Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt III SA/Gd 814/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. na rzecz D. D. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Przedstawiając stan sprawy Wojewódzki Sad Administracyjny w Gdańsku wskazał, że decyzją z [...] listopada 2012 r. Wójt Gminy odmówił D. D. stwierdzenia wygaśnięcia trzech wydanych w dniu [...] czerwca 2012 r. zezwoleń na sprzedaż napojów o zawartości do 4,5% alkoholu i piwa; na sprzedaż napojów o zawartości od 4,5% do 18 % alkoholu z wyjątkiem piwa; na sprzedaż napojów o zawartości powyżej 18% alkoholu, obejmujących sprzedaż i podawanie do spożycia wskazanych alkoholi w lokalu gastronomicznym [...] ul. [...], [...] L. - ważnych do 30 czerwca 2016 r.
Po rozpatrzeniu odwołania D. D. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z [...] maja 2013 r. nr utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy.
Na skutek skargi D. D. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 10 października 20013 sygn. akt III SA/Gd 538/13, uchylił decyzje organów obu instancji. W ocenie Sądu zadeklarowanie przez przedsiębiorcę braku woli prowadzenia sprzedaży alkoholu w danym lokalu i faktyczne zaprzestanie tej sprzedaży (co w sprawie miało miejsce) należy uznać za likwidację punktu sprzedaży alkoholu, o jakim mowa w art. 18 ust. 12 pkt 1 ustawy. Sąd stwierdził również, że ewentualne stwierdzenie wygaśnięcia zezwoleń w terminie późniejszym nie czyni prowadzonego przez Sąd postępowania bezprzedmiotowym.
Przed uprawomocnieniem się powyższego wyroku Wójt Gminy decyzją z [...] maja 2013 r. stwierdził wygaśnięcie trzech ww. zezwoleń w związku z niezłożeniem oświadczenia, o którym mowa w art. 111 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz niedokonaniem opłaty za posiadane zezwolenia.
Kolejną decyzją z [...] lutego 2014 r. wydaną po uprawomocnieniu się wyroku z dnia 10 października 2013 r., Wójt Gminy L. orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia zezwoleń na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych. Organ uznał, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na rozstrzygnięcie sprawy w toczącym się równolegle innym postępowaniu administracyjnym i wydaniu w nim decyzji z [...] maja 2013 r.
Decyzją z [...] września 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. (dalej SKO) utrzymało w mocy ww. rozstrzygnięcie Wójta Gminy. W podstawie prawnej wydanej decyzji organ odwoławczy powołał art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 113 § 1, art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 18 ust. 12 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zasadnie organ pierwszej instancji uznał prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie za bezprzedmiotowe w rozumieniu przepisów art. 105 § 1 k.p.a. Postępowanie należy bowiem uznać za bezprzedmiotowe, gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W niniejszej sprawie takim zdarzeniem było stwierdzenie wygaśnięcia przedmiotowych zezwoleń ostateczną decyzją Wójta Gminy z [...] maja 2013 r.
D. D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (dalej WSA) skargę na decyzję organu odwoławczego z dnia [...] września 2014 r. W skardze podniosła, że doszło do naruszenia art. 170 i art. 171 p.p.s.a., ponieważ organy obu instancji rozpatrując ponownie sprawę wydały nowe orzeczenie, które było sprzeczne z wytycznymi zawartymi w wydanym w niniejszej sprawie wyroku WSA z dnia 10 października 2013 r. W ocenie skarżącej stanowisko określone w rozstrzygnięciu Sądu winno było być uwzględnione przez organy. Tymczasem doszło do wydania decyzji w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględniając skargę wskazał, że w rozpoznawanej sprawie zasadniczy zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego dotyczył naruszenia przez oba organy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Przepis ten stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przesłanka ta stanowi także podstawę wyłączenia członka organu kolegialnego, zgodnie bowiem z art. 27 § 1 k.p.a. członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 k.p.a.
Udział w wydaniu zakażonej decyzji dotyczy sytuacji, w której członek organu kolegialnego brał udział w wydaniu decyzji przez organ I instancji lub brał udział w wydaniu decyzji drugoinstancyjnej, która została uchylona i ponowne sprawa stała się przedmiotem rozstrzygania przez ten organ kolegialny (por. A. Plucińska - Filipowicz Komentarz do zmiany art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 2011). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1845/14 stwierdził, że: "Użyte w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pojęcie "zaskarżonej decyzji" obejmuje (...) swym zakresem nie tylko decyzję, od której wniesiono odwołanie, lecz również decyzję, wydaną w tej samej materialnej sprawie, a zaskarżoną w inny sposób." (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 16 maja 2013 r. została uchylona wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 538/13 i sprawa ponownie trafiła do rozpoznania przez organy administracji. SKO ponownie orzekło w sprawie wydając [...] września 2014 r. decyzję. Obie ww. decyzje SKO zostały wydane przez ten organ w takim samym składzie. W ocenie Sądu, w składzie organu kolegialnego wydającego decyzję w dniu 1 września 2014 r. uczestniczyły zatem osoby podlegająca wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 27 § 1 k.p.a. Wydanie decyzji przez pracownika lub organ, który podlegał wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. stanowi zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. podstawę wznowienia postępowania, co powoduje konieczność uchylenia tej decyzji jako wydanej z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., bez względu na to, czy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.
Ustosunkowując się natomiast do zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przez organ I instancji WSA uznał ten zarzut za niezasadny bowiem obie decyzje organu pierwszej instancji: z [...] listopada 2012 r. i [...] lutego 2014 r. zostały wydane przez Wójta Gminy, a więc przez osobę pełniącą funkcję organu. Sąd podzielił linię orzeczniczą według której odpowiednie stosowanie przepisu art. 24 k.p.a. o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej jest niemożliwe w odniesieniu do organów monokratycznych, jeżeli decyzję w pierwszej instancji wydała osoba pełniąca funkcję organu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1493/07, LEX nr 499803). Z uwagi na swą ustrojową i procesową pozycję piastun funkcji monokratycznego organu administracji publicznej podlega wyłączeniu zgodnie z przepisami o wyłączeniu organu w postępowaniu administracyjnym, a nie o wyłączeniu pracowników organu (wyrok NSA z dnia 23 marca 2013 sygn. akt I OSK 2401/11 – LEX nr 1145100, uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09 i wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt SK 3/11 OTK-A 2011/10/113, Dz.U.2011/272/1613 oraz A. Wróbel, M. Jaśkowska, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", 2012 r.).
W konsekwencji nie dopatrując się istnienia w sprawie przesłanek wyłączenia organu I instancji zdaniem WSA w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego, co skutkowało wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Dlatego Sąd nie mógł rozpatrzyć merytorycznych zarzutów skargi, bowiem rozstrzygnięcie zostało podyktowane wyłącznie względami procesowymi, co za tym idzie wypowiadanie się Sądu w kwestii zarzutów podniesionych w skardze byłoby przedwczesne.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. Na podstawie art. 173 oraz art. 174 pkt I i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. zarzuciło;
- - naruszenie przepisów postępowania poprzez błędną wykładnię art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § i ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) i przyjęcie, że członek organu kolegialnego, który brał udział wydaniu decyzji drugoinstancyjnej, która została uchylona przez Sąd i ponowne sprawa stała się przedmiotem rozstrzygania przez ten organ kolegialny, podlega wyłączeniu od rozpoznania sprawy jako pracownik biorący udział w wydaniu zaskarżonej decyzji;
- - naruszenie przepisu postępowania tj. naruszenie art. 145 pkt 1 lit. b p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego, co skutkowało wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, a więc miało istotny wpływ na wynik sprawy.
SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania; oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a pod uwagę bierze z urzędu jedynie nieważność postępowania - z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wystąpienia których w niniejszej sprawie nie dopatrzono się. Naczelny Sąd Administracyjny orzekał zatem w granicach związania granicami skargi kasacyjnej.
Związanie skargą kasacyjną oznacza natomiast, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto. Przedmiotem oceny Sądu mogą być więc jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a.
W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze skład orzekający uznał, że podstawy, na których oparto skargę kasacyjną nie uzasadniają wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.
Rozpoznawana skarga kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. podnosi zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczący błędnego uznania przez Sąd I instancji okoliczności, że w składzie kolegialnego organu II instancji wydającego zaskarżoną decyzję znajdowały się osoby, która powinna była podlegać wyłączeniu od orzekania na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § k.p.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy zarzut nie jest uzasadniony. Celem instytucji prawnej wyłączenia organu jest zapewnienie realizacji zasady prawdy obiektywnej przez stworzenie warunków do rozpoznania i rozstrzygania sprawy przez pracownika organu administracji lub sam organ. Instytucji prawnej wyłączenia pracownika organu należy przypisać dwie funkcje: funkcję obiektywizmu postępowania i funkcję pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Pierwsza ze wskazanych funkcji ma służyć temu, aby osoby, które rozstrzygają w sprawie, kierowały się tylko przepisami prawa i zebranym materiałem dowodowym. Rozstrzygnięcie to ma być zgodne z prawem i oparte na dowodach obrazujących rzeczywisty stan sprawy. Działanie takie sprzyja realizacji drugiej funkcji, czyli pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa. Obywatele muszą mieć pewność, że rozstrzygnięcia są podejmowane przez osoby, które opierają się na zebranym w sprawie materialne dowodowym oraz kierują się tylko przepisami prawa, a nie na przykład stanowiskiem uprzednio wyrażonym w sprawie.
Zgodnie z brzmieniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, że przepis ten, zgodnie z art. 27 § 1 k.p.a., dotyczy również członków organów kolegialnych, a więc także członków Samorządowych Kolegiów Odwoławczych. Ustawodawca rozróżnił dwie sytuacje: gdy członek organu brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a.) oraz gdy brał udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 27 § 1a k.p.a.). Udział w wydaniu zaskarżonej decyzji dotyczy sytuacji, w której członek organu kolegialnego brał udział w wydaniu decyzji przez organ I instancji lub brał udział w wydaniu decyzji drugoinstancyjnej, która została uchylona i ponowne sprawa stała się przedmiotem rozstrzygania przez ten organ kolegialny. Taka sytuacja ma miejsce w kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu.
W przedmiotowej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 10 października 2010 r. sygn. akt III SA/Gd 538/13 i sprawa ponownie trafiła do rozpoznania przez organy. W składzie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. ponowne występowały te same osoby, a więc doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a.
Podkreślenia wymaga, że omawiana przesłanka wyłączenia członka Kolegium ma charakter bezwzględny i nie podlega jakiejkolwiek ocenie, co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie sprawy. Również odpowiadająca jej przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego oraz oparta na podstawach wznowienia, wskazana podstawa uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji, nie są w żaden sposób relatywizowane ze względu na wpływ naruszenia na wynik sprawy, mają bowiem na celu ochronę obiektywnego porządku prawnego. Taki też pogląd został wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2272/14, który skład orzekający podziela. Z tych względów nie można było zaakceptować stanowiska skarżącego kasacyjnie, że Kolegium rozpoznając sprawę po raz drugi nie kontroluje swojej wcześniej wydanej decyzji bowiem została ona wyeliminowana z obrotu prawnego przez Sąd, zaś organ jest związany wytycznymi stosownie do art. 153 p.p.s.a. W świetle przytoczonych wyżej argumentów kwestia ta pozostaje bez wpływu na ocenę dokonanej przez Sąd I instancji kontroli legalności zaskarżonej decyzji.
Zauważyć przy tym należy, że wyłączenie pracownika od rozpoznania sprawy, w której brał udział w wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia jest obligatoryjne. Wskazuje na to, użyty przez ustawodawcę w redakcji tego przepisu zwrot "podlega wyłączeniu". Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania jedynie do osoby piastującej funkcję ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. (por. uchwała 7 sędziów NSA z 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, publ. ONSAiWSA 2010/5/82; wyrok NSA z 31 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 799/10, LEX nr 1079832).
W konsekwencji drugi zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisu postępowania tj. naruszenie art. 145 pkt 1 lit. b p.p.s.a. należało także uznać za niezasadny.
Stwierdzenie w rozpatrywanej sprawie naruszeń o charakterze formalnym skutkowało tym, że Sąd I instancji słusznie nie odniósł się do merytorycznych zarzutów skargi, gdyż w zaistniałej sytuacji okazały się one przedwczesne.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.