Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z dnia 5 grudnia 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 1476/14 oddalił skargę T. Sp. z o.o. w K. (dalej: Skarżąca lub spółka) na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej (dalej: Minister) z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty odsetek.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że skarżąca wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2013 r., ponowionym pismem z dnia [...] października 2013 r. zwróciła się do PFRON o wypłatę odsetek od dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres sprawozdawczy obejmujący marzec i kwiecień 2007 r.
Wniosek Wn-D o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za marzec i kwiecień 2007 r. skarżąca złożyła w dniu [...] maja 2007 r. Kwota dofinansowania była niezgodna z kwotą ustaloną przez PFRON, który wobec stwierdzonych nieprawidłowości, nie wypłacił dofinansowania w terminie. Organ I instancji nie podjął próby ustalenia salda zgodnie z nakazem wynikającym z § 4 ust. 2 obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 30 grudnia 2003 r. w sprawie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, Dz.U. z 2003 r. Nr 232, poz. 2330 (dalej: rozporządzenie). Na skutek licznych skarg strony oraz decyzji odwoławczych Ministra Pracy i Polityki Społecznej uchylających decyzje organu I instancji oraz wyroku WSA w Warszawie z 17 stycznia 2011 r. w sprawie V SAB/Wa 22/10, organ I instancji przedstawił pismem z [...] sierpnia 2013 r. informację o saldzie przysługującego dofinansowania za marzec i kwiecień 2007 r. Pismem z [...] sierpnia 2013 r. pełnomocnik skarżącej uzgodnił saldo jedynie w części wnioskowanej kwoty, dołączając równocześnie na odcinku B przesłanej przez organ informacji oświadczenie o uzgodnieniu salda.
Niejasności te wyjaśnił pismem z [...] września 2013 r. uzgadniając całość salda dofinansowana za marzec i kwiecień 2013 r. Dofinansowanie w kwocie 64.339,89 zł wypłacone zostało spółce [...] października 2013 r.
Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: Prezes Zarządu PFRON, PFRON lub Fundusz) decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] odmówił wypłaty odsetek od dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres sprawozdawczy obejmujący marzec i kwiecień 2007 r.
Organ I instancji wskazał, że przepisy dotyczące oprocentowania nie mają zastosowania do przedmiotowej sprawy, gdyż nie odnoszą się one do sytuacji, w której dofinansowanie w ogóle nie zostało stronie wypłacone w przewidzianym prawem terminie, a jedynie do sytuacji, w której zostało wypłacone w wysokości niższej od należnej, przy czym złożenie wniosku jest ograniczone terminem 30 września roku następującego po roku, w którym przypadał okres sprawozdawczy.
Orzekając na skutek odwołania Minister Pracy i Polityki Społecznej (dalej: Minister, organ odwoławczy lub II instancji) decyzją z dnia [...] maja 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w przedmiocie wypłaty odsetek jest postępowaniem akcesoryjnym w stosunku do roszczenia głównego i zastosowanie do niego mają przepisy dotyczące należności głównej. Zdarzeniem determinującym stan prawny, według którego należy rozpatrywać żądanie, był dzień złożenia wniosku o wypłatę dofinansowania, tj. dzień [...] maja 2007 r.
Minister zaznaczył, że brak jest podstawy do wypłaty odsetek od dofinansowania (w ujęciu technicznym) w kwocie niższej niż należna, a przez to brak jest terminu początkowego (rozumianego jako dzień wypłaty zaniżonej kwoty dofinansowania), od którego należy liczyć odsetki. Jednakże w ocenie organu odwoławczego wskazana wykładnia powinna zostać wsparta także wykładnią funkcjonalną i celowościową. Organ II instancji wskazał, że przepisy rozporządzenia odnoszą się do sytuacji, w której Fundusz nie dokonał wypłaty w należnej wysokości dofinansowania na rzecz pracodawcy. Celem i funkcją powołanych przepisów rozporządzenia było zdyscyplinowanie Funduszu do przekazywania pracodawcom należnych kwot dofinansowania w pełnej wysokości, a także zrekompensowanie pracodawcy skutków zawinionego przez Fundusz zaniżenia należnego dofinansowania, w szczególności związanego z upływem czasu. Organ odwoławczy zauważył, powołując się na utrwalone w tym zakresie orzecznictwo sądowoadministracyjne, że granica wyznaczana przez wykładnię językową nie jest bezwzględna.
Zwrócił uwagę, że zastosowanie wykładni wyłącznie literalnej prowadziłoby do sytuacji, w której wypłacenie przez Fundusz na rzecz pracodawcy zaniżonej, nawet symbolicznej kwoty dofinansowania, stanowiłoby większe uchybienie, aniżeli brak wypłaty dofinansowania w ogóle.
Minister wskazał, że pracodawca mógł złożyć wniosek o wypłatę kwoty wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych do 30 września roku następującego po roku, w którym przypadał okres zatrudnienia, którego dotyczył wniosek. Złożenie takiego wniosku jest niezbędne dla możliwości ustalenia obowiązku wypłaty odsetek na rzecz pracodawcy. Termin ten upłynął 30 września 2008 r. W ocenie organu odwoławczego, nie było przy tym żadnych prawnych przeszkód, aby strona roszczenie takie zgłosiła w prawem przewidzianym terminie. Zdaniem Ministra, organ I instancji nie miał podstawy prawnej do wypłacenia wnioskowanych odsetek w związku z tym, że strona nie dochowała powyższego terminu.
Minister nie podzielił również zarzutu przekroczenia przez Ministra delegacji ustawowej udzielonej przez art. 26c ust. 6 ustawy o rehabilitacji poprzez nieuprawnione wprowadzenie do aktu wykonawczego warunku i terminu przewidzianego przez § 6 ust. 2 rozporządzenia, wskazując na brak powiązań pomiędzy tymi aktami prawnymi.
W uzasadnieniu wyroku WSA nie podzielił poglądu skarżącej o niekonstytucyjności przepisów § 6 ust. 2a rozporządzenia w zw. z art. 26c ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, Dz.U. z 1997 r. Nr 123, poz. 776 ze zm. (dalej: ustawa o rehabilitacji), przedstawiając w tym zakresie argumentację. WSA wskazał, że kwestionowany przepis rozporządzenia korzysta z domniemania konstytucyjności. Nie został usunięty z porządku prawnego stosownym rozstrzygnięciem Trybunału Konstytucyjnego. Sąd I instancji podkreślił, że świadczenia przekazywane przez PFRON mają charakter pomocy publicznej przekazywanej podmiotom prawa prywatnego. To udzielająca tej pomocy władza publiczna była uprawniona do określenia warunków jej przyznawania i ustalenia sankcji, w sytuacji uchybienia ustalonym regułom.
Sąd I instancji wskazał, że postępowanie w sprawie o zapłatę odsetek jest postępowaniem akcesoryjnym w stosunku do postępowania o zapłatę roszczenia głównego. WSA podzielił stanowisko organu odwoławczego, że zdarzeniem decydującym o wyborze stanu prawnego, według którego należy rozpatrywać zgłoszone żądanie zapłaty odsetek, będzie dzień złożenia przez skarżącą wniosku o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres sprawozdawczy obejmujący marzec i kwiecień 2007 r., tj. dzień [...] maja 2007 r. Podzielił również stanowisko, że zastosowanie znajdzie obowiązujące w czasie złożenia wniosku o dofinansowanie rozporządzenie wydane na podstawie art. 26c ust. 6 ustawy o rehabilitacji, w szczególności § 6 ust. 2 i ust. 2a tego rozporządzenia.
WSA podkreślił, że wykładnia przepisu dokonana przez Prezesa Zarządu PFRON z uwzględnieniem jedynie zasad interpretacji językowej (literalnej) nie może zostać zaakceptowana. Sąd I instancji nie zaakceptował zawężającego wyniku tej interpretacji, zgodnie z którym w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, w którym Fundusz nie dokonał w odpowiednim terminie wypłaty należnej kwoty dofinansowania, brak jest podstawy do wypłaty odsetek od dofinansowania (w ujęciu technicznym) w kwocie niższej niż należna, a przez to brak jest terminu początkowego (rozumianego jako dzień wypłaty zaniżonej kwoty dofinansowania), od którego należy liczyć odsetki. WSA w pełni zaakceptował jednak interpretację przepisów dokonaną przy wykorzystaniu dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej.
Zdaniem Sądu I instancji istotne dla rozstrzygania sprawy jest to, że przepis § 6 ust. 2 rozporządzenia przewidywał jednocześnie termin, do którego pracodawca mógł skutecznie złożyć wniosek o wypłatę dochodzonej kwoty wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Był to dzień 30 września roku następującego po roku, w którym przypadał okres zatrudnienia, którego dotyczy wniosek. Złożenie takiego wniosku było niezbędne dla możliwości ustalenia obowiązku wypłaty odsetek na rzecz pracodawcy. W analizowanej sprawie termin ten upłynął 30 września roku następującego po roku, w którym przypadał okres zatrudnienia, którego dotyczył wniosek, tj. 30 września 2008 r. Nie było przy tym żadnych przeszkód prawnych, aby strona roszczenie takie zgłosiła w przewidzianym prawem terminie. Inicjatywa ustalenia salda osoby wnioskującej o wypłatę dofinansowania leży po stronie PFRON.
WSA wskazał, że organ I instancji powinien był spełnić swoje świadczenie najpóźniej do dnia [...] maja 2007 r. Po upływie tego terminu, skarżący miał zatem świadomość niespełnienia przez organ I instancji należnego świadczenia. Tym samym skarżący mógł dochować terminu przewidzianego w rozporządzeniu. Brak działania organu I instancji, który zobowiązany był w określonym prawem terminie do ustalenia salda, był wystarczającą przesłanką do wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia o wypłatę należnego w ocenie skarżącej świadczenia wraz z odsetkami. Oczywistym przy tym jest, że skoro skarżącej nie wypłacono ówcześnie żadnej części dochodzonego przez nią dofinansowania, powinna była zgłosić w terminie przewidzianym w § 6 ust. 2 rozporządzenia żądanie zapłaty całej dochodzonej kwoty wraz z odsetkami od całości tej kwoty.
Sąd I instancji podkreślił, że oprocentowanie wypłacane jest jedynie na wniosek strony, a nie z urzędu. Wniosek może zostać złożony lub nie. Chcący uzyskać oprocentowanie zobligowany więc był do złożenia stosownego wniosku i to w terminie zakreślonym przepisami prawa.
WSA stwierdził, że skoro strona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika nie dochowała terminu określonego w § 6 ust. 2 rozporządzenia, to Prezes Zarządu PFRON nie miał podstawy prawnej do wypłacenia wnioskowanych odsetek.
Skarżąca zaskarżając wyrok w całości domaga się jego uchylenia w całości i rozpoznania sprawy poprzez uchylenie zaskarżonej w skardze decyzji Ministra oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Zarządu PFRON ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Skarżąca zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. Dz.U. 2016, poz. 718 ze zm., (dalej: ppsa) naruszenie:
- 1) art. 92 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 26c ust. 6 ustawy o rehabilitacji w zw. z art. § 6 ust. 2 rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie § 6 ust. 2 rozporządzenia i odmowę wypłaty odsetek w oparciu o przepis, który reguluje w rozporządzeniu kwestię wykraczającą poza delegację ustawową w wyniku błędnej wykładni przedmiotu i zakresu tej delegacji;
- 2) § 6 ust. 2 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że odmowę wypłaty oprocentowania uzasadnia okoliczność braku terminowego złożenia wniosku o wypłatę różnicy pomiędzy kwotą należną a kwotą wypłaconą pracodawcy, wraz z odsetkami, podczas gdy możliwość złożenia stosownego wniosku w tym zakresie otworzyła się dopiero po uzgodnieniu przez Fundusz salda należnego dofinansowania;
- 3) § 6 ust. 2a rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu w wyniku błędnej i nieuzasadnionej oceny, iż ponad sześcioroczne opóźnienie w wypłacie przez PFRON dofinansowania, w którym to okresie organ odwoławczy oraz sąd administracyjny wydały szereg rozstrzygnięć w przedmiocie bezczynności i przewlekłości działań PFRON, nie było wcale zawinione przez Fundusz.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Minister w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna Spółki nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.
W ocenie Sądu II instancji nietrafne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów materialnych. W ramach tych zarzutów Spółka wskazuje naruszenia, które w istocie należy rozpoznać łącznie. Strona skarżąca kasacyjnie twierdzi, że skarżony wyrok narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 26c ust. 6 ustawy o rehabilitacji oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia z dnia 30 grudnia 2003 r. i § 6 ust. 2a tego aktu, a naruszenie tych przepisów polega na ich niewłaściwym zastosowaniu. Wada w stosowaniu tych przepisów polega na uznaniu za poprawne stosowanie przepisu rozporządzenia wykraczającego poza delegację ustawową w tym zakresie, w którym określa on warunek i termin złożenia wniosku przez pracodawcę, któremu wypłacono dofinansowanie do wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych oraz przyjęciu, że ponad sześcioletnie opóźnienie w wypłacie dofinansowania nie było zawinione przez PFRON.
Spółka podnosi także, że podstawą odmowy wypłaty dofinansowania na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia z dnia 30 grudnia 2003 r. nie może być uchybienie terminowi wskazanemu w przepisie, ale fakt uzgodnienia przez Fundusz salda należnego dofinansowania.
Zdaniem Sądu II instancji organy trafnie przyjęły, a Sąd I instancji prawidłowo ocenił ich działanie, że § 6 ust. 2 rozporządzenia z dnia 30 grudnia 2003 r. nie jest sprzeczny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, bo jego treść nie wykracza poza granice delegacji ustawowej z art. 26c ust. 6 ustawy o rehabilitacji. Zgodzić należy się ze stanowiskiem prezentowanym przez Sąd I instancji, że uprawnienie ustawowe z art. 26c ust. 6 ustawy o rehabilitacji obejmowało w chwili złożenia wniosku nakaz określenia szczegółowych warunków i trybu przekazywania oraz rozliczania miesięcznych dofinansowań, zatem dawało możliwość uregulowania terminu do złożenia wniosku oraz płatności odsetek. Skoro dofinansowanie ma charakter pieniężny, to określenie sposobu, terminu i sytuacji, w których przysługują odsetki, jest należytym wypełnieniem delegacji ustawowej w zakresie określenia szczegółowych warunków trybu przekazywania i rozliczania dofinansowania.
Z tego powodu zarzut kasacyjny wskazujący na naruszenie delegacji ustawowej przez rozporządzenie z dnia 30 grudnia 2003 r., a w konsekwencji wydanie skarżonych decyzji z naruszeniem prawa należało uznać za niezasadny.
Nietrafny jest również zarzut, w którym Spółka kwestionuje stanowisko Sądu I instancji i organów, z którego wynika, że wniosek o odsetki mógł być złożony w terminie do 30 września roku następnego po roku, w którym przysługiwało dofinansowanie. Nietrafność tego zarzutu jest konsekwencją przyjęcia, że rozporządzenie z dnia 30 września 2003 r. mogło uregulować termin składania wniosku o dofinansowanie, zatem także o odsetki. Skoro tak, to Spółka nie złożyła wniosku w prawem określonym terminie, a to musiało skutkować odmową przyznania odsetek za marzec i kwiecień 2007 r. Wreszcie, co trafnie zauważył Sąd I instancji, przewlekłość toczącego się postępowania przed organami Funduszu nie była okolicznością uniemożliwiającą złożenie wniosku o odsetki w prawem przewidzianym terminie.
Niezależnie od merytorycznej nietrafności zarzutów kasacyjnych są one również formalnie wadliwe. Wprawdzie ten rodzaj wad nie daje podstaw do odrzucenia skargi kasacyjnej, jednak w zasadniczy sposób ogranicza zakres kontroli kasacyjnej wyroku. Sąd II instancji podkreśla, że skarga kasacyjna zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 ppsa ma wskazywać przepisy naruszone przez Sąd I instancji. Rzeczą oczywistą jest, że WSA w Warszawie nie mógł naruszyć przepisów określonych w zarzucie, bo sąd administracyjny tych przepisów nie stosuje, gdyż nie jest organem administracji.
Z tych wszystkich powodów oraz ze względu na treść art. 184 ppsa orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa.