Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 27 listopada 2014 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII, uchylił zaskarżoną decyzję; stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu oraz orzekł o kosztach postępowania.
I
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
W dniu [...] lipca 2013 r. w T. na ul. K. (droga powiatowa o dopuszczalnym nacisku do 8 t) zatrzymano do kontroli zespół pojazdów, który wykonywał przejazd drogowy z ładunkiem podzielnym w postaci kamieni w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy R. B. (dalej: skarżący) prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą B. Firma Usługowo-Handlowa R. B. W protokole kontroli stwierdzono przekroczenie dopuszczalnego nacisku na pojedynczej osi napędowej (o 43,12%), na potrójnej osi nienapędowej (o 6,25%) oraz przekroczenie o 9,5% dopuszczalnej masy całkowitej (w skrócie: dmc), co skutkowało stwierdzeniem wykonywania przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII.
Decyzją z dnia [...] października 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (organ pierwszej instancji) nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie 15 000 zł za brak zezwolenia kategorii VII – stosownie do Ip. 7 załącznika nr 1 do ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.) w skrócie: p.r.d. – wydawanego na przejazd po trasie wyznaczonej w zezwoleniu pojazdu o wymiarach oraz rzeczywistej masie całkowitej większych od wymienionych w kategoriach l-VI oraz o naciskach osi przekraczających wielkości przewidziane dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t. Wysokość kary organ pierwszej instancji ustalił w oparciu o treść art. 140ab ust. 1 pkt 3 p.r.d.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (w skrócie: GITD) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ wskazał, że kontrolowany pojazd poruszał się po drodze o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. Pojazd został zważony przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych typu LP 600, które w dniu kontroli legitymowały się ważnymi świadectwami legalizacji ponownej wydanymi przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w S. z przewidzianymi terminami ważności do dnia [...] października 2013 r. Kierowca został również poinformowany o sposobie przeprowadzania pomiarów oraz o przysługujących mu uprawnieniach.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że poruszanie się po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych, zgodnie z treścią art. 64 ust. 1 p.r.d., wymaga uzyskania zezwolenia odpowiedniej kategorii, a z kolei ust. 2 tego przepisu stanowi zakaz przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków innych niż ładunek niepodzielny, za wyjątkiem pojazdów uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I i II. Ponieważ skarżący wykonywał przewóz ładunku podzielnego (kamieni), zgodnie z treścią art. 64 ust. 2 p.r.d., nie było możliwe uzyskanie zezwolenia na taki przejazd. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 140ab p.r.d. za przejazd pojazdem nienormatywnym należało nałożyć karę jak za przejazd bez zezwolenia. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do wyłączenia odpowiedzialności skarżącego za brak zezwolenia.
W ocenie GITD skarżący w toku postępowania, ani na etapie odwoławczym nie przedstawił dowodów wskazujących, że dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem oraz nie miał wpływu na powstanie naruszenia.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący wniósł skargę, domagając się uchylenia decyzji GITD i umorzenia postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego, zgodnie z art. 105 k.p.a. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy, brak możliwości wypowiedzenia się w sprawie w oparciu o cały zebrany materiał dowodowy. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż do kontroli użyto wag LP 600, które w jego ocenie przeznaczone są wyłącznie do pomiaru nacisku kół i pojedynczych osi i ważąc nimi nie można sumować poszczególnych osi. Ponadto zgodnie z treścią protokołu powinno odbyć się drugie ważenie, czego nie zrobiono z niewiadomych przyczyn.
W odpowiedzi na skargę, GITD, podtrzymując stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) w skrócie: p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i wskazał, że ze wszystkich zarzutów podnoszonych w skardze, najistotniejszy dotyczy nieprawidłowych wag użytych w czasie kontroli, którymi ustalono dopuszczalną masę całkowitą kontrolowanego zespołu pojazdów.
WSA stwierdził, że dokonany przy użyciu wag LP 600 pomiar dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu nastąpił niezgodnie z przeznaczeniem tych urządzeń określonych w świadectwie legalizacji oraz wbrew instrukcji producenta wag, co – w ocenie Sądu – stanowiło działanie nieprawidłowe i niezgodne z zasadami określającymi sposób ustalania kar za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.
Zdaniem Sądu, skoro w sprawie w sposób nieprawidłowy – przy użyciu wag nieprzeznaczonych do ustalania masy całkowitej pojazdu – została ustalona dmc pojazdu kontrolowanego, wskazane dmc można traktować jedynie orientacyjnie, zatem nie jest uprawnione twierdzenie organu, że doszło do przekroczenia dmc. Dlatego z uwagi na fakt, że przewóz obejmował ładunek sypki (jak stwierdził organ drugiej instancji), w sprawie będzie miał zastosowanie art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d., zgodnie z którym nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, wobec podmiotu wykonującego przejazd, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli rzeczywista masa całkowita pojazdu nienormatywnego nie przekracza dopuszczalnej wielkości lub wielkości określonej w zezwoleniu, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, a przekroczenie dotyczy wyłącznie nacisku osi pojazdu w przypadku przewozu ładunków sypkich oraz drewna.
W ocenie Sądu, organ rozpatrując ponownie sprawę winien umorzyć postępowanie, gdyż nie jest możliwe ponowne zważenie pojazdu wraz z ładunkiem innymi wagami, którymi można ustalić dmc pojazdu.
II
Skargę kasacyjną wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w skrócie: k.p.a., przejawiające się w niczym nieuprawnionym i błędnym założeniu przez Sąd pierwszej instancji w zakresie ustaleń faktycznych, że pomiar masy kontrolowanego pojazdu mógł być wadliwy, gdyż został przeprowadzony za pomocą wag LP 600, przy czym WSA, poza lakonicznym powołaniem się na jedną z wcześniejszych decyzji organu odwoławczego wydaną w całkowicie innej sprawie, umotywował taki pogląd stanowiskiem Prezesa Głównego Urzędu Miar oraz Instrukcją postępowania ITD wydaną przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego, podczas gdy instrukcje czy pisma resortowe, niewydane na podstawie delegacji ustawowej, nie mogą stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięć organów, natomiast rzeczona instrukcja (polecająca obniżenie wyniku pomiarów) wydana została celem zniwelowania możliwych do wystąpienia, aczkolwiek dopuszczalnych błędów pomiarowych urządzeń, co odbywa się wyłącznie na korzyść kontrolowanego i daje całkowitą pewność, że sprawa rozpatrywana jest z uwzględnieniem interesu strony, natomiast ewentualne, choć dopuszczalne błędy wskazań urządzeń pomiarowych zostają wyeliminowane;
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 lit. a) pkt 2 i art. 3 dyrektywy Rady z 20 czerwca 1990 r. nr 90/384/EWG w sprawie harmonizacji ustawodawstw Państw Członkowskich odnoszących się do wag nieautomatycznych (Dz. U. WE L 189 z 20 lipca 1990 r., str. 1-16, obecnie zastąpionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2009/23/WE z 23 kwietnia 2009 r. w sprawie wag nieautomatycznych) oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 31 stycznia 2008 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi nieautomatyczne, oraz szczegółowego zakresu sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 26, poz. 152), polegające na mylnym przyjęciu, że wagi typu LP 600 przeznaczone są wyłącznie do pomiaru nacisku kół i osi pojazdu, podczas gdy przepisy te wprost dopuszczają przy ich użyciu pomiar jego masy całkowitej.
Podnosząc te zarzuty GITD wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi strony, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podkreślił, że przedsiębiorca nie wykazał żadnymi dowodami, ażeby rzeczywista masa całkowita oraz naciski osi pojazdu poddanego kontroli przez organy Inspekcji Transportu Drogowego były inne, niż wskazywały wyniki uzyskane podczas procesu ważenia przeprowadzonego przez kontrolujących. Strona nie podważyła tym samym w wiarygodny sposób wyników ważenia. Te nie pozostawiały natomiast wątpliwości co do przekroczenia dopuszczalnych parametrów pojazdu, w postaci nacisku na pojedynczej osi napędowej, potrójnej osi nienapedowej oraz masy całkowitej pojazdu.
R. B. nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach i podlega uwzględnieniu.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który stanowi, że sąd uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co oznacza, że obowiązkiem Sądu jest wskazanie przepisów postępowania administracyjnego, które zostały naruszone oraz wykazanie, że naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie został wskazany żaden przepis postępowania administracyjnego, który został naruszony oraz naruszenie którego mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jest to istotne uchybienie, ponieważ w skardze kasacyjnej został podniesiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Można jedynie domniemywać, że te przepisy postępowania administracyjnego zostały wskazane w skardze kasacyjnej, ponieważ prawdopodobnie naruszenie tych przepisów postępowania przez organ miał na uwadze Sąd pierwszej instancji uchylając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wskazują na to stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że "organ w sposób nieprawidłowy ustalił stan faktyczny sprawy" oraz że "po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego organ będzie mógł zdecydować o ewentualnym nałożeniu kary pieniężnej".
Takie stwierdzenia pozwalają jedynie przypuszczać, że z powodu stwierdzenia naruszenia przez organ wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania administracyjnego, Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję, przy czym w ogóle nie zostało wykazane naruszenie których przepisów postępowania administracyjnego mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Z tych już tylko względów za uzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie, zasadność tego zarzutu podniesionego przez organ w skardze kasacyjnej, dodatkowo wzmacnia to, że z jednej strony Sąd pierwszej instancji stwierdza, że organ w sposób nieprawidłowy ustalił stan faktyczny sprawy i dopiero po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego wyda rozstrzygnięcie, a z drugiej strony stwierdza kategorycznie, że: "jeśli nie można ustalić dmc, to należy przyjąć, że nie doszło do jego przekroczenia. Jak wynika ze stanu faktycznego, skoro kontrolowanym pojazdem przewożono ładunek sypki i pozostałe przekroczenia dotyczą jedynie nacisków na osie, to zgodnie art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d., organ rozpatrując ponownie sprawę winien umorzyć powyższe postępowanie, gdyż na chwilę obecną nie jest możliwe zważenie przedmiotowego pojazdu wraz z ładunkiem innymi wagami, którymi można ustalić dmc pojazdu". Przez powyższe stwierdzenie można rozumieć, że w ocenie Sądu pierwszej instancji stan faktyczny sprawy jest wyjaśniony, chodzi jedynie o dokonanie prawidłowej subsumcji stanu faktycznego do wskazanego przepisu prawa materialnego, a w takim przypadku podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji stanowiłoby stwierdzenie naruszenia prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.).
Nie bez znaczenia są również podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. przez to, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał wnikliwej oceny materiałów zgromadzonych w aktach sprawy, a w szczególności uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz dokumentów, na które powoływał się organ. Organ przedstawił obszerną dokumentację stanowiska, że wagi typu LP 600 użyte do ważenia pojazdu skarżącego przedsiębiorcy, jakkolwiek zasadniczo przeznaczone są do mierzenia nacisku osi pojazdu, to jednak użycie tych wag pozwala także na ustalenie masy całkowitej pojazdu. Pomijając całkowicie argumentację organu i wskazane przez organ materiały dowodowe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kategorycznie stwierdził, że ustalenie masy całkowitej pojazdu przy użyciu wag typu LP 600 jest niewłaściwe i wagi te nie powinny być używane do wyznaczania masy całkowitej pojazdu, a także nie jest możliwe na podstawie tego ważenia ustalenie, że rzeczywista całkowita masa pojazdu przekraczała dopuszczalne normy.
To stanowisko Sądu pierwszej instancji jest wadliwe, ponieważ nie uwzględnia wszystkich okoliczności sprawy, na które wskazywał organ w zaskarżonej decyzji.
Zasadnie w skardze kasacyjnej organ podnosi, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny prezentując stanowisko co do możliwości użycia tych wag, nie odniósł się do art. 1 ust. 2 lit. a pkt 2 i art. 3 Dyrektywy nr 90/384/EWG z 20 czerwca 1990 r., zastąpionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2009/23/WE w sprawie wag nieautomatycznych, z których wynika, iż wagi o dokładności III mogą służyć do określenia masy.
Nie bez racji organ podnosi, że ustalenie masy całkowitej pojazdu przy użyciu tych wag jest dopuszczalne i możliwe, ponieważ żaden przepis nie wyklucza użycia tego typu wag do ustalenia dmc pojazdu. Nie można przy tym pominąć, że w niniejszej sprawie nacisk pojedynczej osi napędowej został przekroczony o 3,45 t (przekroczenie o 43,12%), a ciężar całkowity pojazdu o 3,8 t, a skarżący przedsiębiorca nie podjął nawet próby wykazania, że waga pojazdu wraz z ładunkiem była mniejsza niż ustalona w trakcie kontroli.
Z przytoczonych wyżej względów należało uznać, że Sąd pierwszej instancji wadliwie rozpoznał sprawę, a zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny dokona oceny legalności zaskarżonej decyzji, uwzględniając wyżej wskazane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. O kosztach orzeczono stosownie do art. 203 pkt 2 p.p.s.a.