Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę P. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2010 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.
Referując stan faktyczny sprawy, Sąd I instancji wskazał, że w wyniku przeprowadzonej [...] sierpnia 2009 r. kontroli samochodu osobowego marki F. M. o wskazanym w protokole kontroli numerze rejestracyjnym, w toku której kierowca okazał wypis z licencji na wykonywanie transportu drogowego, stwierdzono, że na dachu pojazdu zostało umieszczone urządzenie - przymocowany na magnes baner z napisem "[...]" Przewóz Osób [...].
Decyzją za dnia [...] stycznia 2010 r. M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na P. B. karę pieniężną w wysokości 5.000 zł za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem uregulowanego w przepisie art. 18 ust. b lit. c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. nr 125 poz. 874 z 2007 r.; dalej utd.) zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.
Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej GITD) decyzją z dnia [...] marca 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Wskazał, że w stanie faktycznym sprawy brak jest podstaw do uwzględnienia odwołania.
Odnosząc się do zarzutów strony, GITD stwierdził, że nie ma podstaw do uznania, że organ I instancji, wydając w sprawie o podobnym stanie faktycznym decyzję odmienną niż Komendant Rejonowy Policji, naruszył zasadę zaufania obywateli do państwa wyrażoną w art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 poz. 1071 z 2000 r.; dalej Kpa.), ponieważ każda sprawa ma charakter indywidualny i konkretny. Nie można bowiem przyjąć za skarżącym, że organ wydający decyzję w sprawie związany jest poglądem prawnym innego organu wyrażonego w innej sprawie.
GITD uznał, że zarzut naruszenia art. 10 Kpa. jest niezasadny. Podniósł, iż organ dwukrotnie pouczył stronę w zawiadomieniu o treści cyt. przepisu, a strona w toku postępowania korzystała z przysługującego jej uprawnienia, składając pisemne wyjaśnienia. Zdaniem GITD decyzja organu I instancji zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 107 Kpa., więc zarzut naruszenia tego przepisu został uznany za nieuzasadniony.
Odnosząc się do przedstawionej definicji "lampy lub innego urządzenia technicznego" organ wskazał, że czynnikiem decydującym o uznaniu umieszczonego na dachu pojazdu urządzenia za urządzenie techniczne jest, aby w odbiorze skierowanym do nieograniczonej ilości osób, tego rodzaju oznaczenie wywarło, lub mogło wywrzeć wrażenie, że pojazd może zatrzymać się w celu zawarcia umowy przewozu. Celem zakazu umieszczania takich urządzeń na dachu pojazdów wykonujących okazjonalny przewóz osób jest odróżnienie ich od taksówek wykonujących przewóz osób na podstawie tzw. licencji taksówkarskiej. Organ stwierdził, że umieszczenie na dachu kontrolowanego pojazdu banera reklamowego wypełnia zakaz wyrażony w przepisie art. 18 ust. 5 lit. c utd. i stanowi podstawę nałożenia na skarżącego kary, czego nie może zmienić przesłany przez pełnomocnika strony aneks nr 16/09 wystawiony przez Przemysłowy Instytut Motoryzacji opisujący urządzenie umieszczone na dachu samochodu jako "plafon na płycie magnetycznej".
WSA w W., oddalając skargę na powyższą decyzję wskazał, że konsekwencją zróżnicowania przewozów okazjonalnych od przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką było między innymi wprowadzenie w ustawie o transporcie drogowym zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. W ocenie Sądu, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, skarżący wykonywał przewóz okazjonalny pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem z naruszeniem przepisu art. 18 ust. 5 lit. c utd.
W sprawie bezspornym było, że skarżący wykonywał przewóz okazjonalny i umieścił na dachu pojazdu "plafon", jednak skarżący nie zgodził się z definicją "urządzenia technicznego" przyjętą przez organ. Sąd, za organem, przyjął, że za urządzenie techniczne należy rozumieć takie urządzenie, którego umieszczenie na dachu pojazdu może wywołać wrażenie (sugerować), że pojazd może zatrzymać się w celu zawarcia umowy przewozu i tym samym upodabnia pojazd do taksówki. W związku z tym WSA uznał, że zamontowane na dachu urządzenie jest urządzeniem technicznym w rozumieniu cyt. przepisu, a w konsekwencji organ zasadnie nałożył na skarżącego karę pieniężną.
Sąd I instancji podkreślił, że żaden z organów nie był związany powołaną decyzją Komendanta Rejonowego Policji W. I ani przyjętą przez ten organ wykładnią cyt. przepisu, więc zarzut naruszenia przepisu art. 8 Kpa. uznał za niezasadny.
Za nieuzasadnione uznał też WSA zarzuty naruszenia przepisów art. 107 § 3 i art. 11 Kpa. Wreszcie nieprzedstawienie stronie postępowania upoważnienia udzielonego przez organ pracownikowi do załatwienia sprawy w jego imieniu nie stanowiło zdaniem Sądu, naruszenia reguł procedury administracyjnej, w tym przepisu art. 268 a Kpa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o uchylenie go i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:
- 1. art. 18 ust. 5 lit. c utd. poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do przyjęcia przez Sąd, że "plafon na płycie magnetycznej bez obwodu elektrycznego" jest lampą lub innym urządzeniem technicznym.
- 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- a) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 270 z 2012 r.; dalej p.p.s.a.) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 ze zm.; dalej p.u.s.a.) poprzez przyjęcie przez WSA stanu faktycznego, który organy ustaliły bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, co doprowadziło do wewnętrznie sprzecznych i wykluczających się wniosków zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku;
- b) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 8 Kpa., art. 6 Kpa. w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 107 § 1 i 3 Kpa. poprzez oddalenie skargi pomimo wadliwie prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie, którego wynikiem było wydanie sprzecznej decyzji w stosunku do decyzji wydanej w takiej samej sprawie (tożsamość przedmiotowa) i dotyczącej tej samej osoby (tożsamość podmiotowa) przez inny organ administracji publicznej, bez bliższego wyjaśnienia zmiany stanowiska, logicznie sprzeczne poglądy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz nieustosunkowanie się organów do wszystkich wniosków i twierdzeń pełnomocnika skarżącego, w szczególności do odmiennej wykładni przepisu art. 18 ust. 5 lit. c utd.;
- c) art. 3 § 1 i art. 145 pkt 1 lit. c w związku art. 7 w związku z art. 77 i art. 80 Kpa. przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie pomimo, że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości. Niedokładne zebranie materiału dowodowego, a w związku z tym niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego przez organ w niniejszej sprawie oraz pominięcie istotnego dowodu dla strony w postaci Aneksu nr 16/09 z dnia [...] lipca 2009 r., do certyfikatu bezpieczeństwa nr 16/08 Przemysłowego Instytutu Motoryzacji doprowadziło w konsekwencji do wydania zaskarżonego wyroku w oparciu o dowolnie ustalone przesłanki.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach wyznaczonych podniesionymi w tym środku odwoławczym zarzutami, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie zaszła. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez NSA jest ograniczony do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarżący oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony prawidłowo.
Przechodząc do rozpoznania zarzutów kasacyjnych, w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw do uznania zarzutu wyrażonego w pkt 2 a skargi kasacyjnej za zasadny. Podkreślić należy, że przepisy art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. są w istocie przepisami ustrojowym, które bezpośrednio nie odnoszą się do żadnej z dwóch podstaw kasacyjnych opisanych w treści art. 174 p.p.s.a. Jednak w związku z tym, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, dlatego uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych, w szczególności gdy powiązane są z innymi przepisami prawa procesowego, mogą być, jak uczynił to skarżący, powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wyznaczonego tymi przepisami zakresu działania sądów administracyjnych, WSA nie przekroczył, ponieważ rozstrzygnął przedstawioną mu sprawę w sposób określony przepisami.
Uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, kasator zarzucił wewnętrzną sprzeczność i zawarcie wykluczających się wniosków. Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw do podzielenia takiej konstatacji. Przypomnieć należy, że stosownie do przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jedynie, gdy uzasadnienie jest sporządzone w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. - Sąd I instancji w sposób logiczny i spójny przedstawił przyjęty stan faktyczny, wskazał, jakie przepisy legły u podstaw wyrokowania, a także wyjaśnił, na podstawie których przepisów uznał zarzuty skargi za chybione. Nie można również uznać, że z przedstawionego uzasadnienia nie wynika jasno, jakimi przesłankami kierował się Sąd oddalając skargę.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że ze względu na ich charakter, podlegają łącznemu rozpoznaniu. Powołując się na przepis art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz na art. 6, 7, 8, 77, 80 i 107 § 1 i 3 Kpa. w związku art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, kasator zarzucił Sądowi I instancji zaakceptowanie wadliwie prowadzonego postępowania administracyjnego, którego wynikiem było wydanie w takim samym stanie prawnym decyzji odmiennej od wydanej wcześniej przez inny organ (Komendanta Rejonowego Policji).
Wskazać należy, że niezasadne jest twierdzenie, jakoby WSA oparł orzeczenie na zebranym w niepełny sposób materiale dowodowym. Sąd bowiem dokonał analizy całokształtu materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy i zasadnie stwierdził, iż został on zebrany w sposób wystarczający do rozpoznania sprawy. Brak jest również podstaw, iżby uznać, że Sąd wyprowadził błędne wnioski, dokonując oceny zebranego przez organ materiału dowodowego. Akceptując postępowanie dowodowe przeprowadzone w postępowaniu przed organami Inspekcji Transportu Drogowego, Sąd nie naruszył wskazanych przez kasatora przepisów.
Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się z twierdzeniem kasatora, że GITD powinien był wydać decyzję jednobrzmiącą z wydaną wcześniej w takim samym stanie faktycznym decyzją Komendanta Rejonowego Policji. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, GITD rozstrzygając określoną indywidualną sprawę, nie był w żaden sposób związany oceną stanu faktycznego w innej, podobnej sprawie wyrażoną w decyzji Komendanta Rejonowego Policji. Przyjąwszy nawet, że stan faktyczny w obu sprawach - kontrolowanej przez Sąd i sprawie zakończonej decyzją Komendanta Rejonowego Policji - był tożsamy, nie można z konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) i ogólnych zasad procesowych wskazanych w skardze kasacyjnej) wywodzić obowiązku wydawania przez różne organy takich samych decyzji. Przeciwne rozumowanie prowadziłoby do niemożności dokonania przez konkretny organ administracji swobodnej oceny dowodów i wyciągnięcia odmiennych, niż to uczynił w podobnej sprawie inny organ, wniosków.
Odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepis art. 18 ust. 5 lit. c utd., należy w pierwszej kolejności dokonać interpretacji wskazanego przepisu. Zgodnie z nim przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych zabrania się umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, że zamontowany na dachu pojazdu "plafon na płycie magnetycznej" nie stanowi lampy, lecz urządzenie techniczne, o którym mowa w cyt. przepisie. Pojęcie to, dla potrzeb rozpoznawanej sprawy i postawionych zarzutów kasacyjnych, wykładać należy przy zastosowaniu wykładni językowej i celowościowej. Zamontowany na dachu pojazdu, w nietrwały ale stabilny sposób, plafon, którego funkcją ze względu na treść, jest wywołanie wrażenia, że pojazd może zatrzymać się w celu zawarcia umowy przewozu, upodobnia taki pojazd do taksówki, a zatem stanowi niedozwolone dla wykonujących przewóz osób pojazdów urządzenie techniczne, o którym mowa w art. 18 ust. 5 lit. c utd.. przy czym bez znaczenia pozostaje, czy urządzenie takie zaopatrzone jest w obwód elektryczny.
Skoro więc została dokonana prawidłowo wykładnia przepisów, należy ocenić, czy norma wywiedziona ze wskazanego przepisu została odpowiednio zastosowana. Jak wynika z analizy uzasadnienia zaskarżonego wyroku i samej skargi kasacyjnej, w sprawie niesporne jest, że na dachu pojazdu został zamontowany plafon na płycie magnetycznej. Jeżeli, jak już zostało to wyłożone, plafon ten stanowi urządzenie techniczne w rozumieniu przepisu art. 18 ust. 5 utd., to nie pozostaje nic innego, jak zgodzić się z Sądem I instancji, że zastosowanie przez organ przepisu art. 18 ust. 5 utd. było prawidłowe.
W konsekwencji trafna była ocena WSA, że nałożona na skarżącego kara nie naruszała prawa. Naczelny Sąd Administracyjny uznał więc, że zaakceptowanie przez WSA zastosowania wyłożonego przepisu do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy było prawidłowe, co prowadzi do wniosku, że zarzut skarżącego nie mógł być uznany za zasadny.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlega ona oddaleniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisu art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163 poz. 1349 ze zm.).