Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 274/12, oddalił skargę [...] na decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.
Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.
I
Funkcjonariusz Oddziału Celnego Drogowego w [...] w dniu [...] grudnia 2011 r. przeprowadził kontrolę dokumentów posiadanych przez [...], kierowcę ciągnika siodłowego marki [...] z naczepą-chłodnią marki [...]. Pojazdy te użytkowane były przez [...]. W trakcie kontroli kierujący okazał m. in. kserokopię świadectwa ATP nr [...] wystawionego w dniu [...] grudnia 2009 r. przez [...] na naczepę-chłodnię. Na okoliczność kontroli sporządzono protokół z dnia [...] grudnia 2011 r., do którego kontrolowany kierowca nie wniósł zastrzeżeń.
Organ I instancji ustalił, że [...] nie wystawił świadectwa nr [...]zgodnie z umową o międzynarodowych przewozach szybko psujących się artykułów żywnościowych i o specjalnych środkach transportu przeznaczonych do tych przewozów (ATP) sporządzoną w Genewie dnia 1 września 1970 r. (Dz. U. z 1984 r. Nr 49, poz. 254; dalej: umowa ATP) dla naczepy-chłodni o numerze rej. WW508VE.
Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Naczelnik Urzędu Celnego w L. nałożył na przedsiębiorcę [...] (dalej: skarżący) karę pieniężną w kwocie 8.000 zł, określoną w pkt 3.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2012 r., za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego niezgodnie z przepisami ustawy, umową międzynarodową lub warunkami określonymi w zezwoleniu.
Dyrektor Izby Celnej w [...] po rozpoznaniu odwołania skarżącego decyzją z 5 kwietnia 2012 r., r. – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. c, ust. 3, art. 92a ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 z późn. zm.; dalej jako u.t.d.) i art. 10 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 244, poz. 1454; dalej; ustawa o zmianie ustawy o transporcie drogowym) – utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w L. z dnia [...] lutego 2012 r.
Dyrektor Izby Celnej stwierdził, że towar, którego przewóz drogowy wykonywał przedsiębiorca został wymieniony w załączniku 2 umowy ATP jako jeden z artykułów żywnościowych szybko psujących się, do przewozu których powinny być stosowane specjalne środki transportu wymienione w artykule 1 umowy, podlegające kontroli zgodności z normami określonymi w załączniku 1 do umowy ATP, wymagające uzyskania świadectwa zgodności określonego przepisami tej umowy. Tymczasem okazana przez kierowcę w dniu kontroli kserokopia świadectwa [...], okazała się dokumentem nieautentycznym. Powyższe zostało stwierdzone przez jednostkę naukową uprawnioną do wystawiania świadectw ATP, Naczelnik Urzędu Celnego w L. zasadnie uznał, że przewóz drogowy wykonywany był bez świadectwa wymaganego zgodnie z umową ATP.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nałożenia przez organ celny kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł, w sytuacji gdy stan prawny obowiązujący w dacie kontroli przewidywał za to naruszenie karę pieniężną w wysokości 2.000 zł, organ odwoławczy poinformował, że z dniem 1 stycznia 2012 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustawy. Z przepisu art. 10 tej ustawy wynika, że w niniejszej sprawie (wszczętej i nie zakończonej decyzją ostateczną przed dniem 1 stycznia 2012 r.), zastosowanie mają przepisy ustawy o transporcie drogowym zmienionej wskazaną ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustawy.
Organ odwoławczy powołując się na art. 92a ust. 1 u.t.d. (zmienionej ustawą z dnia 16 września 2011 r.) oraz pkt 3.3 załącznika do ustawy, a także okoliczność, że wykonując przewóz drogowy bez wymaganego świadectwa ATP przedsiębiorca dopuścił się naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym o wykonywaniu międzynarodowych przewozów drogowych, doszedł do wniosku, że zasadnym było nałożenie kary w wysokości określonej w decyzji z dnia [...] lutego 2012 r.
WSA w Lublinie oddalając skargę [...] na decyzję Dyrektora Izby Celnej stwierdził, że kwestionowane decyzji administracyjne organów celnych są zgodne z prawem. Przede wszystkim zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. c u.t.d. podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca winien mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu, oprócz innych dokumentów wymienionych w art. 87 u.t.d., także świadectwo wymagane zgodnie z umową ATP o międzynarodowych przewozach szybko psujących się artykułów żywnościowych i o specjalnych środkach transportu przeznaczonych do tych przewozów. Za wyposażenie kierowcy w wymagane dokumenty, odpowiedzialność ponosi przedsiębiorca (art. 87 ust. 3 u.t.d.).
Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć organów celnych w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, które z dniem 1 stycznia 2012 r., czyli po wszczęciu wobec skarżącego postępowania w dniu 13 grudnia 2011 r., zostały znowelizowane ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw. Skarżący w skardze podniósł, że w dacie wszczęcia postępowania za powyżej opisane naruszenie przewidziana była kara pieniężna w wysokości 2.000 zł, zgodnie z brzmieniem załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym na dzień 13 grudnia 2011 r. Jednakże, jak podkreślił Sąd I instancji, zarówno Naczelnik Urzędu Celnego w [...], jak i Dyrektor Izby Celnej w [...] orzekał już po wejściu w życie znowelizowanej ustawy o transporcie drogowym, obejmującej nowe brzmienie tego załącznika, w którym kara pieniężna została podwyższona do 8.000 zł. Wejście w życie zmienionych przepisów nastąpiło zatem w trakcie postępowania.
Organy nie miały jednak swobody w zakresie, które z przepisów winny stosować z uwagi na to, że ustawodawca uregulował zagadnienia intertemporalne związane z wejściem w życie omawianej regulacji. Mianowicie zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie 1 stycznia 2012 r., przepisy ustawy o transporcie drogowym, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie.
Zdaniem Sądu I instancji w świetle takiej regulacji trzeba wyjaśnić, że organy obu instancji (Naczelnik Urzędu Celnego w L., jak również Dyrektor Izby Celnej w [...]), zobligowane były uwzględnić zmianę stanu prawnego zaistniałą po wszczęciu postępowania. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte w dniu [...] grudnia 2011 r., a więc w okresie obowiązywania ustawy przewidującej za omawiane naruszenie względniejszej kary pieniężnej, jednakże nie zostało ono zakończone do dnia wejścia w życie nowelizacji przepisów ustawy, to jest do dnia 1 stycznia 2012 r.
II
Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy WSA w Lublinie do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 10 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw, co było wynikiem naruszenia art. 2 Konstytucji RP, a w konsekwencji błędne zastosowanie l.p. 3.3 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w wersji obowiązującej od dnia 1 stycznia 2012 r., poprzez orzeczenie kary administracyjnej w wysokości nieobowiązującej w dniu popełnienia deliktu.
Ewentualnie w razie uznania, iż nie jest możliwa prokonstytucyjna wykładnia art. 10 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw, skarżący wniósł też o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności art. 10 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw z art. 2 Konstytucji RP, wobec uzasadnionych wątpliwości, co do zgodności z zasadą praworządności stosowania wobec obywateli kar surowszych, w chwili orzekania niż w chwili popełnienia czynów przez ustawę zabronionych, a także l.p. 3.3. załącznika nr 3 do ustawy o t.d. wobec nazbyt szerokiego określenia znamion deliktu i przez to nie spełniającej zasady określoności prawa.
Argumentację na poparcie zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej w [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która – co należy podkreślić – w niniejszej sprawie nie zachodzi. Wobec takiej regulacji postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżony wyrok WSA w Lublinie, jak i decyzje organów celnych są dotknięte wadami prawnymi skutkującymi koniecznością ich uchylenia.
Zasadniczą przyczyną wadliwości decyzji wydanych w sprawie jest oparcie ich na przepisie art. 10 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw, który orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego został uznany za niezgodny z Konstytucją RP.
Stwierdzone naruszenie miało miejsce w dniu [...] grudnia 2011 r., kiedy to w toku kontroli stwierdzono brak wymaganego dokumentu tj. świadectwa ATP. Załącznik do ustawy o transporcie drogowym, w wersji obowiązującej w dacie tego zdarzenia w punkcie 8.1 określał wspomniane naruszenie jako "Wykonywanie przewozu drogowego bez wymaganego świadectwa zgodnie z umową o międzynarodowych przewozach szybko psujących się artykułów żywnościowych i o specjalnych środkach transportu przeznaczonych do tych przewozów" i przewidywał za nie karę pieniężną w kwocie 2.000 zł. Natomiast w dacie orzekania przez organy obydwu instancji obowiązywała już nowa wersja załączników do ustawy, wprowadzona ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw. Stwierdzone w rozpoznawanej sprawie naruszenie zostało wskazane w załączniku nr 3 do ustawy, w punkcie 3.3, określone jako "Wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego niezgodnie z przepisami ustawy, umową międzynarodową lub warunkami określonymi w zezwoleniu". Ustawodawca przypisał temu naruszeniu karę w wysokości 8.000 zł.
Organy orzekające w sprawie zastosowały nowe przepisy przewidujące wyższą sankcję, kierując się treścią art. 10 ustawy zmieniającej z dnia 16 września 2011 r. – co zaakceptował Sąd I instancji. Zgodnie z tą regulacją przepisy ustawy, o której mowa w art. 1 u.t.d., w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie.
Wyrokiem z 23 lipca 2013 r. (sygn. akt P 36/12; OTK 2013, z. 6A, poz.
61) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 10 ustawy zmieniającej z dnia 16 września 2011 r. w zakresie, w jakim - w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego wszczętych a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia tej ustawy w życie - nakazuje stosowanie przepisów ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu nadanym wyżej powołaną ustawą z 16 września 2011 r., przewidujących wyższe kary pieniężne niż kary przewidziane w przepisach obowiązujących w chwili wystąpienia zdarzenia powodującego odpowiedzialność administracyjną, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Podsumowując, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że kwestionowana norma intertemporalna dopuszcza możliwość zastosowania przepisów represyjnych przewidujących wyższe kary pieniężne do stanów faktycznych zamkniętych, mających miejsce w przeszłości. Jednocześnie, Trybunał nie znalazł szczególnych powodów uzasadniających odstępstwo od zasady niedziałania prawa wstecz. Wskazane okoliczności są wystarczającą przesłanką uznania art. 10 ustawy nowelizującej, w zakresie określonym w sentencji, za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP.
Podkreślenia wymaga, że zarówno decyzje administracyjne, jak i wyrok WSA w Lublinie zapadły w czasie, kiedy przepis art. 10 ustawy zmieniającej z dnia 16 września 2011 r. korzystał z domniemania konstytucyjności. Pozbawienie przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia domniemania konstytucyjności rodzi po stronie Naczelnego Sądu Administracyjnego obowiązek uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W literaturze przedmiotu przeważa pogląd, że jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego zapadnie wyrok o niekonstytucyjności normy, na której oparto decyzję administracyjną, istnieje konieczność uchylenia takiej decyzji (szerzej: R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyd. 2, Warszawa 2010, s. 50-51).
Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą. Sąd – z uwagi na brak podstawy prawnej - nie uwzględnił wniosku organu o nieobciążaniu go kosztami postępowania sądowego.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy winny zatem uwzględnić nowy stan prawny ukształtowany w następstwie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 23 lipca 2013 r. sygn. akt P 36/12.
W tym stanie rzeczy, z mocy art. 188 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.
Orzeczenie o kosztach znajduje swoje podstawy w treści art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.