Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 27 listopada 2014 r. oddalił skargę J. S. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie uchylenia decyzji o poznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym:
w dniu 15 maja 2013 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności dla wariantu 2.1 – Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) do pow. 37,72 ha, wariantu 2.3 – Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) do pow. 31,61 ha, wariantu 2.9 – Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) do pow. 28,50 ha, wariantu 3.1.1 – Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach do pow. 5,24 ha i wariantu 4.1 – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków do pow. 26,37 ha. W związku z wezwaniem przez organ, skarżący przedłożył korektę wniosku w zakresie działek na których realizowany jest wariant 3.1.1. (Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach).
W wyniku przeprowadzonej w okresie 9 lipca – 25 października 2013 r. kontroli stwierdzono nieprawidłowości. W jej trakcie, w dniu 18 lipca 2013 r. skarżący dostarczył do organu oświadczenie o wyginięciu sadzonek jabłoni domowej na działkach nr [...] i [...]. Na potwierdzenie tej okoliczności przedłożył również oświadczenia świadków potwierdzających wystąpienie szkód rolnych oraz oświadczenie związane ze zgłaszaną siłą wyższą w gospodarstwie.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. z/s w G. K. decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości.
W wyniku uchylenia wymienionej decyzji, decyzją Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] marca 2014 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. z/s w G. K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. ponownie przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości, przyjmując jako powierzchnię stwierdzoną dla wariantu 2.1 – Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) – 35,66 ha, wariantu 2.3 – Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) – 31,61 ha, wariantu 2.9 – Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) – 28,50 ha, wariantu 3.1.1 – Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach – 5,24 ha oraz wariantu 4.1 – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków – 26,37 ha. Organ I instancji wskazał w uzasadnieniu, że podstawę rozstrzygnięcia stanowiły wyniki kontroli w gospodarstwie strony, na podstawie których ustalona została różnica między powierzchnią kwalifikującą się do objęcia płatnościami.
Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. objętą skargą decyzją z dnia [...] maja 2014 r. ponownie uchylił decyzję organu I instancji przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania. W ocenie organ odwoławczego ustalony przez organ I instancji stan faktyczny i podane na jego podstawie rozstrzygnięcie stwarzało podstawę do zakwestionowania jego prawidłowości. Dyrektor wskazał, w odniesieniu do powierzchni na działce ewidencyjnej nr [...] (działka rolna F), że strona podniosła okoliczność użytkowana tejże działki zgodnie z deklaracją. Powołał się również na niezgodność pomiarów kontrolnych z pomiarami geodezyjnymi działek wykonanymi na zlecenie skarżącego przez uprawnionych geodetów. Powyższe okoliczności uzasadniały w ocenie organu odwoławczego przeprowadzenie weryfikacji powierzchni stwierdzonej gospodarstwa w oparciu o dokumenty, na które powołała się strona.
Również wniosek skarżącego z dnia 20 marca 2014 roku o uzupełnienie materiału dowodowego powinien znaleźć swoje odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Organ stwierdził ponadto, że wobec zwrócenia się przez stronę o poczynienie przez Kierownika Biura Powiatowego ustaleń na okoliczność zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności, niezależnych od rolnika a powodujących straty w gospodarstwie, tym samym na organie spoczęła powinność przesłuchania na tę okoliczność świadków (data wystąpienia siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności). Ustalone okoliczności sprawy nie znalazły dostatecznego wytłumaczenia w uzasadnieniu decyzji, co stanowiło naruszenie przepisów postępowania.
Reasumując, organ odwoławczy przywołując treść art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. 2007 r., nr 64, poz. 427 ze zm.), stwierdził, że w sprawie zachodziła konieczność ponownego ustalenia stanu faktycznego. Ustalony stan faktyczny wymagał również logicznego odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. Zauważył także, iż uchybienia proceduralne w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie mogą być sanowane w postępowaniu odwoławczym albowiem pozostawałoby to w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Oddalając skargę na tą decyzję Sąd I instancji w pierwszej kolejności wskazał, iż skarżący formułując szereg zarzutów naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, domagając się stwierdzenia nieważności decyzji nie wskazał żadnej z jej wad, w tym wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Pomimo to Sąd stanął na stanowisku, że zakwestionowana decyzja nie został wydana w warunkach, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a tym samym nie naruszała w sposób rażący prawa.
Sąd I instancji nie stwierdził również, aby rozstrzygnięcie Dyrektora Mazowieckiego Oddziału ARiMR naruszało art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. Zauważył, że organ uzasadnił z jakich przyczyn odstąpił od możliwości, jakie dawał art. 136 k.p.a. Wskazał, bowiem na konieczność poczynienia przez organ I instancji szeregu ustaleń, w szczególności okoliczność zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności niezależnych od rolnika a powodujących straty w gospodarstwie, które to ustalenia będą wiązały się z koniecznością przesłuchania świadków wskazanych przez stronę. Wskazał również na obowiązek zgromadzenia przez organ I instancji dokumentacji, która stanowiła podstawę do oszacowania przez uprawnionego geodetę powierzchni nieruchomości uprawnionych do płatności oraz do jej oceny z uwzględnieniem wyjaśnień skarżącego oraz wyników kontroli przeprowadzonej na gruncie. Weryfikacja powierzchni stwierdzonej w wyniku tejże kontroli ze względu na dowody na które powołał się skarżący jest była niezbędna i powinna być dokonana przez organ I instancji. Powinien również przeprowadzić dowody na okoliczność zaistnienia w gospodarstwie siły wyższej bądź szczególnych okoliczności.
W ocenie Sądu zauważone przez organ odwoławczy braki oznaczały, że organ I instancji niewątpliwie nie wyjaśnił sprawy w sposób należyty, a wydana przez niego decyzja właśnie z tego względu naruszała przepisy postępowania.
Nadto Sąd I instancji zwrócił uwagę, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy powodował, iż organ odwoławczy nie mógł i nie powinien zastępować organu I instancji w obowiązkach, które na nim spoczywają. Takie następstwo byłoby w istocie pozbawieniem skarżącego jednej instancji.
W podstawie prawnej wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
J. S. skargą kasacyjną zaskarżył wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie:
- - art. 16 k.p.a. poprzez jego pominięcie, podczas gdy strona kwestionowała, że odwołanie wniosła w ściśle określonej części, a organ II instancji uchylił decyzję w całości wychodząc ponad żądanie strony skarżącej i orzekając w zakresie decyzji częściowo ostatecznej, czym rażąco naruszono prawo i to już powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji organu II instancji, w części nie objętej odwołaniem, tj. pkt 1.1, 1.3.2. oraz 3 decyzji;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA skargi w sytuacji gdy decyzja Dyrektora została wydana z naruszeniem art. 16, art. 136, art. 138 § 2 i art. 139 oraz 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i nie zawierała żadnego uzasadnienia jej uchylenia w całości ze względu na rzekome istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu przez organ I instancji stanu faktycznego w całej sprawie, podczas gdy strona ściśle wskazała w odwołaniu, że zaskarżyła ją jedynie, co do błędnego ustalenia powierzchni jednej działki rolnej F objętej pakietem 2.1 w tej części (pkt 1.2) organ II instancji miał prawo do jej zmiany lub uchylenia, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.;
- - art. 16 i art. 127 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie przez sąd, że rozpoznanie przez organ II instancji z urzędu nie zaskarżonej części decyzji, która na skutek jej nie zaskarżenia stał się ostateczna i nie mogła być objęta kognicją organu II instancji, było prawidłowe i nie naruszało rażąco prawa, co w konsekwencji stanowi rażące naruszenie prawa przez wyrok Sądu I instancji;
- - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędną interpretację polegającą na błędnym uznaniu, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania było prawidłowe, gdzie w sytuacji gdy organ II instancji nie był uprawniony do wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w stosunku do nie zaskarżonej części decyzji, tj. w stosunku do punktów 1.1, 1.3, 2 i 3 tejże decyzji, nie mógł działać z urzędu;
- - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich pominięcie i błędne uznanie, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji organu II instancji, z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa;
- - art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie i przerzucenie oceny legalności decyzji organu II instancji na pełnomocnika, podczas gdy na Sądzie spoczywa obowiązek badania w pierwszej kolejności czy przy wydaniu decyzji, jak w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, w tym art. 16 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na jakie wskazywał pełnomocnik w skardze, przy czym Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami ani nawet podstawą prawną zawartymi w skardze albowiem w pierwszej kolejności ma stać na straży praworządności, a Sąd I instancji ten wymóg w sprawie w zupełności pominął a miało to najistotniejszy wpływ na wydane orzeczenie w sprawie.
Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ponieważ ma usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji. Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.
Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów o do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.
Jak słusznie akcentuje się w orzeczeniach sądów administracyjnych w sytuacji gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzut naruszenia przepisów postępowania.
W analizowanej skardze kasacyjnej, strona skarżąca zarzuciła naruszenie przez Sąd pierwszej instancji tylko przepisów postępowania, mające w jej ocenie istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty te – wskazane wyżej – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego są zasadne. Decyzja organu odwoławczego, będąca przedmiotem skargi do Sądu I instancji, została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że: "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres spraw ma istotny wpływ na to rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." Rację ma skarżący kasacyjnie, iż organ odwoławczy nie może działać w zakresie rozpatrywania odwołania z urzędu.
Odwołujący się ma natomiast możliwość wniesienia odwołania co do całości lub części rozstrzygnięcia zawartego w decyzji pierwszoinstancyjnej. Ta ostatnia możliwość - zakwestionowanie odwołaniem części rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji, które to rozstrzygnięcie jest dla odwołującego się niekorzystne jest możliwe w sytuacji gdy rozstrzygnięcie to stanowi samodzielną część rozstrzygnięcia zawartego w decyzji pierwszoinstancyjnej, które nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć mogących samodzielni funkcjonować w obrocie prawnym. W takim przypadku pozostała część rozstrzygnięć zawartych w decyzji organu I instancji, które nie są przedmiotem odwołania wniesionego przez stronę, w oparciu o treść art. 16 k.p.a., staje się ostateczna. Zasadnie zatem podnosi się zarówno w doktrynie, jak i w judykaturze, że organ odwoławczy nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu pierwszej instancji i ponownie rozpatrzyć sprawy także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią decyzji pierwszoinstancyjnej.
Akcentuje się, że postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości. Nie ma ono charakteru inkwizycyjnego, a zatem w żadnym wypadku nie może być wszczęte z urzędu (por. wyr. NSA z dnia 17 listopada 1998 r., IV SA 2006/98, niepubl.; wyr. NSA z dnia 10 czerwca 1998 r., IV SA 1260/96, niepubl.). Skuteczne wszczęcie postępowania odwoławczego wymaga zatem wniesienia odwołania przez uprawniony podmiot. Decyzja wydana w trybie postępowania odwoławczego, mimo niewniesienia odwołania, dotknięta jest wadą kwalifikowaną w postaci rażącego naruszenia prawa (por. wyr. NSA z dnia 13 lutego 1996 r., SA/Wr 477/95, niepubl.).
Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż Sąd I instancji niezasadnie, w ślad za organem, ocenił, iż skarżący kasacyjnie w swoim odwołaniu "nie sprecyzował w istocie w jakiej części (w jakim zakresie) zakwestionował (w odwołaniu) decyzję podjęta w I instancji. Rozważania, które znalazły się w uzasadnieniu odwołania jak i skargi (autorstwa profesjonalnego pełnomocnika, które poczyniono w tej materii kwestii tej nie wyjaśniają, co zważywszy na treść rozstrzygnięcia podjętego przez Kierownika Biura powiatowego ARiMR uzasadniało konieczność uchylenia go w całości." (s. 11 zaskarżonego wyroku WSA). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego odwołanie strony (s. 10 akt adm.) wyraźnie wskazuje na zaskarżenie odwołaniem tylko części decyzji organu I instancji. Strona wskazała w tytule swego pisma: "Odwołanie od części Decyzji nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości z dnia 01 kwietnia 2014 r. (doręczonej stronie w dniu 03 kwietnia 2014 r.)".
Wniosła o: "1. Zmianę decyzji w kwestii dokonania korekty kwoty płatności do powierzchni ustalonej w drodze kontroli na miejscu, co do działki rolnej F i przyznanie płatności zgodnie z powierzchnią ustalona w drodze pomiaru przez uprawnionego geodetę to jest do 18,0155 ha z jednoczesnym zniesieniem ustalonych zmniejszeń w płatności z powodu przekroczenia 3% powierzchni.
2. przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji w części zaskarżonej." Także treść uzasadnienia zamieszczonego w odwołaniu wskazuje niewątpliwie na zaskarżenie decyzji organu I instancji tylko w części.
Niezasadne jest także stanowisko organu odwoławczego, które zaprezentował pełnomocnik tegoż organu w toku rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, iż decyzja organu I instancji nie może być uchylona tylko w części, ponieważ kwota przyznanej płatności stanowi całość, a poszczególne kwoty składające się na nią nie stanowią samodzielnej części rozstrzygnięcia. Uważna analiza decyzji organu I instancji przeczy temu twierdzeniu (s. 14 akt adm.). Przyznana płatność rolnośrodowiskowa w łącznej wysokości 111 289, 20 zł stanowi jedynie sumę kwot składających się na nią płatności, które zostały określone w poszczególnych punktach składających się na rozstrzygnięcie decyzji, tj.: w pkt 1, 1.1, 1.2, 1.3, 2, 3.
Rację ma skarżący kasacyjnie, iż strona określiła w odwołaniu, że skarży jedynie w części pakiet 2 czyli punkt 1.2 przedmiotowej decyzji.
W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej wskazane wyżej, a ponieważ decyzja organu odwoławczego w sposób rażący naruszyła prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16, art. 136, art. 138 § 2 i art. 139 k.p.a.), w oparciu o art. 188 p.p.s.a. postanowił uchylić wyrok Sądu i instancji i stwierdzić nieważność decyzji zaskarżonej decyzji organu I instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1) p.p.s.a.