Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 1544/15 oddalił skargę P.P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) z dnia [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie płatności do gruntów rolnych.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
W dniu [...] maja 2010 r. P.P. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w [..] wniosek o przyznanie płatności na rok 2010.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Olsztynie decyzją, nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. umorzył postępowanie w sprawie przyznania jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności. W ww. decyzji organ jednocześnie odmówił przyznania jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych nakładając sankcję w wysokości 43 809,70 zł oraz odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych.
Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie, po rozpatrzeniu odwołania, w dniu [...] października 2011 r. wydał decyzję nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej.
Od ww. decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który wyrokiem z dnia 29 marca 2012 r. (sygn. akt I SA/Ol 742/11) oddalił skargę w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010.
Od powyższego wyroku P.P. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 14 lutego 2013 r. (sygn. akt II GSK 1113/12) oddalił skargę kasacyjną.
Postanowieniem z dnia 9 lipca 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi P.P. o wznowienie postępowania sądowego, zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt. II GSK 1113/12 odrzucił skargę.
Dnia 2 maja 2014 r. do Prezesa ARiMR wpłynął wniosek adw. Grzegorza Hetmańskiego, reprezentującego P.P. zatytułowany "Skarga o wznowienie postępowania".
W piśmie pełnomocnik strony wniósł: "o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Dyrektora [..] Oddziału Regionalnego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 oraz poprzedzającej decyzji Kierownika Biura Powiatowego z dnia 4 sierpnia 2011 r. o odmowie przyznania jednolitej oraz uzupełniającej płatności obszarowej i z dnia 15.[...].2011 r. o odmowie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, z uwagi na następujące okoliczności:
- • dowody na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe,
- • decyzja została wydana przez pracownika w sprawie z powodu której wszczęto przeciwko niemu postępowanie dyscyplinarne,
- • wyszły na jaw nowe istotne okoliczności faktyczne i dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał zaskarżoną decyzję."
Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. wznowił postępowanie.
Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie w dniu [...] września 2014 r. wydał decyzję nr [...] o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 14 października 2011 r. o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. w sprawie przyznania P.P.płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010.
Po rozpoznaniu odwołania strony, decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.
Prezes ARiMR wskazał, iż rozpatrując wniosek P.P. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 nie skorzystano z fałszywego dowodu, który byłby stwierdzony prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu, w związku z tym przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), nie została wykazana.
W przypadku kolejnej powołanej przez skarżącego podstawy wznowienia postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Prezes ARiMR wskazał, że strona w "skardze" o wznowienie postępowania nie tylko powołuje się na poprzednio istniejące środki dowodowe, lecz postuluje by organ administracji przeprowadził dowód w postaci przesłuchania skarżącego oraz wymienionych w skardze o wznowienie postępowania świadków. Organ mając powyższe na uwadze wyjaśnił, że nie mogą mieć wpływu na wynik sprawy środki dowodowe, które albo jeszcze nie istnieją (postulowane przesłuchanie przez organ administracji skarżącego i świadków) albo powstały po zakończeniu postępowania administracyjnego.
Prezes ARiMR wskazał również, że skarżący powołując środek dowodowy w postaci protokołu rozprawy, która odbyła się w dniu 27 marca 2014 r. nie wskazał nowego dowodu, który istniał w dacie wydania decyzji, ponieważ dokument ten powstał już po zakończeniu postępowania przed sądami administracyjnymi. Ponadto w skardze o wznowienie nie wskazano, jaki wpływ na wynik sprawy mogły mieć dowody w postaci akt Prokuratury Okręgowej w [...], sygn. akt [...] oraz akt osobowych B.M., odnośnie okoliczności ustania zatrudnienia w ARiMR.
W związku z powołaniem się przez skarżącego we wniosku o wznowienie postępowania na okoliczności wskazujące jego zdaniem na fakt, iż "decyzja została wydana przez pracownika w sprawie z powodu której wszczęto przeciwko niemu postępowanie dyscyplinarne" i odniesienia się do okoliczności powiązania spółki "..." (jej działalności) z B.M. i wynikłej z tego tytułu zmiany sytuacji jego zatrudnienia w [...] Biurze Powiatowym ARiMR organ zauważył, iż "konstrukcja ww. przesłanki wprowadza "domniemanie wpływu braku wyłączenia na treść rozstrzygnięcia" (M. Jaśkowska, [w:] Jaśkowska, Wróbel, Komentarz, 2009, s. 714). Podstawą wznowienia w takim przypadku będzie więc "wydanie decyzji" przez pracownika lub organ podlegający wyłączeniu, a nie wpływ tej wady na treść decyzji. Zdaniem organu, zgodzić się należy z poglądem reprezentowanym w literaturze przedmiotu, że podobnie jak i inne przesłanki umożliwiające wznowienie postępowania, również komentowana przesłanka powinna być interpretowana w sposób wąski.
Skoro więc w normie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. mowa jest o "wydaniu decyzji" przez pracownika, zaś w art. 24 k.p.a. o "udziale w postępowaniu" jest oczywiste, że to ta pierwsza przesłanka jest znacznie węższa i ogranicza się w swojej istocie wyłącznie do udziału pracownika (lub organu) w fazie rozstrzygania.
Prowadzenie czynności dowodowych (np. przesłuchanie świadków) przez pracownika jest elementem ustalenia stanu faktycznego. Dopiero jednak ocena materiału prowadzi do rozstrzygnięcia sprawy. Za taką wykładnią przemawia przyjęta w art. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości decyzji i zamknięte wyliczenie wad procesowych będących podstawą wznowienia postępowania. W znaczeniu prawnym zatem wydana i doręczona decyzja jest zawsze decyzją organu administracyjnego, bez względu na to, czy będzie podpisana przez osobę piastującą funkcję organu, czy też przez upoważnionego przez nią pracownika.
Organ podkreślił również, że w przedmiotowej sprawie decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie z dnia [...] października 2011 r. o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji oraz poprzedzająca ją decyzja Kierownika [...] Biura Powiatowego ARiMR z dnia [..] sierpnia 2011 r. w sprawie przyznania P.P. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 zostały wydane przez organy, które nie podlegały wyłączeniu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2015., P.P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] z dnia [...] września 2014r.
W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2015r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wyrokiem z dnia 29 października 2015 r. uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Sąd I instancji przypomniał, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, tj. postępowaniu po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] października 2011r., o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010.
Weryfikowana w przedmiotowej sprawie decyzja Dyrektora [...]Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] października 2011r. była przedmiotem kontroli sądowej w postępowaniu zwykłym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 29 marca 2013r., sygn. akt. I SA/Ol 742/11 oddalił skargę, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 lutego 2013r., sygn. akt. II GSK 1113/12, oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez skarżącego.
WSA odnosząc się do twierdzeń organu dotyczących wskazanych przez skarżącego przyczyn wznowienia postępowania podzielił stanowisko organu, iż powoływania się ogólnie na fałszywość dowodów zebranych w sprawie, bez powołania się na prawomocne orzeczenie sądu lub innego organu stwierdzającego taki fakt, nie można uznać za spełnienie wymienionej przesłanki wznowieniowej.
W odniesieniu do przyczyny wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt. 3 k.p.a. (decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27), skarżący podniósł twierdzenie dotyczące postępowania dyscyplinarnego wobec B.K. zatrudnionego w Biurze Powiatowym ARiMR w [..], w związku z jego powiazaniami ze spółką [...]. WSA wskazał, że pracownik nie wydawał weryfikowanej decyzji z dnia 14 października 2011r. (decyzja wydana przez Dyrektora Oddziału J.M.), ani poprzedzającej jej decyzji z dnia 4 sierpnia 2011r. (decyzja wydana przez S.H.).
Ponadto okoliczność ta była podnoszona przed Sądem kontrolującym weryfikowaną decyzję w postępowaniu zwykłym, co wynika z treści uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 marca 2012r., sygn. akt. I SA/Ol 742/11. Z analizy akt wynika także, że działki rolne zgłoszone przez skarżącego do płatności bezpośrednich za 2010r., objęte weryfikowaną decyzją, nie pozostawały wówczas w konflikcie krzyżowym ze spółką [...]. Zatem ustalenie organu o braku zasadności podniesionej przesłanki wznowieniowej również odpowiada prawu.
Z kolei art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 768/11 (LEX nr 1252179) - wymaga kumulatywnego spełnienia wymienionych w nim przesłanek: (...) nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej; oraz (...) nowe dowody musiały istnieć już wcześniej, to jest w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla tego organu są one nowymi tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane. Nie ma znaczenia, czy ujawnione okoliczności lub dowody nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie pierwotne w wyniku zaniedbań, czy z innych powodów. Warunkiem wznowienia postępowania jest w tym przypadku jedynie to, aby nowa okoliczność, czy dowód miały istotne znaczenie dla sprawy i istniały w dniu wydania decyzji, przy czym nie były znane organowi, który wydał decyzję.
Skarżący we wniosku o wznowienie postępowania powołał się na dowody poprzednio istniejące oraz wnosił o przeprowadzenie dowodu z jego przesłuchania oraz wskazanych świadków. Nie wskazał też nowej okoliczności, która miałaby istotne znaczenie dla sprawy. Słusznie zatem organ uznał, że nie zaistniała wskazana przesłanka wznowieniowa.
WSA podniósł ponadto, że skarżący w sposób niezwykle ogólnikowy powołał się na wskazane przesłanki wznowienia postępowania żądając w rzeczywistości ponownego zajęcia się sprawą zakończoną weryfikowaną decyzją z dnia [...] października 2011r. i ponownego prowadzenia postępowania dowodowego, nie zważając na ustalenia już dokonane w poprzednim postępowaniu administracyjnym i postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Reasumując Sąd I instancji uznał, że organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy jej rozstrzyganiu.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku P.P. wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Wyrokowi zarzucił obrazę przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 k.p.a. oraz art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania.
W uzasadnieniu skarżący przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum tego środka odwoławczego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W piśmie procesowym z dnia 7 lutego 2018 r. P.P. wniósł o przeprowadzenie postępowania dowodowego z dokumentów tj. kserokopii wyroku Sądu Okręgowego Wydział II Karny w [..] o sygn. akt [...], kserokopii wyroku Sądu Apelacyjnego Wydział II Karny w [...] o sygn. akt [...], odpisu KRS spółki [...] oraz decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] lutego 2012 r., załączonych do pisma procesowego z dnia 7 lutego 2018 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jed. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy.
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 k.p.a. oraz art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., a więc naruszenie przepisu prawa procesowego.
Tak sformułowany zarzut obarczony jest wadą formalną. NSA wyjaśnia, że przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie przepisów, które zdaniem strony naruszył Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, itd. oraz oznaczeniem aktu prawnego, w którym są zawarte, a także wyjaśnienie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. np. wyroki NSA: z 25 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 705/12 oraz wyrok NSA z 21 listopada 2014, z r. 26 sierpnia 2016 sygn. akt II GSK 448/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący kasacyjnie nie sprecyzował, naruszenia której jednostki redakcyjnej (paragrafu, punktu) przepisu art.145 k.p.a dopuściły się, w jego ocenie, organy administracji (czego miał nie dostrzec WSA). Dopiero z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 3 i 5 k.p.a.
Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Do naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. może dojść wówczas, gdy Sąd I instancji wyszedł poza granice danej sprawy, nie rozpoznał zarzutów skargi, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, albo dokonał kontroli tylko w granicach zarzutów, mimo istnienia wad kontrolowanego aktu niepodniesionych w skardze (por. wyrok NSA z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt II GSK 860/12).
Takie zarzuty nie zostały w skardze kasacyjnej podniesione. Natomiast podnoszone przez autora skargi kasacyjnej argumenty, które mają uzasadniać naruszenie przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a., zmierzają w istocie do zarzucenia Sądowi dokonania błędnej kontroli postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem decyzji o odmowie uchylenia w postępowaniu wznowieniowym decyzji odmawiającej przyznania skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2010 r. i nakładającej sankcję, co sprowadza się do zarzutu nie podzielenia przez WSA podniesionych w skardze zarzutów dotyczących niezrealizowania przez organy ARiMR w postępowaniu wznowieniowym wniosków dowodowych skarżącego.
Zatem zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. jest nieuzasadniony. WSA rozpoznał sprawę w jej granicach, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji oraz postępowania, które doprowadziło do jej wydania, również w zakresie podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 k.p.a. w związku z art. 134 p.p.s.a.
Nie podważa prawidłowości wyroku WSA podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność nieprzeprowadzenia w postępowaniu administracyjnym wskazanych przez skarżącego dowodów. WSA w uzasadnieniu wyroku odniósł się do tej kwestii - nie można więc zarzucić sądowi, że jej nie zauważył - i prawidłowo wyjaśnił, że warunkiem wznowienia postępowania jest w tym przypadku to, aby nowa okoliczność, czy dowód miały istotne znaczenie dla sprawy i istniały w dniu wydania decyzji, przy czym nie były znane organowi, który wydał decyzję, co w rozpoznanej sprawie nie miało miejsca.
To, że Sąd I instancji nie podzielił podniesionych w skardze argumentów skarżącego co do zakresu postępowania dowodowego, które winno być przeprowadzone po wznowieniu postępowania, nie czyni uzasadnionym zarzutu naruszenia art. 145 k.p.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a.
Nie jest uzasadniony również zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. W art. 24 § 1 k.p.a. uregulowane zostały podstawy wyłączenia od udziału w sprawie pracownika organu administracji publicznej. Zarzucając naruszenie tego przepisu nie można powoływać się na orzekanie w sprawie organu, który w ocenie skarżącego powinien podlegać wyłączeniu od załatwienia sprawy.
W końcu zauważyć należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego z dokumentów, o jakim mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., gdyż przepis ten jest adresowany do Sądu I instancji. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić wniosku dowodowego skarżącego kasacyjnie o przeprowadzenie dowodu z dokumentów tj. kserokopii wyroku Sądu Okręgowego Wydział II Karny w Olsztynie o sygn. akt II K 271/15, kserokopii wyroku Sądu Apelacyjnego Wydział II Karny w Białymstoku o sygn. akt II AKa 150/17, odpisu KRS spółki Kabarto oraz decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Pruszczu Gdańskim z dnia 27 lutego 2012 r., załączonych do pisma procesowego z dnia 7 lutego 2018 r.
Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach NSA orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).