Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w sprawie ze skargi D. B., B. C., B. W., C. I. I. Corp. z siedzibą w USA, D. U., G. W., G. D., J. S. S., J. J., M. Cz., M. G., R. M., P. J., P. R., R. K., R. S., K. S., S. P., W. W., R. K., M. D. oraz W. P. na bezczynności Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności maklerskiej, objętym skargą kasacyjną postanowieniem w punkcie pierwszym odrzucił skargi D. B., B. C., B. W., D. U., G. W., G. D., J. S. S., J. J., M. Cz., M. G., R. M., P. J., P. R., R. K., R. S., K. S., S. P., W. W., R. K., M. D. oraz W. P.; w punkcie drugim umorzył postępowanie ze skargi C. I. I. Corp. z siedzibą w USA oraz w punkcie trzecim nakazał zwrócić uiszczony solidarnie wpis od skargi.
Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco:
w wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze skarżący domagali się stwierdzenia bezczynności organu w zakresie cofnięcia W. G. I. D. M. SA zezwolenia na prowadzenie działalności maklerskiej, przy czym bezczynności ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynności organu polegała w ocenie skarżących na zaniechaniu dokonania cofnięcia wymienionej spółce zezwolenia w odpowiednim czasie, podczas gdy stosownie do treści art. 45 ust. 1 pkt 1 – 3 i pkt 5 – 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 111, poz. 937 ze zm., dalej: "prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi"), decyzja o cofnięciu powinna zostać wydana w momencie wystąpienia okoliczności wskazanych w tych przepisach. Legitymację do wniesienia skargi skarżący upatrywali, mimo, że nie byli uczestnikami postępowania zakończonego decyzją cofającą zezwolenie, w fakcie zawarcia z W. G. I. D. M. SA umowy na zarządzanie portfelami i prowadzenie rachunków inwestycyjnych. Cofnięcie tej spółce zezwolenia wywołało w stosunku do skarżących bezpośrednie skutki prawne w postaci żądania zwrotu środków powierzonych w zarządzanie spółce.
Pismem z dnia 25 października 2012 r. C. I. I. Corp. z siedzibą w USA cofnęła skargę.
Sąd I instancji odnosząc się w pierwszej kolejności do skargi C. I. I. Corp. z siedzibą w USA następnie przez nią cofniętej, stwierdził wskazując na treść art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a."), że cofnięcie skargi było dopuszczalne oraz skuteczne, albowiem nie zmierzało do obejścia prawa.
W odniesieniu do pozostałych skarg Sąd I instancji stwierdził, że skarżący nie mogli skutecznie wywieść interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., ze stosunku cywilnoprawnego - umów na zarządzanie portfelami i prowadzenie rachunków inwestycyjnych. Interes ten mógł wynikać jedynie z norm prawa materialnego administracyjnego - ustawy prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi, gdyż to w oparciu o tę ustawę wydana została decyzja cofająca zezwolenie na prowadzenie działalności maklerskiej. Wobec tego, w ocenie Sądu I instancji, skarżący nie mieli interesu prawnego w zaskarżeniu bezczynności Komisji Nadzoru Finansowego w wydaniu decyzji cofającej zezwolenie, a w konsekwencji nie posiadali legitymacji do skutecznego wniesienia skargi w tym przedmiocie.
Sąd zauważył również, że cofnięcie zezwolenia dotyczyło bezpośrednio tylko praw i obowiązków W. G. I. D. M. SA, a nie skarżących. Interes skarżących może być zatem tylko interesem faktycznym, nie zaś prawnym w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Jego podstawą nie mogą być także skutki prawne w postaci żądania zwrotu środków powierzonych spółce maklerskiej. Sąd wskazał również, że z uwagi braku uprawnienia do wniesienia skargi przez skarżących nie była przedmiotem badania Sądu kwestia wyczerpania trybu wniesienia skargi.
W podstawie prawnej Sąd I instancji podał art. 58 § 1 pkt 6 i § 3, art. 161 § 1 pkt 1 i § 3 oraz art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a.
Skargą kasacyjną D. B., B. C., B. W., D. U., G. W., G. D., J. S. S., J. J., M. Cz., M. G., R. M., P. J., P. R., R. K., R. S., K. S., S. P., W. W., R. K., M. D. i W. P. zaskarżyli postanowienie Sądu I instancji w zakresie punktu I i III, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, art. 50 § 1 i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że stronie skarżącej nie przysługuje interes prawny w zaskarżeniu bezczynności działania organu administracji, podczas gdy prawidłowa ocena wszystkich istotnych okoliczności w przedmiotowej sprawie powinna doprowadzić Sąd do wniosku, że skarżącym przysługuje interes w żądaniu stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny bezczynności działania organu administracyjnego z uwagi na konieczność uzyskania prejudykatu sądowego o którym mowa w art. 4171 § 3 Kodeksu cywilnego, warunkujący możliwość rozstrzygania przez sąd cywilny powództwa w sprawach o odszkodowanie przeciwko Skarbowi Państwa.
Podnosząc ten zarzut skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komisja Nadzoru Finansowego wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć.
Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.
Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.
W analizowanej skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 50 § 1 i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że stronie skarżącej nie przysługuje interes prawny w zaskarżeniu bezczynności działania organu administracji, podczas gdy prawidłowa ocena wszystkich istotnych okoliczności w przedmiotowej sprawie powinna doprowadzić Sąd do wniosku, że skarżącym przysługuje interes w żądaniu stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny bezczynności działania organu administracyjnego z uwagi na konieczność uzyskania prejudykatu sądowego o którym mowa w art. 4171 § 3 Kodeksu cywilnego, warunkujący możliwość rozstrzygania przez sąd cywilny powództwa w sprawach o odszkodowanie przeciwko Skarbowi Państwa. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił tego zarzutu.
Należy podkreślić, iż skarżący w swojej skardze do Sądu I instancji wnosili o stwierdzenie przez tenże Sąd bezczynności organu administracji, tj. Komisji Papierów Wartościowych i Giełd w sprawie cofnięcia W. G. I. D. M. S.A. w odpowiednim czasie zezwolenia na prowadzenie działalności maklerskiej. Istotą postępowania sądowoadministracyjnego w sprawach skarg na bezczynność jest ustosunkowanie się przez sąd do istniejącego w dacie wniesienia skargi oraz w dacie orzekania stanu bezczynności organu, polegające na zobowiązaniu tego organu do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji albo dokonania czynności bądź stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Wniesienie skargi na bezczynność jest dopuszczalne nie tylko wtedy gdy organ nie dotrzymuje terminu wydania określonego aktu lub podjęcia określonej czynności, ale również wtedy gdy organ odmawia wydania aktu pomimo istnienia w tym zakresie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1983 r., sygn. akt SA/Wr 6/83, niepubl.; wyrok NSA z dnia 5 listopada 1987 r., sygn. akt IV SAB 23/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 13).
W przedmiotowej sprawie decyzja administracyjna w przedmiocie cofnięcia W. G. I. D. M. S.A. z siedzibą w W. zezwolenia na prowadzenie działalności maklerskiej została wydana przez Komisję Papierów Wartościowych i Giełd (poprzednika prawnego Komisji Nadzoru Finansowego) w dniu 4 kwietnia 2006 r. Decyzja ta była utrzymana w mocy decyzją drugoinstancyjną z dnia 16 maja 2006 r. (nr [...]), a następnie była przedmiotem skargi do sądu administracyjnego pierwszej instancji (por.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 czerwca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1469/06).
Z kolei wyrok Sądu I instancji w tej sprawie był przedmiotem skargi kasacyjnej wywiedzionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który prawomocnym wyrokiem z dnia 15 lipca 2008 r. (sygn. akt II GSK 269/08), w oparciu o art. 188 p.p.s.a., uchylił wyrok Sądu I instancji i oddalił skargę na tę decyzję. Skarżący nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji cofającej W. G. I. D. M. S.A. zezwolenie, ponieważ cofnięcie zezwolenia bezpośrednio dotyczy tylko praw i obowiązków Spółki, a nie skarżących. Zatem wobec wydania przez organ decyzji w sprawie cofnięcia W. G. I. D. M. S.A. zezwolenia (w 2006 r.), nie istniała w dniu wniesienia skargi do Sądu I instancji (w 2012 r.), bezczynność organu, na którą skarżący wnieśli skargę. W konsekwencji uznać należy, iż sprawa bezczynności organu była bezprzedmiotowa.
Naczelny Sąd Administracyjny podzielił poglądy Sądu I instancji, wyartykułowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a dotyczące kwestii braku interesu prawnego skarżących w sprawie ubiegania się o stwierdzenie bezczynności organu w tej sprawie. Nie powtarzając tych samych argumentów, co Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za zbędne, należy jeszcze raz zaakcentować, iż istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną. Istnieje on wtedy, kiedy można wskazać przepis prawa, z którego jest możliwość wywodzenia dla danego podmiotu określonych praw lub obowiązków (por. postanowienie NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 344/13). Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego – taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje.
Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot swojego zainteresowania sprawą nie może poprzeć przepisami prawa materialnego. Przymiotu strony nie ma natomiast osoba, która swój udział w postępowaniu opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu faktycznego. (por. postanowienie NSA z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2719/12). Stosunek zobowiązaniowy jaki łączy skarżących z W. G. I. D. M. S.A., nie rodzi po ich stronie interesu prawnego – nie stwarza jakichkolwiek roszczeń o ochronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jak słusznie uznał Sąd I instancji skarżący nie mogą skutecznie wywieźć interesu prawnego, w tej sprawie, tj. w sprawie wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie działalności maklerskiej, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. ze stosunku cywilnoprawnego – tj. umów na zarządzanie portfelami i prowadzenie rachunków inwestycyjnych.
Ów interes prawny w tej sprawie może wynikać tylko z norm prawa materialnego administracyjnego, tj. z ustawy Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi, bowiem to w oparciu o nią wydawana jest decyzja cofająca zezwolenia. Cofnięcie zezwolenia bezpośrednio dotyczy tylko praw i obowiązków Spółki, a nie skarżących. Interes na jaki powołują się skarżący w skardze do Sądu I instancji, to co najwyżej interes faktyczny, a nie prawny, o jakim mowa jest w art. 50 § 1 p.p.s.a. Skutki prawne w postaci żądania zwrotu środków powierzonych w zarządzanie Spółce nie dają podstaw do uznania, że po stronie skarżących istnieje interes prawny w zaskarżeniu rzekomej bezczynności organu w tej sprawie (por. s. 5 - 6 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia WSA).
Odnosząc się do argumentów zawartych w skardze kasacyjnej, a dotyczących łączenia przez skarżących swojego interesu prawnego z koniecznością uzyskania prejudykatu wskazanego w art. 4171 § 3 Kodeksu cywilnego należy podkreślić, że: "Prawnym instrumentem stwierdzenia przewlekłości w postępowaniu administracyjnym, a więc dla uzyskania prejudykatu określonego w art. 4171 § 3 Kodeksu cywilnego, jest skarga na bezczynność, którą przewiduje art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jeżeli sąd uwzględni skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji (art. 149 Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi). Dopiero niewykonanie tego orzeczenia uprawnia osobę, która poniosła szkodę, do żądania odszkodowania <> od organu, który nie wykonał orzeczenia (art. 154 § 4 i 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)" (por. A.Olejniczak: Komentarz do art. 4171 Kodeksu cywilnego.
W: Kodeks cywilny. Komentarz. T. III. Zobowiązania – część ogólna. Red. A. Kidyba. Lex 2010). W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła z uwagi na brak stwierdzenia bezczynności organu w wydaniu decyzji cofającej zezwolenie.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.