Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1637/18 po rozpoznaniu skargi J.S. (dalej: skarżąca), uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 29 czerwca 2018 r. i poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 4 lipca 2016 r. w przedmiocie kary dyscyplinarnej.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Skarżąca, będąca rzeczoznawcą majątkowym, na zlecenie Prezydenta Miasta K. sporządziła dwa operaty szacunkowe z określeniem wartości rynkowej prawa własności nieruchomości gruntowej, w tym jeden uzupełniony aneksem, dotyczące wyceny nieruchomości płożonej w K. dla potrzeb aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Na skutek zawiadomienia złożonego po sporządzeniu operatów Komisja Odpowiedzialności Zawodowej wszczęła wobec skarżącej postępowanie, którego wynik skutkował wydaniem przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa decyzji z 4 lipca 2016 r. orzekającej o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 6 miesięcy.
Ponownie badając sprawę Komisja Odpowiedzialności Zawodowej stwierdziła, że skarżąca, wykonując czynności zawodowe podczas sporządzania wskazanych operatów szacunkowych, naruszyła art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16, art. 151 ust. 1 i art. 175 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, ze zm.; dalej jako: u.g.n.) oraz przepisy § 28 ust. 2 i 5, § 56 ust. 1 pkt 7 i 9 oraz § 55 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.; dalej jako: rozporządzenie) w stopniu uzasadniającym zastosowanie art. 178 u.g.n.
W związku z powyższym Komisja wystąpiła o zastosowanie wobec rzeczoznawcy kary dyscyplinarnej określonej w art. 178 ust. 2 pkt 3 u.g.n. tj. zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy. Komisja wskazała, że skarżąca – gdy zauważyła popełniony błąd – poprawiła go w toku sprawy.
Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury i Budownictwa uchylił decyzję z 4 lipca 2016 r. i orzekł o zastosowaniu wobec skarżącej kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy. W ocenie organu skarżąca rażąco naruszyła przepisy prawa podczas sporządzania operatów szacunkowych objętych postępowaniem z tytułu odpowiedzialności zawodowej, a popełnione przez nią błędy metodyczne i uchybienia potwierdzają, że w przedmiotowej sprawie skarżąca wykazała się brakiem szczególnej staranności przy wykonywaniu czynności zawodowych.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przeprowadzenie dowodów z dokumentacji świadczącej o wskazaniu celu oddania gruntu w użytkowanie wieczyste na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej jako: p.p.s.a.).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
WSA w Warszawie uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W ocenie sądu pierwszej instancji w toku postępowania doszło do szeregu nieprawidłowości w działaniu organów rozstrzygających w sprawie, zarówno gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Zdaniem sądu, nie zostały wyjaśnione motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja nie jest wyczerpująca.
WSA wskazał, że w ramach tego postępowania organy badały czy rzeczoznawca majątkowy przy wykonywaniu czynności zawodowych wypełnił obowiązki, o których mowa w art. 175 ust. 1-3 u.g.n., aktualne na dzień sporządzenia operatu szacunkowego. Ocena tych czynności następuje na podstawie przepisów prawa materialnego, które obowiązywały w dacie ich wykonania, dokumentów i innych okoliczności faktycznych i prawnych. Jednym z badanych dokumentów jest z reguły operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, z którego treści wynikają informacje na temat wykonania albo niewykonania czynności zawodowych. Zdaniem WSA zasadnie zatem organ stwierdza, że z punktu widzenia postępowania dyscyplinarnego i oceny czynności rzeczoznawcy majątkowego, istotny jest jest dzień sporządzenia operatu szacunkowego, bowiem w dacie realizacji czynności zawodowych operat szacunkowy był "ważny", a zatem może świadczyć o wykonaniu, bądź zaniechaniu wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego w tym czasie czynności zawodowych. W związku z tym, zdaniem WSA, nie są zasadne zarzuty skarżącej, że zmiany merytoryczne zawarte w zmodyfikowanym operacie spowodowały, że zarzuty zdezaktualizowały się.
Za zasadne WSA uznał natomiast zarzuty, że organ nie uzasadnił orzeczonej kary dyscyplinarnej w sposób przekonujący, nie wykazał bowiem jakie powody i jaki ciężar gatunkowy stwierdzonych naruszeń prawa uzasadniał zawieszenie uprawnień zawodowych skarżącej na okres 3 miesięcy. Biorąc pod uwagę fakt pozbawienia strony możliwości wykonywania zawodu przez ten okres organ miał obowiązek to uzasadnić, wskazując jakie najpoważniejsze zastrzeżenia doprowadziły to wymierzenia takiej kary w sytuacji gdy dysponował szerokim katalogiem innych kar. Uchylając obie wydane w sprawie decyzje WSA nakazał, by rozpoznając ponownie sprawę organ uzasadnił rozstrzygnięcie w taki sposób, aby orzeczona kara nie budziła wątpliwości co do jej zasadności, a w konsekwencji uciążliwości.
Zdaniem sądu pierwszej instancji organy nie zbadały również wyczerpująco istotnych okoliczności faktycznych związanych ze sprawą, czym naruszyły art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.), które to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W skardze kasacyjnej Minister Inwestycji i Rozwoju (w dacie orzekania przez sąd: Minister Rozwoju i Technologii) zaskarżył w całości wyrok sądu pierwszej instancji wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji; ewentualnie o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi strony w całości. Jednocześnie organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., Minister zarzucił naruszenie:
- I. prawa materialnego, tj. art. 175 ust. 1-3 w zw. z art. 178 ust. 1 oraz art. 178 ust. 2 pkt 3 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przy wymierzaniu kary organ winien brać pod uwagę uciążliwość wymierzonej kary dla rzeczoznawcy majątkowego, podczas gdy z tych przepisów nie wynika, że organ powinien badać tę okoliczność;
- II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe sprawowanie funkcji kontrolnej i bezzasadne uchylenie decyzji organu przez sąd pierwszej instancji z uwagi na błędne uznanie, że organ nie zbadał w sposób wyczerpujący okoliczności faktycznych sprawy i w działaniu organu wystąpiły nieprawidłowości odnośnie do ustalenia stanu faktycznego, podczas gdy, jak wynika z akt sprawy, organ podjął w sprawie wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrał i rozpatrzył wszelkie dowody służące jego ustaleniu;
- 2. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe sprawowanie funkcji kontrolnej i bezzasadne uchylenie decyzji organu przez sąd pierwszej instancji z uwagi na błędne uznanie, że organ nie wyjaśnił motywów podjętego rozstrzygnięcia i nie uzasadnił decyzji w sposób wyczerpujący, w tym nie wyjaśnił motywów zastosowanej kary dyscyplinarnej, podczas gdy uzasadnienie decyzji spełnia wszelkie wymogi nałożone przepisem art. 107 § 3 k.p.a., w tym zawiera obszerny fragment, w którym organ umotywował zastosowanie wymierzonej kary dyscyplinarnej oraz wyjaśnił przyczyny jej nałożenia;
- 3. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe sprawowanie funkcji kontrolnej i bezzasadne uchylenie decyzji organu z uwagi na nieuwzględnienie przez sąd pierwszej instancji wszystkich ustaleń wynikających z akt postępowania administracyjnego, odzwierciedlonych także w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji, i w konsekwencji przyjęcie, że istotne okoliczności faktyczne sprawy nie zostały zbadane przez organ, podczas gdy, gdyby WSA w sposób dokładny zapoznał się z aktami sprawy, to dostrzegłby, iż organ należycie i w pełni ustalił stan faktyczny sprawy m.in. w zakresie stwierdzonych przez organ naruszeń przy wykonywaniu czynności zawodowych przez skarżącą, w szczególności co do stopnia tych naruszeń oraz ich charakteru;
- 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uzasadnienie zaskarżonego wyroku w sposób uniemożliwiający jego kontrolę pod względem faktycznym oraz prawnym i w sposób uniemożliwiający wypełnienie przez organ wytycznych co do dalszego prowadzenia postępowania;
- 5. art. 141 § 4 w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez niepowołanie art. 135 p.p.s.a. w podstawie prawnej rozstrzygnięcia.
Wyżej wskazane naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziły do błędnego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegającego na uwzględnieniu skargi i niezastosowaniu art. 151 p.p.s.a. i nieoddaleniu skargi w całości.
W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie organ przedstawił argumenty mające świadczyć o trafności zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.
W piśmie procesowym z 25 maja 2019 r. skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej jako oczywiście bezzasadnej, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca zrzekła się rozprawy w tej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA, sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna Ministra została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej ustosunkowuje się do naruszeń prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpatrywania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana wówczas, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.
Skarga kasacyjna Ministra ma usprawiedliwione podstawy, dlatego musiała prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. W ocenie NSA zasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wprawdzie zarzut ten organ ujmuje w dwóch postaciach, to jednak w obu przypadkach chodzi o wadliwość uzasadnienia związaną ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji odnoszącym się do konieczności prowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego i oceny zebranego materiału dowodowego z punktu widzenia zastosowanej wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej. Z tego powodu NSA do tych zarzutów odnosi się łącznie wskazując, że nietrafne jest stanowisko organu w tym zakresie, w jakim łączy on art. 141 § 4 z art. 135 § 1 p.p.s.a. Wada ta nie zmienia jednak twierdzenia, że zaskarżony wyrok narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. i to jest wystarczającą podstawą do jego uchylenia.
Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia należy rozumieć w ten sposób, że uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów, tj. winna zostać w nim uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (por. np. wyrok NSA z 4 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 372/05; dostępny na stronie internetowej CBOSA; zob. również T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 302).
Uzasadnienie wyroku stanowi bowiem odzwierciedlenie toku badania danej sprawy przez sąd administracyjny. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu (por. np. wyrok NSA z 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1931/11; publ. CBOSA). Z treści uzasadnienia powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami poczynionymi przez organy i z materiałem dowodowym sprawy (tak np. wyrok NSA z 23 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 36/13, Lex nr 1488110). Motywy wyroku muszą być przy tym jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. np. wyroki NSA: z 9 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 632/05, z 4 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2304/13, publ. CBOSA).
Uzasadnienie wyroku powinno więc stwarzać możliwość jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA: z 21 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2324/12, Lex nr 1475200; z 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09; z 21 listopada 2012 r., sygn. akt II FSK 1067/11; publ. CBOSA). Zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia; ale także wówczas gdy wywody sądu są wewnętrznie sprzeczne i niekonsekwentne, co z kolei uniemożliwia odczytanie intencji sądu, które przemawiały za podjęciem określonego rozstrzygnięcia sprawy.
Uwzględniając powyższe uwagi co do kierunku wykładni i konsekwencji obowiązywania art. 141 § 4 p.p.s.a., NSA stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia określonych tym przepisem warunków. W uzasadnieniu tym sąd, pomimo właściwego zaprezentowania administracyjnoprawnej regulacji nakładania kar dyscyplinarnych i kryteriów oraz zasad ich wymierzania, jak i kategorycznego stwierdzenia, że podziela ustalenia organów co do dopuszczenia się przez skarżącą naruszenia szczegółowo opisanych w decyzji przepisów prawa uchylił decyzję nakładającą karę dyscyplinarną zawieszenia wykonywania zawodu na okres 3 miesięcy. Szczegółowo uzasadniając to rozstrzygniecie sąd pierwszej instancji stwierdził, że gradacja kar dyscyplinarnych, od upomnienia do pozbawienia uprawnień zawodowych wskazuje, że podstawowym kryterium zastosowania kary adekwatnej do rozmiaru niewypełnienia obowiązków, o których mowa w przepisie art. 175 u.g.n. jest ciężar gatunkowy naruszeń obowiązków zawodowych przez rzeczoznawcę majątkowego.
Sąd jednocześnie uznał, że postępowanie w sprawie nałożenia kary dyscyplinarnej narusza przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem organ nie uzasadnił rodzaju kary. W konsekwencji sąd pierwszej instancji uznał, że organ nie uzasadnił wymiaru kary. Z tych względów zalecił organowi w toku ponownego rozpoznawania sprawy precyzyjnie uzasadnić wysokość nałożonej kary.
Powyższe wskazuje na wewnętrzną sprzeczność stanowiska sądu I instancji, który z jednej strony przyjął – w ślad za judykaturą – że gradacja kar dyscyplinarnych wyrażona jest w katalogu tych kar, skoro kryterium wymierzania tych kar jest rozmiar niewypełnionych obowiązków, a więc ciężar gatunkowy naruszeń obowiązków zawodowych przez rzeczoznawcę; skutki tych naruszeń dla podmiotu, na którego rzecz rzeczoznawca wykonywał czynności szacowania nieruchomości oraz skutki dla interesu społecznego, polegającego na m.in. utrzymaniu zaufania publicznego do tego zawodu.
NSA za niespójne uznaje również stanowisko sądu pierwszej instancji w zakresie oceny okoliczności faktycznych. Akceptując bowiem ustalenia organów co do opisanych w decyzji naruszeń przepisów prawa, uznanych przez organ za rażące i godzące w rzetelność i sumienność wykonywania zawodu rzeczoznawcy majątkowego, jako zawodu zaufania publicznego, wagi i skutków tych naruszeń dla zlecającego operat i interesu publicznego, Sąd jednocześnie za przedwczesne uznał wymierzenie kary dyscyplinarnej zawieszenia wykonywania zawodu na 3 miesiące.
Wobec tego nie sposób ustalić, jakie jest stanowisko skarżonego wyroku co do charakteru i zasad wymiaru kar dyscyplinarnych za naruszenie prawa przez rzeczoznawcę majątkowego przy sporządzaniu operatów, a także co do zakresu i kompletności przeprowadzonego postępowania dowodowego i wyjaśniającego w sprawie.
Z tych powodów rozpoznawany zarzut należało uznać za uzasadniony.
Natomiast za nietrafne trzeba uznać pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, zarówno procesowe jak i materialne. Nietrafność tych zarzutów jest konsekwencją uchylenia wyroku ze względu na treść art. 141 § 4 p.p.s.a., a więc takiej wady uzasadnienia, która z zasady nie pozwala dokonać oceny zarzutów merytorycznych, niezależnie czy odnoszą się one do prawa materialnego czy procesowego. Przy tej wadzie uzasadnienia wyroku ocena tych zarzutów jest przedwczesna.
Mając na uwadze powyższe i treść art. 185 § 1 p.p.s.a. NSA orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Zasądzona kwota 460 zł stanowi zwrot uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej oraz kosztów wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika organu, który nie występował przed sądem pierwszej instancji, z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej (pkt 2 sentencji).