Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 25 września 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 829/18 oddalił skargę P.B. (dalej: skarżący, zdający) na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego z 1 marca 2018 r. (dalej: Komisja II stopnia) nr DZP-11-628-48/17 w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu notarialnego.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Komisja Egzaminacyjna do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w Krakowie (dalej: organ pierwszej instancji) uchwałą z 7 października 2017 r. nr 04/EN/2017 – powołując się na art. 74f § 1 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2291, dalej jako: p.n.), który przewiduje, że pozytywny wynik z egzaminu notarialnego otrzymuje wyłącznie zdający, który z każdej części egzaminu notarialnego uzyskał ocenę pozytywną – stwierdziła, że skarżący uzyskał z egzaminu wynik negatywny. Z uzasadnienia uchwały wynika, że zdający z pierwszego projektu aktu notarialnego otrzymał ocenę dostateczną, z drugiego projektu aktu notarialnego ocenę niedostateczną, natomiast z projektu odmowy dokonania czynności notarialnej albo uzasadnienia jej dopuszczalności ocenę dostateczną.
Zaskarżoną uchwałą Komisja II stopnia, działając na podstawie art. 74h § 1, § 9 i § 12 p.n. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257; dalej cyt. jako: k.p.a.), utrzymała w mocy uchwałę organu pierwszej instancji, stwierdzając, że prawidłowo organ rozstrzygnął o uzyskaniu przez skarżącego oceny niedostatecznej z drugiego projektu aktu notarialnego, którego przedmiotem była umowa sprzedaży oraz umowa o ustanowieniu służebności przesyłu. Zdaniem Komisji II stopnia akt ten zawierał rozwiązania stanowiące naruszenie prawa, świadczące dodatkowo o braku zabezpieczenia słusznych praw i interesów stron, co jest naruszeniem podstawowego obowiązku notariusza wynikającego z art. 80 § 2 p.n. Zdający nie wykonał wszystkich zadań wskazanych w opisie istotnych zagadnień i nie powołał podanych w nim dokumentów w sposób prawidłowy.
W ocenie organu nie ma też racji zdający, że jedynym wspólnym zarzutem egzaminatorów był brak zabezpieczenia zapłaty ceny, gdyż obaj egzaminatorzy wskazali także na wadliwość rozłożenia ceny na raty, wadliwy styl pracy, co powoduje jej niezrozumiałość, błędnie zaprojektowany dokument w postaci "zarządzenia likwidatora" o zrzeczeniu się prawa odkupu, brak wiedzy co do wymogów przywołania świadectwa charakterystyki energetycznej budynków, czy wadliwe powołanie zgody Ministra ds. Szkolnictwa Wyższego. Ponadto zdaniem organu skarżący błędnie interpretuje treść art. 70 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 1997 r. Nr 115 poz. 741).
Zdaniem Komisji II stopnia, zdający naruszył także art. 94 § 1 zdanie drugie p.n., projektując zapisy sprzeczne z wolą stron, a także art. 80 § 2 tej ustawy poprzez brak prawidłowego zabezpieczenia w akcie praw i interesów stron, jak również zastosował błędne akty prawne i dokonał nieprawidłowej interpretacji przepisów (ustawy o podatku od towarów i usług, ustawy o gospodarce nieruchomościami), nieprawidłowo rozwiązał kwestię uchwały w sprawie zgody na zbycie nieruchomości, nie zabezpieczył obowiązku zapłaty ceny poprzez oświadczenie o poddaniu się egzekucji, wadliwie zabezpieczył obowiązek zapłaty ceny w postaci ustanowienia hipoteki, nieprawidłowo zaprojektował żądania wniosku wieczystoksięgowego co do treści wpisu o służebności, wadliwie ustanowił służebność przesyłu oraz błędnie sporządził oświadczenia o poddaniu się egzekucji co do obowiązku zwrotu bonifikaty. W tych okolicznościach sprawy, zdaniem organu, wystawiona ocena niedostateczna z egzaminu notarialnego była w pełni uzasadniona.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżący wniósł skargę, w której domagał się uchylenia zaskarżonej uchwały i ustalenia oceny co najmniej dostatecznej z drugiego projektu aktu notarialnego, a w konsekwencji stwierdzenia, że uzyskał pozytywny wynik z egzaminu notarialnego, powołania niezależnego biegłego do oceny pracy oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
WSA w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; dalej cyt. jako: p.p.s.a.) oddalił skargę.
W ocenie sądu pierwszej instancji uzasadnienie zaskarżonej uchwały wskazuje na to, że pisemna ocena rozwiązań zaproponowanych w drugim projekcie aktu notarialnego została dokonana przez dwóch egzaminatorów niezależnie od siebie z zachowaniem wymogów przewidzianych w art. 74e § 2 i art. 74f § 1 p.n. W ocenie WSA, uchwała Komisji II stopnia zapadła po wszechstronnym i wnikliwym zbadaniu wszystkich okoliczności sprawy, a jej uzasadnienie jest zgodne z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. W sporządzonych ocenach, wyważając negatywne i pozytywne aspekty pracy, egzaminatorzy wskazali nie tylko błędy, ale również pozytywne jej elementy. Fakt skoncentrowania się organu odwoławczego na brakach i błędach zadania, tj. drugiego projektu aktu notarialnego wynikał z niesprzecznego faktu, że to te elementy były wyłączną przyczyną negatywnej oceny z części drugiej egzaminu, a w konsekwencji całości egzaminu notarialnego, do którego przystąpił skarżący.
Zdaniem WSA, w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały (str. 4-11) przytoczono w sposób drobiazgowy mankamenty pracy egzaminacyjnej, a wykazane przez Komisję II stopnia błędy dotyczące projektu drugiego aktu notarialnego w istocie determinują rozstrzygnięcie w sprawie, bowiem są one nader istotne, a ich skutki dotykają bezpośrednio strony tego aktu. Popełnione przez zdającego błędy w projekcie drugiego aktu notarialnego, dostrzeżone przez Komisję Egzaminacyjną i ponownie wskazane przez Komisję II stopnia, nie uzasadniały podwyższenia oceny z tej części egzaminu i – w ocenie sądu – brak jest podstaw do kwestionowania tego stanowiska. WSA zgodził się z organem, że zaproponowany przez skarżącego sposób rozwiązania przedmiotowego kazusu wskazuje na to, że szereg zasadniczych kwestii w omawianym zadaniu zdający rozwiązał wadliwie. WSA podkreślił, że uwzględniając podstawowy obowiązek notariusza wynikający z art. 80 § 2 p.n., zdający egzamin notarialny ma zabezpieczyć słuszne prawa i interesy stron stających do aktu.
Oznacza to m.in. że w razie dostrzeżonych rozbieżności w doktrynie i orzecznictwie odnośnie danego problemu prawnego zdający powinien uzasadnić przyjęty sposób rozstrzygnięcia sprawy, wskazując z jakich powodów uznaje, że przyjęte rozwiązanie byłoby najlepsze dla hipotetycznych stron czynności. Komisja II stopnia szczegółowo opisała dlaczego uznała, również w świetle argumentacji przedstawionej przez skarżącego, że projekt drugiego aktu notarialnego zawiera także szereg rozwiązań obarczonych istotnymi błędami, obniżającymi ocenę pracy. Ocena ta jest, zdaniem sądu, pełna, logiczna i wyważona, a zarzuty skargi jej nie podważają.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P.B., zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i rozpoznania skargi, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucił:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.
- a) art. 2 § 2 w zw. z art. 74e § 2 p.n. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że sporządzony przez zdającego akt (projekt drugiego aktu notarialnego) winien zostać oceniony na ocenę negatywną, pomimo iż jest poprawny pod względem zachowania wymogów formalnych i sporządzony zgodnie z ustawą Prawo o notariacie. Jednocześnie akt ten, jako ważny, powinien być oceniony na ocenę pozytywną, tym bardziej iż w opisie istotnych zagadnień, osoby układające zadania egzaminacyjne wskazały taki model poprawnego rozwiązania zadania, dopuszczając zastosowaną przez skarżącego konstrukcję prawną aktu dotyczącego spłaty zobowiązań;
- b) art. 74d § 3 p.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. brak uwzględnienia, że ustawa p.n. przewiduje czterostopniową skalę ocen pozytywnych oraz że projekt drugiego aktu notarialnego sporządzonego przez skarżącego spełniał ustawowe wymogi ważności i skuteczności, a w konsekwencji zasługiwał na ocenę pozytywną;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie wskutek nietrafnego przyjęcia, że w sprawie zakończonej zaskarżoną uchwałą Komisji II stopnia nie doszło do mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., podczas gdy do takiego naruszenia doszło wskutek braku wszechstronnego i wnikliwego zbadania wszystkich dowodów oraz okoliczności sprawy, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu, a w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi.
W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej. W ocenie zdającego suma i waga wskazanych w uzasadnieniach wystawionych ocen cząstkowych naruszeń powinny doprowadzić organ odwoławczy do zmiany oceny projektu drugiego aktu notarialnego na pozytywną.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Komisji II stopnia wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej w całości, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA, sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna P.B. oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej zarzuty wskazujące na naruszenia prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wtedy, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie może on być skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skażonego wyroku.
Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem uchwały Komisji II stopnia utrzymującej w mocy uchwałę Komisji Egzaminacyjnej do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości w sprawie ustalenia wyniku egzaminu notarialnego, stwierdził, że wynik ten jest zgodny z prawem.
Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej NSA uznał zarzut naruszenia art. 74e § 2 w związku z art. 74d § 3 ust. 2 p.n. za niezasadny.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że sąd pierwszej instancji nie naruszył powyższych przepisów ustawy stwierdzając, że praca skarżącego nie spełniła wymogów z art. 74e § 2 powołanej ustawy. W konsekwencji skarżący nie wykazał, że jest przygotowany do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu notariusza, czego z kolei wymaga art. 74 § 2 p.n. W ustalonym bezspornie stanie faktycznym, sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego dotyczące egzaminu notarialnego, omawiając je w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i dokonując prawidłowej wykładni tych przepisów.
Egzamin notarialny jako egzamin zawodowy notariusza – zawodu zaufania publicznego – stanowi formę sprawdzenia, czy kandydat do tego zawodu nabył umiejętności wiedzę wymaganą do jego pełnienia. Ustawodawca postawił wysoko wymagania w zakresie egzaminu zawodowego notariusza a gwarancję obiektywnej i prawidłowej oceny egzaminacyjnej zostały zawarte zarówno w przepisach p.n. jak i rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 lipca 2009 r., które w niniejszej sprawie zostały zastosowane.
W ocenie NSA brak było w toku postępowania odwoławczego, jak i kontroli sądowoadministracyjnej podstaw do podważenia dokonanej oceny egzaminu notarialnego skarżącego, a wszystkie zarzuty kasacyjne okazały się nietrafne. Praca egzaminacyjna musi spełniać wszystkie kryteria wymienione w art. 74e § 2 p.n., co oznacza, że praca musi spełniać podstawowe wymogi formalne, zdający musi zastosować właściwe przepisy prawa i poprawnie je zinterpretować, a problem – co do istoty – musi być trafnie rozstrzygnięty. Tylko praca spełniająca powyższe kryteria może uzyskać pozytywną ocenę.
Natomiast skala ocen, wynikająca z art. 74d § 3 ustawy, pozwala na uwzględnienie stopnia spełnienia wymienionych kryteriów oraz wszystkich wad i zalet kontrolowanych zadań. Dokonując oceny pracy egzaminacyjnej egzaminatorzy i komisja egzaminacyjna podejmująca uchwałę o wyniku egzaminu oraz komisja odwoławcza muszą rozważyć ciężar gatunkowy błędów popełnionych przez zdającego. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że popełnienie przez zdającego nawet jednego błędu może przekreślić jego szanse na otrzymanie oceny pozytywnej (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r. sygn. akt II GSK 2527/15, dostępny na stronie www.orzecznictwo.nsa.gov.pl).
Ocenę taką mogą powodować różne wady, a w szczególności ich wielość i istotność, uzasadniające uznanie, że projekt aktu nie spełnia podstawowych wymogów formalnych albo zastosowano w nim niewłaściwe przepisy lub niepoprawnie je zinterpretowano albo zaproponowano nieprawidłowe rozstrzygnięcie problemu.
Wyraźnie należy podkreślić, że rozwiązanie zadania nawet poprawne pod względem formalnym może uzyskać ocenę negatywną wobec merytorycznych błędów popełnionych przez zdającego świadczących o braku dostatecznej wiedzy merytorycznej kandydata, niepozwalających na uznanie, że jest on przygotowany do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu notariusza. Stanowi to bowiem istotę egzaminu notarialnego, którego pozytywny rezultat otwiera dostęp do wykonywania zawodu.
Celem egzaminu notarialnego jest sprawdzenie wiedzy osób aplikujących do wykonywania wysoko kwalifikowanego zawodu notariusza oraz tego, czy jest on odpowiednio przygotowany do samodzielnego dokonywania czynności notarialnych. Stąd też praca egzaminacyjna kandydata musi spełniać jednocześnie wszystkie wymienione w art. 74e § 2 cytowanej ustawy kryteria.
Sąd pierwszej instancji powinien zatem w ramach kontroli legalności zaskarżonej uchwały ocenić, czy Komisja II stopnia wypełniła obowiązek szczegółowego wykazania stwierdzonych wad kontrolowanej pracy egzaminacyjnej oraz obowiązek uzasadnienia swojego stanowiska w odniesieniu do każdej z tych wad ze względu na realizację przez osobę egzaminowaną kryteriów, którymi przy ocenie pracy winni kierować się egzaminatorzy oraz znaczenia stwierdzonych uchybień dla oceny kontrolowanej pracy egzaminacyjnej przy uwzględnieniu skali ocen, o której stanowi art. 74d § 3 p.n.
Stwierdzić należy, że sąd pierwszej instancji rozpoznając sprawę dokonał kompleksowej oceny zaskarżonej uchwały, biorąc pod uwagę, że praca egzaminacyjna musi spełniać jednocześnie wszystkie kryteria wymienione w art. 74e § 2 ustawy. Z tego powodu zarzut naruszenia art. 74e § 2 p.n. należało uznać za chybiony.
Niezasadny okazał się również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 74d § 3 p.n., bowiem członkowie komisji stosowali skalę ocen przewidzianą w tym przepisie.
W zakresie zarzutu procesowego skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że stosownie do art. 74h § 9 p.n. do zadań komisji odwoławczej należy rozpatrywanie odwołań od wyników egzaminu notarialnego. W postępowaniu administracyjnym, co do zasady przyjmuje się, że celem odwołania jest doprowadzenie do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Do postępowania przed komisją odwoławczą, z mocy art. 74h § 12 p.n. przepisy k.p.a. stosuje się odpowiednio. Podkreślenia wymaga, że odpowiednie stosowanie przepisu może polegać nie tylko na odmowie jego zastosowania, lecz także na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost lub z modyfikacją. Ocena odpowiedniego zastosowania przepisu musi uwzględniać specyfikę sytuacji, do której przepisy te mają być odpowiednio zastosowane.
W postępowaniu przed komisją odwoławczą nie chodzi zatem o ponowne przeprowadzenie procedury egzaminacyjnej ani o ponowne sprawdzenie całej pracy egzaminacyjnej, której ocenę zdający zakwestionował, tylko o skontrolowanie zasadności postawionych przez niego zarzutów w stosunku do oceny pracy. Może się jednak zdarzyć, że przy ocenie zarzutów postawionych przez zdającego, przedstawiając konkretny problem prawny występujący w pracy, Komisja II stopnia może dostrzec inne wady, które następnie wskaże w uzasadnieniu uchwały. Takie działanie Komisji nie dyskwalifikuje jej działania jeżeli nie oprze swego rozstrzygnięcia na tych właśnie dodatkowo zauważonych błędach. Powołanie się organu na takie uchybienie nie narusza zakazu refomationis in peius, gdy nie dochodzi do obniżenia oceny z zaskarżonej części egzaminu. A o tym, czy pogorszenie oceny pracy nastąpiło, przesądza bowiem zestawienie sentencji decyzji organu pierwszej instancji z sentencją decyzji organu odwoławczego.
W konsekwencji powyższych rozważań nieusprawiedliwione było też oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nietrafne przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że stan faktyczny sprawy został ustalony i oceniony prawidłowo przez organ drugiej instancji.
Należy wskazać, że uzasadnienie oceny niedostatecznej było wyczerpujące i zawierało omówienie zasadniczych braków pracy w postaci naruszenia poszczególnych przepisów prawa. Organ odwoławczy ustosunkował się do zarzutów odwołania. Zaskarżona uchwała Komisji II stopnia została poddana przez sąd pierwszej instancji pełnej analizie i to zarówno w zakresie spełnienia wymogów formalnych, w tym jej uzasadnienia, jak i merytorycznych przez omówienie poszczególnych uchybień i błędów popełnionych przez skarżącego. Przeprowadzona przez sąd pierwszej instancji kontrola kwestionowanej uchwały Komisji II stopnia była dokonana wnikliwie i wyczerpująco. Stan faktyczny stanowiący podstawę rozstrzygnięcia został przez organ odwoławczy dodatkowo wzmocniony szczegółową analizą wszystkich istotnych elementów ocenianego aktu notarialnego.
Sąd pierwszej instancji nie znalazł zatem podstaw do kwestionowania negatywnej oceny egzaminu notarialnego mając na względzie obszerne uzasadnienie tej oceny i prawidłowe odniesienie się organu odwoławczego do zarzutów skarżącego.
Słusznie stwierdzić należy, że Komisja II stopnia nie naruszyła przepisów postępowania, gdyż poddała szczegółowej analizie pracę egzaminacyjną skarżącego. Skoro zdający nie zdołał podważyć oceny negatywnej z części egzaminu w postępowaniu odwoławczym przed Komisją II stopnia, to zaskarżona uchwała w żadnym stopniu nie naruszyła prawa i prawidłowo sąd pierwszej instancji oddalił skargę. Zarówno uzasadnienie zaskarżonej uchwały, jak również uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazują zatem na to, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. są chybione.
Z tych wszystkich powodów NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota 480 zł stanowi zwrot kosztów za sporządzenie i wniesienie w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz udział w rozprawie przed NSA pełnomocnika organu, który nie występował przed sądem pierwszej instancji (pkt 2 sentencji).