Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. wyrokiem z dna 6 listopada 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 587/15 oddalił skargę P. G. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Ł. z dnia [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Wnioskiem z dnia 19 marca 2009 r. Spółka z o.o. P. G. Sp. z o.o. w K. (dalej: skarżąca, spółka) zwróciła się do Ministra Finansów o rejestrację automatu o niskich wygranych o nazwie SUPER BANK, numerze fabrycznym [...]. W oparciu o ww. wniosek i załączone do niego dokumenty, w dniu 27 maja 2009 r. Minister Finansów stwierdził uprawnienie wnioskodawcy do wprowadzenia automatu do eksploatacji (poświadczenie rejestracji nr [...]).
Jak wynikało z protokołu kontroli nr [...] w zakresie urządzania i prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych, w ramach której przeprowadzono w drodze eksperymentu, doświadczenie lub odtworzenie możliwości gry na automacie o niskich wygranych oraz opinii biegłego z dnia 21 grudnia 2010 r., dotyczącej sygn. akt [...], sporządzonej przez mgr A. K. - biegłego sądowego w zakresie teleinformatyki przy Sądzie Okręgowym w Sz., ww. automat o niskich wygranych narusza warunki ustawowe, dotyczące maksymalnej stawki za udział w jednej grze oraz jednorazowej wygranej, o których mowa w art. 2 ust. 2b ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych.
Postanowieniem z dnia 17 lipca 2014 r. Naczelnik Urzędu Celnego I w Ł. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia rejestracji ww. automatu o niskich wygranych.
Następnie postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2014 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 23b ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. nr 201, poz. 1540 ze zm., dalej u.g.h., ustawa o grach hazardowych), zażądał poddania przedmiotowego automatu badaniu sprawdzającemu. Jako jednostkę badającą, Naczelnik Urzędu Celnego I w Ł. wskazał Izbę Celną w P., Wydział Laboratorium Celne.
W dniu 20 października 2014 r. do organu wpłynęła Opinia z badań sprawdzających nr [...] z dnia 14 października 2014r., z negatywnym wynikiem badania. W Opinii stwierdzono, że nie można przeprowadzić badania przebiegu gier i wartości maksymalnej stawki za udział w jednej grze, ponieważ nie było możliwości uruchomienia programu automatu SUPER BANK. Nadto stwierdzono:
niespełnienie wymogu wyposażenia w system trwałej rejestracji i zapamiętywania danych oraz możliwość wykasowania stanu liczników oraz statystyk z księgowości elektronicznej poprzez użycie mikro włącznika SW3 służącego do resetu RAM, znajdującego się na nieskutecznie zabezpieczonej płycie logicznej, kasującego całą księgowość elektroniczną zapisaną w pamięci RAM bez naruszania plomb zabezpieczających jednostki badającej.
niezapewnienie warunku zabezpieczenia liczników elektromechanicznych przed próbą zmiany wskazań oraz możliwość zmiany wskazań liczników elektromechanicznych bez ingerencji w płytę logiczną i obudowę liczników oraz bez naruszania plomb zabezpieczających jednostki badającej, co powoduje niespełnienie przez automat wymogu wyposażenia w system stałej rejestracji i zapamiętywania danych.
niewypełnienie warunku wyposażenia automatu w widoczne dla grających informacje, umieszczone w sposób uniemożliwiający ich usunięcie bez uszkodzenia lub zniszczenia automatu. Informacja o oznaczeniu zezwolenia umieszczona jest w sposób umożliwiający jej usunięcie bez uszkodzenia lub zniszczenia automatu (wydrukowana kartka papieru umieszczona pod przezroczystą pleksą przykręcona dwoma wkrętami do bocznej ściany automatu).
Nadto z opinii wynika, że plomba jednostki badającej nałożona na obudowę płyty logicznej nosi ślady naruszenia, a plomba nałożona na obudowę liczników elektromechanicznych nie zabezpiecza przed fizycznym dostępem do liczników.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2014r. Naczelnik Urzędu Celnego I w Ł., na podstawie m.in. art. 8, art. 23a ust. 7 u.g.h., cofnął rejestrację ww. automatu o niskich wygranych. Organ uznał, że automat nie spełnia warunków określonych w ustawie, zatem, uzasadnia to cofnięcie w oparciu o art. 23a ust. 7 u.g.h. jego rejestracji.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Dyrektor Izby Celnej w Ł. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ wskazał, że materiał dowodowy, a w szczególności uzyskana w toku postępowania dowodowego opinia z badań sprawdzających przedmiotowego automatu do gier z dnia 14 października 2014 r., wydana przez jednostkę badającą upoważnioną przez Ministra Finansów do badań technicznych automatów i urządzeń do gier - Wydział Laboratorium Celne Izby Celnej w P., w sposób nie budzący wątpliwości potwierdziła fakt, że sporny automat nie spełnia warunków określonych w ustawie.
Dyrektor Izby Celnej, odnosząc się do zarzutu braku posiadania przez Wydział Laboratorium Celne Izby Celnej w P. statusu jednostki badającej i stosownego certyfikatu akredytacji adekwatnego do badań automatów do gier stwierdził, iż organ prowadzący postępowanie w sprawie cofnięcia rejestracji automatu nie ma uprawnień do weryfikacji, a tym bardziej podstaw do podważania udzielonych przez Ministra Finansów upoważnień uprawniających jednostki badające do przeprowadzania badań kontrolnych na automatach i urządzeniach do gier. Ponadto jednostki badające są wyspecjalizowanymi podmiotami posiadającymi uprawnienia uzyskane, między innymi, w oparciu o kompetencje, jakimi dysponują osoby w nich zatrudnione lub świadczące usługi na ich rzecz.
Wydział Laboratorium Celne Izby Celnej w P. zostało upoważnione przez Ministra Finansów do przeprowadzania badań automatów i urządzeń do gier i sporządzania opinii technicznych upoważnieniem z dnia 8 kwietnia 2011 r., Nr [...]. Upoważnienie to zostało wydane na podstawie § 8 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3.06.2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych. Stosownie do treści art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw podmioty będące w dniu wejścia w życie mniejszej ustawy jednostkami badającymi upoważnionymi przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych do wydawania opinii będących podstawą dopuszczenia do eksploatacji i użytkowania automatów i urządzeń do gier, uznaje się za jednostki badające upoważnione do badań technicznych automatów i urządzeń do gier zgodnie z przepisami art. 23 f ustawy zmienianej tj. ustawy o grach hazardowych.
Z akt administracyjnych wynika, że Izba Celna w P. znajduje się w, sporządzonym przez Ministerstwo Finansów opublikowanym na stronie internetowej ministerstwa, wykazie jednostek badających upoważnionych do badań technicznych automatów i urządzeń do gier.
Brak jest zatem podstaw do podważania zasadności wyboru Laboratorium Celnego przy Izbie Celnej w P., jak również do kwestionowania kompetencji i niezależności biegłych przeprowadzających badania w tej jednostce.
Organ wskazał, że bezspornym jest, że przedmiotowy automat do gier o niskich wygranych został dopuszczony do eksploatacji po spełnieniu warunków, określonych w obowiązującym wówczas rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz.U. Nr 36, poz.946), o czym świadczy poświadczenie rejestracji.
Jednostka badająca Wydział Laboratorium Celne Izby Celnej w P., w opinii z dnia 14 października 2014r. z badań sprawdzających ww. automatu stwierdziła: niespełnienie warunków, o których mowa w art. 23 ust. 1 i 1a u.g.
Zdaniem organu odwoławczego ustalenia poczynione przez jednostkę badawczą w opinii z dnia 15 października 2014 r. w sprawie automatu o niskich wygranych o nazwie SUPER BANK świadczą o tym, że automat nie jest przystosowany do realizacji przepisów ustawy, a wręcz dowodzą istotnego naruszenia przepisów ustawy o grach hazardowych. Powyższy stan faktyczny stanowi przesłankę do cofnięcia - w oparciu o art. 23a ust. 7 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych - rejestracji ww. automatu.
Organ wskazał, że ustawa z dnia 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2011.134.779), nałożyła na podmioty prowadzące działalność w zakresie gier na automatach, obowiązek dostosowania w wyznaczonym terminie eksploatowanych automatów do nowych wymogów ustawowych. Podnoszone w odwołaniu argumenty o zgodności przedmiotowego automatu z wymaganiami, zawartymi w ustawie nie obowiązującej od ponad pięciu lat, świadczyć może jedynie o tym, że nie zostały w nim dokonane zmiany, mające na celu dostosowanie go do wymogów ustawy z dnia 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw.
P. G. Sp. z.o.o. z siedzibą w K. od tej decyzji wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. wnosząc o jej uchylenie i wydanie decyzji w I instancji.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. oddalił skargę na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.,obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r., poz.1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").
Sąd I instancji uznał, że w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że dnia 19 marca 2009 r. P. G. Spółka z o.o. zwróciło się do Ministra Finansów o rejestrację automatu o niskich wygranych o nazwie SUPERBANK i numerze fabrycznym [...]. W oparciu o ww. wniosek i załączone do niego dokumenty, w dniu 27 maja 2009 r. Minister Finansów stwierdził uprawnienie wnioskodawcy do wprowadzenia automatu do eksploatacji (poświadczenie rejestracji nr [...]).
W dniu 11 grudnia 2009 r. funkcjonariusze Urzędu Celnego I w Ł. przeprowadzili w punkcie gier na automatach o niskich wygranych należącym do Spółki G. o nazwie Ś. T. – C. U Ś. – S. Ś. w J., kontrolę w zakresie urządzania i prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych. W ramach kontroli przeprowadzono w drodze eksperymentu odtworzenie możliwości gry na przedmiotowym automacie, w wyniku której stwierdzono możliwość prowadzenia gier przy stawce wyższej niż 0,07 euro, co jest niezgodne z art. 129 ust. 3 u.g.h. Automat został zatrzymany przez organ celny na podstawie art. 217 k.p.k. w związku z art. 113 k.k.s.
W związku z powyższym Naczelnik Urzędu Celnego I w Ł. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych, natomiast postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2014 r. zażądał od spółki poddania ww. automatu badaniu sprawdzającemu, które zlecone zostało upoważnionej przez Ministra Finansów jednostce badającej, tj. Izbie Celnej w P., Wydział Laboratorium Celne.
Opinia z przeprowadzonego badania sprawdzającego jednoznacznie stwierdziła, że automat nie spełnia warunków, o których mowa w art. 23 ust. 1 i 1a u.g.h. w zakresie ochrony praw grających. Z uwagi na fakt, iż w toku badania przeprowadzonego przez Laboratorium Celne nie nastąpiło uruchomienie programu automatu SUPER BANK, nie było możliwości przeprowadzenia badania przebiegu gier oraz przeprowadzenia badania wartości maksymalnej wygranej, w celu potwierdzenia ustaleń zawartych w protokole kontroli nr [...]. Stwierdzono natomiast, iż przedmiotowy automat:
- - nie spełnia wymogu wyposażenia w system trwałej rejestracji i zapamiętywania danych oraz możliwość wykasowania stanu liczników oraz statystyk z księgowości elektronicznej poprzez użycie mikro włącznika SW3 służącego do resetu RAM, znajdującego się na nieskutecznie zabezpieczonej płycie logicznej, kasującego całą księgowość elektroniczną zapisaną w pamięci RAM bez naruszania plomb zabezpieczających jednostki badającej.
- - nie zapewnia warunku zabezpieczenia liczników elektromechanicznych przed próbą zmiany wskazań oraz możliwość zmiany wskazań liczników elektromechanicznych bez ingerencji w płytę logiczną i obudowę liczników oraz bez naruszania plomb zabezpieczających jednostki badającej, co powoduje niespełnienie przez automat wymogu wyposażenia w system stałej rejestracji i zapamiętywania danych.
- - nie wypełnia warunku wyposażenia automatu w widoczne dla grających informacje, umieszczone w sposób uniemożliwiający ich usunięcie bez uszkodzenia lub zniszczenia automatu. Informacja o oznaczeniu zezwolenia umieszczona jest w sposób umożliwiający jej usunięcie bez uszkodzenia lub zniszczenia automatu (wydrukowana kartka papieru umieszczona pod przezroczystą pleksą przykręcona dwoma wkrętami do bocznej ściany automatu).
Nadto z opinii wynika, że plomba jednostki badającej nałożona na obudowę płyty logicznej nosi ślady naruszenia, a plomba nałożona na obudowę liczników elektromechanicznych nie zabezpiecza przed fizycznym dostępem do liczników.
Z badania Laboratorium Celnego wynikało zatem, że automat do gier o niskich wygranych o nazwie SUPER BANK nie spełniał wymogów wynikających z rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. nr 102, poz. 946 ze zm.).
Badanie sprawdzające wykonała Izba Celna w P. Wydział Laboratorium Celne, która jest jednostką uprawnioną do wykonania badania. Jednostka ta posiadała na dzień zlecenia oraz wykonania badania sprawdzającego upoważnienie do badań technicznych automatów i urządzeń do gier wydane przez Ministra Finansów w dniu 8 kwietnia 2011 r. w oparciu o wówczas obowiązujące przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. Nr 102, poz. 946 ze zm.) i została umieszczona w wykazie jednostek upoważnionych do badań technicznych automatów i urządzeń do gier na stronie internetowej Ministra Finansów (www.mf.gov.pl). Zatem badanie sprawdzające zostało wykonane przez upoważniony do tego podmiot.
Odnosząc się do zarzutów postawionych w skardze podważających uprawnienia jednostki badającej upoważnionej do przeprowadzenia badania sprawdzającego automatu WSA podkreślił, że adresatem normy prawnej zawartej w art. 23f ust. 1 pkt 1-4 u.g.h. jest minister właściwy do spraw finansów publicznych, który w ramach przyznanych mu przez ustawę uprawnień władczych udziela upoważnień do badań technicznych według kryteriów określonych w tym przepisie. Okoliczność, czy dana jednostka badająca spełnia ustawowe warunki do uzyskania upoważnienia nie może być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu, gdyż inny jest przedmiot tego postępowania, a Minister Finansów w tym postępowaniu nie jest stroną. Tylko w toku postępowania prowadzonego przez Ministra Finansów, a wszczętego na wniosek zainteresowanej jednostki badającej może być sprawdzana okoliczność, czy jednostka ta spełnia ustawowe warunki do uzyskania upoważnienia, o którym mowa w art. 23b ust. 3 i w art. 23f ust. 1 u.g.h.
Ponadto jedynie odmowa udzielenia przez Ministra upoważnienia do badań technicznych następuje w drodze decyzji wydanej w postępowaniu toczącym się z wniosku jednostki badającej ubiegającej się o wydanie upoważnienia, co wynika z art. 23f ust. 4 u.g.h.
W konsekwencji niezasadny okazał się zarzut naruszenia przepisu art. 12 ust. 3 ustawy nowelizującej z dnia 26 maja 2011 r. w zw. z art. 12 ust. 1 i 2 tej ustawy w zw. z art. 23f ust. 1 pkt 1 u.g.h.
Sąd I instancji uznał za bezprzedmiotowy zarzut skarżącej dotyczący naruszenia przez organ celny art. 2 ust. 2b u.g.h. w zw. z art. 129 ust. 1 i ust. 3 u.g.h. poprzez zastosowanie sprzecznej z tymi przepisami wykładni pojęć: "jedna gra" i "stawka za jedną grę", bowiem cofnięcie rejestracji przedmiotowego automatu do gier nastąpiło z uwagi na niezapewnienie przez omawiane urządzenie bezpieczeństwa grających, związanego z warunkami wymienionymi w art. 23 u.g.h.
W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji, zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie skargi na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- 1) art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 134, poz. 779; dalej: ustawa zmieniająca) w zw. z art. 12 ust. 1 i 2 tej ustawy oraz w zw. z art. 23f ust. 1 pkt 1 u.g.h. w zw. z art. 16 ust. 1 i art. 16 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 sierpnia 2002 r. o systemie zgodności (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 138, poz. 935 ze zm.; dalej: ustawa o systemie zgodności) poprzez jego pominięcie, podczas gdy z mocy tego przepisu upoważnienie nr [...] z dnia 8 kwietnia 2011 r. udzielone Laboratorium Celnemu Izby Celnej w P. wygasło z mocy prawa z dniem 14 lipca 2012 r. wobec niedysponowania przez ww. Laboratorium akredytacją w zakresie badania automatów i urządzeń do gier;
- 2) art. 23a ust. 7 w zw. z art. 23b ust. 3 u.g.h. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu niezgodności automatu o niskich wygranych SUPER BANK nr fabr. [...] z warunkami rejestracji pomimo nieprzeprowadzenia badania przez jednostkę badającą upoważnioną zgodnie z ustawą o grach hazardowych przez Ministra Finansów;
- 3) art. 129 ust. 3 u.g.h. i art. 2 ust. 2b ustawy o grach i zakładach wzajemnych i w zw. z § 8 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. Nr 102, poz. 946) w brzmieniu obowiązującym do dnia 20 marca 2009 r. – poprzez zastosowanie sprzecznej z tymi przepisami wykładni pojęć "jedna gra" i "stawka za jedną grę", a w konsekwencji błędnym uznaniu, jakoby automat o niskich wygranych SUPER BANK nr fabr. [...] umożliwiał grę za stawkę wyższą od maksymalnej lub uzyskanie wygranej wyższej od maksymalnej.
Argumentację na poparcie zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Dyrektora Izby Celnej w Ł. w przedmiocie cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co skutkowało oddaleniem skargi spółki na tę decyzję. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że niewadliwe przeprowadzone przez organ administracji celnej ustalenia faktyczne uzasadniały - zdaniem Sądu I instancji - po pierwsze, przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, po drugie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie przez organ administracji oceny, że stanowiący przedmiot kontroli automat do nie spełniał wymogów, o których mowa w art. 23 ust.1 i 1a ustawy o grach hazardowych, a w konsekwencji po trzecie, cofnięcie rejestracji tego automatu zwłaszcza, że wniosek o niespełnianiu przez ten automat wymogów ustawowych znajdował swoje potwierdzenie w negatywnym wyniku badania sprawdzającego jednostki badającej, a mianowicie Wydziału Laboratorium Celnego Izby Celnej w P. prawidłowo upoważnionej do przeprowadzania badań technicznych automatów i urządzeń do gier.
Podważając zgodność z prawem zaskarżonego wyroku skarżącą spółka zmierzała natomiast do wykazania, że Sąd I instancji wadliwie podszedł do tej istotnej w sprawie kwestii, która odnosi się do zagadnienia uprawnień do prowadzenia badań sprawdzających automatów do gier w charakterze jednostki badającej, których - zdaniem spółki - Wydział Laboratorium Celnego Izby Celnej w P. nie posiadał w wymaganym zakresie (pkt 1 oraz pkt 2 petitum skargi kasacyjnej), a ponadto, że Sąd I instancji nie dostrzegł tego, że wbrew stanowisku organów administracji publicznej błędnie interpretujących art. 129 ust. 3 ustawy o grach hazardowych, sporny w sprawie automat spełniał jednak wymogi ustawowe (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej).
Uwzględniając tak zarysowaną - w świetle stanowiska Sądu I instancji oraz stanowiska skarżącej spółki - istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie, w pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutów z pkt 1) i 2) petitum skargi kasacyjnej, których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie.
Stawiane na ich gruncie i sporne w rozpatrywane sprawie zagadnienie odnoszące się do uprawnień do prowadzenia badań sprawdzających automatów do gier w charakterze jednostki badającej było już przedmiotem wypowiedzi oraz analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego, między innymi, w wyroku z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 1773/14 oraz w wyroku z dnia 16 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 2569/14 (dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Afirmując pogląd prawnych wyrażony w uzasadnieniach przywołanych judykatów, który jednocześnie zainicjował kształtowanie się jednolitego stanowiska tego Sądu w odniesieniu do omawianej kwestii wyjaśnić należy, że stosownie do normy PN-EN ISO/IEC 17000:2006 (Ocena zgodności - Terminologia i zasady ogólne; zob. strona Polskiego Komitetu Normalizacyjnego www.pkn.pl) akredytacją jest "atestacja przez stronę trzecią, dotycząca jednostki oceniającej zgodność, służąca formalnemu wykazaniu jej kompetencji do wykonywania określonych zadań w zakresie oceny zgodności". Akredytacja jest więc formalnym uznaniem przez upoważnioną jednostkę akredytującą kompetencji organizacji działających w obszarze oceny zgodności, czyli jednostek certyfikujących, inspekcyjnych lub laboratoriów do wykonywania określonych działań np. prowadzenia badań.
Podstawowym aktem krajowym regulującym problematykę akredytacji jest ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1645 ze zm.). Jej celem, określonym w art. 2, jest (1) eliminowanie zagrożeń stwarzanych przez wyroby dla życia lub zdrowia użytkowników i konsumentów oraz mienia, a także zagrożeń dla środowiska, (2) znoszenie barier technicznych w handlu i ułatwianie międzynarodowego obrotu towarowego, (3) tworzenie warunków do rzetelnej oceny wyrobów i procesów ich wytwarzania przez kompetentne i niezależne podmioty. Istotne znaczenie przy ocenie zgodności danych produktów mają (1) przepisy określające zasadnicze i szczegółowe wymagania dotyczące wyrobów, (2) przepisy oraz normy określające działanie podmiotów uczestniczących w procesie oceny zgodności, które łącznie tworzą system oceny zgodności (art. 3 wskazanej ustawy).
Ustawa o systemie oceny zgodności w art. 5 pkt 11 wyjaśnia również pojęcie akredytacji czyniąc to poprzez odesłanie do definicji wskazanej w art. 2 pkt 10 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 765/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. ustanawiającego wymagania w zakresie akredytacji i nadzoru rynku odnoszące się do warunków wprowadzania produktów do obrotu i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 339/93. Stosownie do jego treści, "akredytacja" to poświadczenie przez krajową jednostkę akredytującą, że jednostka oceniająca zgodność spełnia wymagania określone w normach zharmonizowanych oraz - w stosownych przypadkach - wszelkie dodatkowe wymagania, w tym wymagania określone w odpowiednich systemach sektorowych konieczne do realizacji określonych czynności związanych z oceną zgodności.
Uwzględniając powyższe, aby móc mówić o konieczności posiadania akredytacji w danej dziedzinie życia, muszą co do zasady istnieć konkretne normy zharmonizowane regulujące tę dziedzinę, określające np. sposób oceny zgodności (mówiąc w uproszczeniu - sposób wytwarzania i badania produktów) lub szczególne cechy/walory jakie powinny posiadać akredytowane jednostki.
W kontekście powyższego należy także zwrócić uwagę na normę PN-EN ISO/IEC 17025:2005 (Ogólne wymagania dotyczące kompetencji laboratoriów badawczych i wzorcujących - www.pkn.pl), jaka ma zastosowanie względem laboratoriów badawczych, a w takiej właśnie formie działają jednostki badające upoważnione przez Ministra Finansów. Określa ona wymagania względem systemu zarządzania laboratorium badawczym, jego wdrożenia, ale także warunki, jakie muszą zostać spełnione, aby kompetencje konkretnego podmiotu do wykonywania badań laboratoryjnych zostały uznane i potwierdzone właściwym certyfikatem akredytacji. Zaznaczyć zatem należy, iż otrzymanie certyfikatu akredytacji laboratorium badawczego, niezależnie od jego zakresu przedmiotowego, który może być różny i powiązany z istnieniem szczegółowych norm regulujących np. proces kontroli produktu czy metodę badawczą, oznaczać będzie spełnienie przez każde laboratorium badawcze ogólnych reguł kompetencyjnych, gwarantujących niezależność, wiarygodność i prawidłowość badań, tak jak określa to norma PN-EN ISO/IEC 17025:2005.
O ile więc istnieje norma zharmonizowana ustanawiająca procedurę oceny jaki podmiot może zostać uznany, z uwagi na posiadane kompetencje, za laboratorium badawcze, o tyle Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie nie dostrzega żadnej szczególnej normy (wspólnotowej czy krajowej), regulującej procedurę badania automatów do gier.
Na gruncie obowiązującego stanu prawnego, automaty do gier, mogły i mogą funkcjonować w obrocie dopiero po dokonaniu ich rejestracji, do której na mocy art. 23a ust. 3 ustawy o grach hazardowych niezbędne jest uzyskanie opinii jednostki badającej, upoważnionej do badań technicznych automatów i urządzeń do gier. Co do zasady analogiczna procedura obowiązuje przy cofnięciu rejestracji automatu.
Z kolei w art. 23f ust. 1 przywołanej ustawy uregulowano procedurę i warunki udzielania jednostce badającej przez Ministra Finansów upoważnienia do badań technicznych automatów i urządzeń do gier. Konieczne jest zatem, aby taka jednostka: 1) posiadała akredytację Polskiego Centrum Akredytacji lub jednostki akredytującej państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, będącej sygnatariuszem Wielostronnego Porozumienia EA (European co-operation for Accreditation Multilateral Agreement);
2) zapewniała odpowiedni standard przeprowadzanych badań, w tym przeprowadzanie ich przez osoby o odpowiedniej wiedzy technicznej w zakresie automatów i urządzeń do gier, oraz dysponuje odpowiednim wyposażeniem technicznym;
3) osoby zarządzające tą jednostką oraz osoby przeprowadzające badania automatów i urządzeń do gier posiadały nienaganną opinię, w szczególności nie były osobami skazanymi za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe;
4) posiadała autonomiczność względem podmiotów prowadzących działalność w zakresie gier hazardowych oraz ich organizacji i stowarzyszeń, w szczególności osoby wymienione w pkt 3 nie pozostawały z podmiotami prowadzącymi działalność w zakresie gier hazardowych w stosunkach, które mogą wywoływać uzasadnione zastrzeżenia do ich bezstronności.
W analizowanym zakresie - co pomija strona skarżąca - nie można również tracić z pola widzenia tych okoliczności, które odnoszą się do wszystkich normatywnych wymagań, jakie muszą zostać spełnione przez jednostkę badającą przed wpisaniem jej na prowadzoną przez Ministra Finansów listę podmiotów upoważnionych do prowadzenia badań sprawdzających oraz charakteru tych wymagań, w tym zwłaszcza ich wzajemnych relacji.
Niewątpliwie posiadanie stosownej akredytacji (art. 23f ust. 1 pkt 1 ustawy o grach hazardowych) jest warunkiem koniecznym udzielenia upoważnienia przez Ministra Finansów i pożądane byłoby gdyby akredytacja taka, wydawana - co należy podkreślić - w sytuacji istnienia odpowiednich norm zharmonizowanych, odpowiadała zakresowi prowadzonej działalności oceniającej (z punktu widzenia kontrolowanych produktów). Niemniej jednak nie jest to, ani jedyny warunek upoważnienia, ani też warunek wystarczający. Z art. 23f ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych wynika bowiem, że z woli ustawodawcy, udzielenie określonego tym przepisem upoważnienia warunkowane jest zapewnieniem przez dany podmiot odpowiedniego standardu przeprowadzanych badań, w tym przeprowadzanie ich przez osoby o odpowiedniej wiedzy technicznej w zakresie automatów i urządzeń do gier, a nadto podmiot taki musi dysponować odpowiednim wyposażeniem technicznym.
Zestawienie tych dwóch wymogów tj. posiadania akredytacji i zapewnienia odpowiedniego standardu badań automatów, jednoznacznie wyklucza stanowisko prezentowane w tej mierze w skardze kasacyjnej. Jeżeli bowiem wymóg akredytacji laboratorium badawczego należałoby rozumieć wąsko, a więc wyłącznie w zakresie na jaki została udzielona, to za całkowicie zbędny uznać należałoby przepis art. 23f ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych. Skoro bowiem akredytacja miałaby załatwiać wszelkie kwestie związane z wymaganiami stawianymi przez ustawodawcę względem procesu kontroli automatów, to brak byłoby jakichkolwiek podstaw do formułowania przez ustawodawcę szczegółowych wymogów, jakie jednostka badająca winna spełniać, bowiem te kwestie załatwiałaby właśnie akredytacja. W końcu, to w motywie 9 preambuły do rozporządzenia nr 765/2008 wskazuje się, iż szczególną wartością akredytacji jest to, iż stanowi ona wiarygodne potwierdzenie technicznych kompetencji jednostek, których zadaniem jest zapewnienie zgodności z mającymi zastosowanie wymaganiami.
Przypomnieć jednak należy, iż o akredytacji możemy mówić wówczas, gdy mamy do czynienia z normą zharmonizowaną, regulującą daną problematykę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest jednak normy odnoszącej się do kwestii sposobu badania automatu do gier. Okoliczność tę - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - uwzględnił ustawodawca, wprowadzając w art. 23f ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych - jak wspomniano - dodatkowy wymóg, gwarantujący rzetelność badań upoważnionej jednostki badającej, bez względu na istnienie szczególnej normy odnoszącej się wprost do badania automatów. Regulacja taka nie zmienia jednak ogólnego wymogu posiadania akredytacji zgodnej z normą PN-EN ISO/IEC 17025:2005, która jest skierowana do podmiotów wykonujących badania (laboratoria badawcze) i gwarantującą spełnianie przez nie standardów m.in. rzetelności. Prowadzi to do wniosku, że omawiane warunki mają komplementarny i wzajemnie się dopełniający charakter.
W tym też kontekście podkreślenia wymaga, że podstawową zasadą przyjmowaną przy dokonywaniu wykładni prawa jest zasada, zgodnie z którą za wadliwą uznaje się taką wykładnię, której rezultat czyni jakąś część przepisu prawnego zbędną, co stanowi konsekwencję założenia, że w ustawie nie zamieszcza się wypowiedzi niesłużących wyrażaniu norm prawnych. Skoro tak, to nie może budzić wątpliwości, że przywołany element normatywnej wypowiedzi ustawodawcy zawarty w art. 23f ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych - wobec domniemania racjonalności jego działań i wiodącej roli wykładni gramatycznej - nie może być pomijany, ani też uznawany za zbędny dla potrzeb rekonstruowania normy prawej określającej wymogi, od spełnienia których uzależnione jest udzielenie przez Ministra Finansów upoważnienia do realizacji zadań, o którym mowa w wymienionym przepisie ustawy. Prawidłowość oraz zgodność z prawem realizacji tych zadań, nie jest więc - jak wynika to z przedstawionych argumentów - uzależniona od zakresu akredytacji, którą legitymuje się podmiot ubiegający się o przyznanie mu statusu jednostki badającej.
Wskazane warunki ustawowe, jakie powinna spełniać jednostka badająca pozwalają również stwierdzić, iż nie było zamiarem ustawodawcy określenie w ten sposób katalogu spraw jakimi może zajmować się ta jednostka i sprowadzenie ich de facto do zagadnień wymienionych w akredytacji. Wolą ustawodawcy było dookreślenie pewnego rodzaju "predyspozycji" jednostki badającej do wykonywania w imieniu państwa działań kontrolnych, związanych z udzielonym upoważnieniem. Upraszczając, regulacja z art. 23f ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o grach hazardowych wymaga posiadania przez jednostkę badawczą na odpowiednim poziomie zaplecza osobowego i technicznego.
W omawianym kontekście podkreślenia wymaga również, że w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 14 lipca 2011 r., jednostki badające prowadzące badania techniczne automatów i urządzeń do gier nie musiały posiadać akredytacji, o której mowa w aktualnie obowiązującym art. 23f ust.1 pkt 1 ustawy o grach hazardowych, którego prawidłowe rozumienie przedstawiono powyżej. Z tego względu ustawodawca w art. 12 ust. 2 ustawy zmieniającej określił termin, w którym podmioty będące w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej jednostkami badającymi upoważnionymi przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych do wydawania opinii będących podstawą dopuszczenia do eksploatacji i użytkowania automatów i urządzeń do gier, zobligowane zostały do spełnienia warunków określonych w nowej regulacji. I tak w zakresie przesłanki przedłożenia certyfikatu akredytacji, termin ten wynosił 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, a więc upływał w dniu 14 lipca 2012 r. Natomiast termin do złożenia organowi certyfikatu lub innego dokumentu określającego standard przeprowadzonych badań został określony na 3 miesiące od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej.
Konsekwencje niewykonania w terminie wyżej wskazanych obowiązków uregulowane zostały w art. 12 ust. 3 ustawy zmieniającej, stanowiącym, że w przypadku niewykonania obowiązku określonego w ust. 2 upoważnienie do badań technicznych automatów i urządzeń do gier wygasa. Za oczywiste w tym względzie uznać należy to, że skutek określony w art. 12 ust. 3 ustawy zmieniającej aktualizuje się z mocy samego prawa.
Odnosząc przywołane regulacje oraz określone nimi konsekwencje prawne do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy podkreślić należy, że jednostka, która przeprowadziła badanie techniczne automatu legitymowała się upoważnieniem uzyskanym przed wejściem w życie art. 23f ustawy o grach hazardowych. Stosownie zatem do art. 12 ust. 2 ustawy zmieniającej zobligowana była w terminie do dnia 14 lipca 2012 r., do przedłożenia certyfikatu akredytacji, o którym mowa w art. 23f ust. 2 pkt 1 ustawy o grach hazardowych, a konsekwencją niedopełnienia tego obowiązku było wygaśnięcie z mocy prawa upoważnienia do badań technicznych automatów. Z akt sprawy wynika, że jednostka badająca uczyniła zadość omawianemu obowiązkowi.
W świetle przedstawionych argumentów zarzuty niewłaściwego zastosowania wskazanych w pkt 1) oraz pkt) 2 petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa uznać należało za nieusprawiedliwione.
Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw uznać należało również zarzut z pkt 3) petitum skargi kasacyjnej. Przypomnieć bowiem należy, że cofnięcie rejestracji przedmiotowego automatu do gier nastąpiło z uwagi na niezapewnienie przez omawiane urządzenie bezpieczeństwa grających, związanego z warunkami wymienionymi w art. 23 ust 1 i 1a u.g.h. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł.uznał zatem zawarte w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przez organ celny art. 2 ust. 2b u.g.h. w zw. z art. 129 ust. 1 i ust. 3 u.g.h. poprzez zastosowanie sprzecznej z tymi przepisami wykładni pojęć: "jedna gra" i "stawka za jedną grę" za bezprzedmiotowe. Zawarty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywód nie podważa tego stanowiska.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2) lit b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2016, poz. 1667).