Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1575/09 oddalił skargę N. Sp. z o.o. w K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie wykreślenia zakładu z wykazu obiektów, obszarów i urządzeń podlegających obowiązkowej ochronie.
Sąd orzekał w oparciu o następujący stan sprawy.
N. Sp. z o.o. w K., wnioskiem z dnia [...] marca 2009 r., wystąpiła do Wojewody Ś. o wykreślenie podległego organizacyjnie N. Sp. z o.o. w K. Zakład w M. z wykazu obiektów, obszarów i urządzeń podlegających obowiązkowej ochronie na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 o ochronie osób i mienia (t.j. Dz. U. 2005 r. Nr 145, poz. 1221 ze zm., dalej: u.o.o.m.). Wskazała, że w jej ocenie odpadły przyczyny i podstawa prawna, na podstawie której Zakład w M. został zaliczony do obiektów ważnych dla interesów państwa podlegających obowiązkowej ochronie. Poinformowała ponadto, że Skład Materiałów Wybuchowych niezbędnych do prowadzenia robót strzałowych został zlikwidowany na podstawie decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K., zaś na terenie Zakładu w M. nie są przechowywane środki strzałowe. Ponadto Spółka wskazała na wysokie koszty utrzymania ochrony w obiekcie.
Wojewoda Ś., decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. na podstawie art. 105 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) umorzył postępowanie w sprawie wykreślenia N. Sp. z o.o. w K. Zakład w M. z powyższego wykazu uznając, że żądanie skarżącej było przedmiotem postępowania administracyjnego, w wyniku którego w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Wojewody Ś. z [...] listopada 2006 r. Organ I instancji uznał, że po dniu wydania tej decyzji nie zaistniały nowe okoliczności uzasadniające potraktowanie wniosku jako nowej sprawy administracyjnej.
Organ II instancji, po rozpoznaniu odwołania Spółki, decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uznając, że argumentacja skarżącej Spółki nie dotyczy istoty sprawy, a zatem nie może być postrzegana jako nowa okoliczność umożliwiająca potraktowanie wniosku jako nowej sprawy administracyjnej. W ocenie organu nie ustały okoliczności uzasadniające wpisanie przedmiotowego zakładu do ewidencji obszarów, obiektów i urządzeń podlegających obowiązkowej ochronie. Na jego terenie stosuje się w znacznych ilościach materiały wybuchowe do robót strzałowych i bez znaczenia jest ich wykonywanie za pośrednictwem specjalistycznej firmy zewnętrznej. Wykonywanie robót strzałowych odbywa się niezmiennie na takich samych zasadach od 2005 r. Organ zwrócił przy tym uwagę, że w świetle przepisu art. 5 ust. 2 pkt 3 lit. b) u.o.o.m. nie ma wymogu jednoczesnego stosowania i magazynowania materiałów wybuchowych, stąd bez znaczenia pozostają argumenty skarżącej dotyczące nieprzechowywania materiałów wybuchowych.
Odnosząc się do nowej okoliczności wskazanej przez skarżącą Spółkę – wzrostu kosztów ochrony obiektu o 36 % w stosunku do 2005 r., organ podał, że przepisy ustawy - o ochronie osób i mienia nie zawierają uregulowań dotyczących możliwości wykreślenia podmiotu z wykazu obiektów, obszarów i urządzeń podlegających obowiązkowej ochronie na skutek wzrostu kosztów zapewnienia takiej ochrony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., oddalając skargę stwierdził, że stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie w stosunku do istniejącego przy rozstrzygnięciu w przedmiocie wniosku z [...] września 2006 r., a w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Wojewody Ś. z [...] listopada 2006 r., przy niezmiennym stanie prawnym. Zatem w ocenie Sądu I instancji organ zasadnie uznał, że kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w sposób oczywisty bezprzedmiotowe i na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie.
Sąd I instancji wskazał, że na podstawie art. 5 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 lit. b) u.o.o.m. N. Sp. z o.o. w K. Zakład w M. został zaliczony decyzją Wojewody Ś. z [...] marca 1998 r. do obiektów podlegających obowiązkowej ochronie. Podkreślił, że przepis ten określa przesłanki przesądzające o wpisie do wykazu obiektów podlegających obowiązkowej ochronie i tylko ustanie okoliczności uzasadniających wpis do określonej ewidencji pozwala na usunięcie z niej danego obiektu. Oznacza to, że okoliczności istotne, kształtujące stan faktyczny w sprawie o wykreślenie określonego obiektu z wykazu, to przesłanki przemawiające za umieszczeniem w tym wykazie. Wszystkie inne okoliczności są indeferentne prawnie i nie świadczą o zmianie stanu faktycznego.
Zdaniem Sądu I instancji okoliczności podane przez skarżącą we wniosku były badane przez organ w toku poprzedniego postępowania administracyjnego i jak wskazuje sama skarżąca stan faktyczny w tym zakresie nie uległ zmianie. W Zakładzie w M. w dalszym ciągu stosuje się w znacznych ilościach materiały wybuchowe do robót strzałowych, zaś wykonywanie robót strzałowych odbywa się niezmiennie na takich samych zasadach od 2005 r. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, że materiały te nie są przechowywane na terenie obiektu, albowiem już samo ich stosowanie kwalifikuje dany obiekt do umieszczenia w przedmiotowym wykazie. Natomiast nowa okoliczność – wzrost kosztów utrzymania ochrony - nie stanowi przesłanki uwzględnianej przy umieszczaniu w wykazie obiektów podlegających ochronie i wykreśleniu z tego wykazu.
N. Sp. z o.o. w K. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Skarżąca zarzuciła:
- I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 5 ust. 2 pkt 3 lit b) u.o.o.m., poprzez niewłaściwe przyjęcie, iż skarżąca nadal wypełnia jego dyspozycję, przez co musi być objęta wykazem obiektów, obszarów i urządzeń podlegających obowiązkowej ochronie.
- II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i b) w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA skargi skarżącej w sytuacji, gdy decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji została wydana z naruszeniem art. 5 ust. 2 pkt 3 lit b) u.o.o.m. w związku z art. 105 § 1 k.p.a., przez błędne przyjęcie, iż nie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne, uzasadniające wydanie rozstrzygnięcia o wykreśleniu skarżącej z wykazu obiektów, obszarów i urządzeń podlegających obowiązkowej ochronie, przez co postępowanie uznane zostało za bezprzedmiotowe.
Skarżąca podniosła, że od chwili wydania decyzji Wojewody Ś. z dnia [...] listopada 2006 r., nastąpiła 20 % redukcja przychodów ze sprzedaży, która wpłynęła na sytuację w zakresie gospodarowania materiałami wybuchowymi w stosunku do stanu z okresu wydania tej decyzji. Ponadto uwarunkowana czynnikami natury ekonomicznej skala tej działalności nie pozwala na określenie jej jako znacznej, co w ocenie skarżącej sprawiło, że przestała ona wypełniać dyspozycję art. 5 ust. 2 pkt 3 lit. b) u.o.o.m.
Argumentując kolejny zarzut skarżąca stwierdziła, że organy administracji niedostatecznie wyjaśniły okoliczności sprawy i oparły rozstrzygnięcia na nieprawidłowym ustalonym stanie faktycznym. Organy błędnie uznały, iż sytuacja ekonomiczna skarżącej, jest prawnie obojętna dla określenia stanu faktycznego istotnego z punktu widzenia realizacji przesłanek art. 5 ust. 2 pkt 3 lit b) u.o.o.m.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W postępowaniu kasacyjnym regulowanym przepisami działu IV rozdziału 1 p.p.s.a., obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku odwoławczym przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. I tak stosownie do punktu 1 tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Natomiast w myśl punktu 2 podstawą skargi kasacyjnej może być także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną oparto na obu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Stawiając zarzut naruszenie prawa procesowego skarżąca zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i b), w związku z art. 151 p.p.s.a., przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ art. 5 ust. 2 pkt 3 lit. b) u.o.o.m. w związku z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż nie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne, uzasadniające wykreślenie skarżącej z wykazu obiektów, obszarów i urządzeń podlegających obowiązkowej ochronie. Natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy błędnej wykładni art. 5 ust. 2 pkt 3 lit. b) u.o.o.m.
Konstrukcja zarzutów o charakterze procesowym wskazuje na bezpośrednie ich związanie z zarzutem naruszenia prawa materialnego, co przesądza, o konieczności ich łącznego rozpoznania. Przed przystąpieniem do oceny zarzutów wskazać należy, że ze stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy wynika, iż w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Wojewody Ś. z [...] listopada 2006 r., znak [...] o odmowie wykreślenia Zakładu N. Sp. z o.o. w M. z omawianego wykazu, co jest okolicznością bezsporną i nie kwestionowaną przez skarżącą na żadnym etapie postępowania.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 lit. b) u.o.o.m. do obiektów podlegających obowiązkowej ochronie przez specjalistyczne uzbrojone formacje ochronne lub odpowiednie zabezpieczenie techniczne należą m.in. zakłady stosujące, produkujące lub magazynujące w znacznych ilościach materiały jądrowe, źródła i odpady promieniotwórcze, materiały toksyczne, odurzające, wybuchowe bądź chemiczne o dużej podatności pożarowej lub wybuchowej. Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że cytowany przepis określa przesłanki przesądzające o wpisie do wykazu obiektów podlegających obowiązkowej ochronie, a zatem tylko ustanie okoliczności uzasadniających wpis do określonej ewidencji pozwala na usunięcie z niej danego obiektu. Zdaniem skarżącej, okolicznością, przemawiającą za wykreśleniem z wykazu jest znaczący wzrost kosztów utrzymania ochrony Zakładu w M. w stosunku do lat poprzednich. Pozostałe okoliczności faktyczne podane przez skarżącą we wniosku z o wykreślenie z wykazu z dnia [...] marca 2009 r. i następnie uzupełnione pismem z [...] kwietnia 2009 r. były badane przez organ w toku poprzedniego postępowania administracyjnego zakończonego wspomnianą wcześniej ostateczną decyzją Wojewody Ś. z dnia [...] listopada 2006 r.
Istota problemu sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie czy w sytuacji gdy w sprawie nie pojawiły się nowe okoliczności faktyczne (w stosunku do stanu faktycznego na dzień wydania ostatecznej decyzji z dnia [...] listopada 2006 r.) uzasadniające wykreślenie Zakładu w M. z wykazu obiektów podlegających obowiązkowej ochronie zasadne było umorzenie przez organ postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku skarżącej z dnia [...] marca 2009 r.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przesłanka bezprzedmiotowości postępowania została określona w sposób szeroki. W doktrynie przyjmuje się w związku z tym, iż zachodzi ona wtedy, gdy "brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty" (vide: B. Adamiak, J. Borkowski - "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" - wyd. C. H. Beck, W-wa 1996 r., str. 462). Innymi słowy, skoro przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a. jest sprawa administracyjna, bezprzedmiotowość postępowania oznacza powstanie sytuacji, w której sprawa ta przestaje istnieć (por. W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989 r., str. 134, J. Zimmermann - "Komentarz do ustawy Ordynacja podatkowa.
Dział IV postępowanie podatkowe" - publ. w Zbiorze komentarzy, Wyd. C. H. Beck, W - wa 1999 r., str. 167). Sąd I instancji trafnie powołał tezę z wyroku NSA z 19 czerwca 2000 r., sygn. akt I SA/Ka 2247/98 (LEX nr 44391), z której wynika, że dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę administracyjną funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe. Dopiero bowiem eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym takiego rozstrzygnięcia otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że jedyna nowa okoliczność wskazana przez skarżącą jaką jest znaczący wzrost kosztów utrzymania ochrony jest w realiach rozpoznawanej sprawy prawie obojętna, bowiem nie wpływa ona na zmianę stanu faktycznego istotnego z punktu rozpoznania wniosku skarżącej o wykreślenie zakładu z wykazu obiektów, obszarów i urządzeń podlegających obowiązkowej ochronie. W sytuacji gdy skarżąca już wcześniej składała podobny wniosek, który został przez organ załatwiony negatywnie ostateczną decyzją administracyjną, zaś w nowym wniosku nie powołała innych (nowych) okoliczności faktycznych uzasadniających wykreślenie z wykazu, to należy zgodzić się ze stanowiskiem organu zaakceptowanym przez Sąd I instancji, iż nie zmieniły się okoliczności, na podstawie których organ wydał wcześniejszą decyzję o odmowie wykreślenia zakładu z ewidencji.
Nie ulega wątpliwości, że wniosek złożony przez skarżącą w dniu [...] marca 2009 r., o czym była mowa wcześniej, był już raz przedmiotem postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją, która - jak wynika z akt sprawy - nie została wyeliminowana z obrotu prawnego do dnia wyrokowania w niniejszej sprawie. W konsekwencji tego organy administracji rozpoznając wniosek skarżącej, w sposób niewątpliwy miały podstawy do uznania, iż postępowanie wszczęte tym wnioskiem jest bezprzedmiotowe. Fakt wcześniejszego rozstrzygnięcia tego wniosku jest bowiem okolicznością tego rodzaju, że przedmiotowa sprawa w tym zakresie przestała istnieć, w związku z czym organy te nie miały podstaw do jej powtórnego merytorycznego rozpatrywania bez zaistnienia okoliczności które spowodowałyby zmianę stanu faktycznego sprawy. Powyższe przesądza, że stanowisko organów oraz sądu w rozpoznawanej sprawie jest prawidłowe. Podkreślić raz jeszcze należy, że tylko zmiana w ukształtowanym stanie faktycznym mogłaby powodować powstanie nowej sprawy administracyjnej. A taka okoliczność w sprawie nie wystąpiła.
W związku z powyższym, zarówno zarzuty naruszenia prawa procesowego jak i materialnego okazały się niezasadne.
Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.