Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z [..] stycznia 2011 r., sygn. akt [..] w sprawie ze skargi Wojewody [..] na uchwałę Rady Miejskiej w C. z [..] grudnia 2009 r. nr [..] w przedmiocie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków stwierdził, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem w części określającej wysokość opłat abonamentowych (§ 1 pkt 3 tabeli).
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym:
W dniu [..] grudnia 2009 r. na podstawie art. 24 ust. 1 i art. 24a ust. 1 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.), Rada Miejska w C. podjęła Uchwałę [..] w sprawie zatwierdzenia taryfy na zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, ustalając dla wszystkich odbiorców zróżnicowane stawki opłaty abonamentowej uzależnionej od średnicy i ilości zamontowanych przez odbiorcę wodomierzy. Uchwała weszła w życie [..] stycznia 2010 r.
Pismem z [..] września 2010 r. Wojewoda [..], za pośrednictwem Rady Miejskiej w C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na powyższą uchwałę żądając stwierdzenia jej nieważności.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, iż jego zdaniem, uchwała w części dotyczącej stawek opłaty abonamentowej w sposób istotny narusza prawo. Przywołując przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i rozporządzenia Ministra Budownictwa z 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń na zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886), zwane dalej: rozporządzeniem, Wojewoda wskazał, że sposób kalkulowania stawki opłaty abonamentowej nie może odbywać się w sposób dowolny, ale zgodnie z postanowieniami rozporządzenia (§ 13 ust. 3), w którym wskazano koszty kalkulacyjne opłaty abonamentowej w postaci:
- 1. utrzymania w gotowości urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych,
- 2. odczytu wodomierza lub urządzenia pomiarowego,
- 3. rozliczenia należności za wodę lub ścieki.
Stawka opłaty abonamentowej nie może zatem być uzależniona od innych pomiarów, czy kryteriów, skoro wskazany w § 13 ust. 3 rozporządzenia katalog kosztów ma charakter zamknięty, i one wszystkie winny stanowić podstawę skalkulowania opłaty abonamentowej.
Nadto, przywołując treść przepisów § 13 ust. 2, ust. 3 i ust. 7 rozporządzenia, Wojewoda wskazał w oparciu o jakie kryteria różnicuje się ceny i stawki opłat, przy jednoczesnym zapewnieniu, by dla danej grupy odbiorców, ceny usług i stawki opłat były jednolite, co w przypadku taryfy zatwierdzonej przez zaskarżoną uchwałę nie ma miejsca i potwierdza naruszenie w sposób istotny wskazanych przepisów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wskazał, że zaskarżoną uchwałą, Rada Miejska w C. na podstawie przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków zatwierdziła taryfy cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na 2010 rok, wyszczególniając ceny opłat za dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków oraz stawkę opłaty abonamentowej dla "wszystkich odbiorców", różnicując jej wysokość w zależności od przekroju używanego przez danego odbiorcę wodomierza i ilości używanych przez odbiorcę wodomierzy.
Organ nadzoru zarzucił uchwale w części ustalającej opłatę abonamentową, naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Budownictwa z [..] czerwca 2010 r. regulujących zasady jej kalkulowania.
Sąd wskazał, że w przepisie § 9 ust. 1 rozporządzenia zawarto elementy taryfy, a w przepisie § 5 wyliczono obowiązkowe elementy taryfy dla poszczególnych grup odbiorców, gdzie w pkt 2 wymieniono stawkę opłaty abonamentowej na odbiorcę w rozliczeniach w oparciu o wskazanie wodomierza głównego lub wodomierza mierzącego ilość wody bezzwrotnie zużytej, w rozliczeniu z osobą korzystającą z lokalu w budynku wielolokalowym i w rozliczeniach na podstawie przepisów dotyczących przeciętnych norm zużycia wody.
W przepisie § 13 ust. 3 – 6 rozporządzenia zostały określone zasady kalkulowania stawki opłaty abonamentowej, na podstawie kosztów utrzymania w gotowości urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych, odczytu wodomierza lub urządzenia pomiarowego i rozliczenie należności za wodę lub ścieki.
Jak zauważył Sąd, zatwierdzona uchwałą taryfa uzależnia wysokość opłaty abonamentowej dla wszystkich odbiorców od średnicy wodomierza, co stanowi naruszenie przepisu § 5 pkt 2, w związku z § 13 ust. 3 – 6 rozporządzenia, przez wprowadzenie kryterium którego wskazane przepisy nie zawierają.
Za niezasadne Sąd uznał twierdzenie Rady Miejskiej, że możliwość zróżnicowania opłaty abonamentowej w zależności od średnicy wodomierza wynika ze zwiększonej gotowości technicznej z uwagi na większy pobór wody, z uwagi na brak uzasadnienia takiego stanowiska w przepisach cytowanego rozporządzenia.
W ocenie Sądu kryterium kalkulacyjne opłaty abonamentowej w postaci "utrzymanie gotowości urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych" - § 13 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, dotyczy utrzymania sprawności urządzeń i gotowości urządzeń doprowadzających wodę do użytkowników, a nie wielkości urządzenia pomiarowego, które pozwala na większy pobór wody w jednostce czasowej.
Sąd podkreślił, że zgodnie z przepisem § 13 ust. 2 rozporządzenia, taryfowe ceny i stawki opłat powinny być kalkulowane i różnicowane w taki sposób, aby zapewnić eliminację subsydiowania skrośnego przez alokację kosztów według grup odbiorców, przez co (alokację) należy rozumieć uznanie określonej taryfowej grupy odbiorców usług, właściwymi rodzajami kosztów i niezbędnych przychodów (art. 2 pkt 13 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków i § 10 rozporządzenia).
Powołując się na wyrok NSA z 3 listopada 2009 r. sygn. II OSK 1258/09 Sąd wyraził pogląd, że wskazane przepisy określające możliwość różnicowania cen lub opłat jedynie pomiędzy taryfowymi grupami odbiorców, przesądzają, że niedopuszczalne jest ustalenie różnych stawek opłaty abonamentowej dla odbiorców tej samej grupy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [..], zarzucając naruszenie art. 24 ust. 1 i ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że niezgodność z prawem taryfy w części dotyczącej opłaty abonamentowej, powoduje nieważność uchwały rady gminy, zatwierdzającej taryfę tylko w tej części, a nie w całości.
W związku z tym zarzutem Wojewoda [..] wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i zwrócenie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w S., względnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że rozstrzygnięcie przyjęte w zaskarżonym wyroku jest wadliwe w świetle art. 24 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Podkreślono, że zgodnie z ust. 1 taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały przez radę gminy. Taryfy te są opracowywane przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w oparciu o przepisy ustawy oraz rozporządzenia Ministra Budownictwa w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, to zatem przedsiębiorstwo, jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, posiada wyłączną kompetencję do sporządzenia taryfy. Jednocześnie — stosownie do ust. 5 tego artykułu – rada gminy jest władna odmówić zatwierdzenia taryfy, jeżeli według jej oceny, została sporządzona niezgodnie z przepisami.
Zdaniem Wojewody [..] treść tych przepisów wskazuje, że zatwierdzenie lub odmowa zatwierdzenia odnosi się do taryfy jako całości, która – według art. 2 pkt 12 ustawy – jest zestawieniem cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Oznacza to, że rada gminy nie jest uprawniona do częściowego zatwierdzenia lub częściowej odmowy zatwierdzenia taryfy w przypadku, kiedy jest ona tylko w części zgodna z prawem.
W niniejszej sprawie bezspornym jest, że taryfa zatwierdzona uchwałą Rady Miejskiej jest niezgodna z prawem tylko w części dotyczącej stawek opłaty abonamentowej. W tej sytuacji, przedmiotowa uchwała w istocie zatwierdza tylko część taryfy, co wyraźnie koliduje z wyżej przywołanymi przepisami ustawy i skutkuje jej nieważność w całości.
W związku z tym, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd w wyniku ustalenia niezgodności z prawem części taryfy w zakresie stawek opłat abonamentowych, obowiązany był stwierdzić nieważność uchwały zatwierdzającej tą taryfę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Badanie zasadności powołanych w skardze kasacyjnej podstaw poprzedzić należy przypomnieniem, że skarga ta jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego elementy konstrukcyjne i treściowe wyznaczają granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne powinny być również uzasadnione. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych jest zatem obligatoryjnym elementem skargi kasacyjnej.
Oznacza to, że autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do wskazania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Ma również obowiązek uzasadnić w czym dopatruje się uchybienia temu przepisowi. Sąd drugiej instancji uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku, a nawet prawa do badania, czy w sprawie wystąpiły inne naruszenia prawa. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone, uzasadniając jednocześnie swoje stanowisko.
Skarga kasacyjna została w sprawie oparta na podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Autor skargi kasacyjnej zarzucił mianowicie naruszenie art. 24 ust. 1 i ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że niezgodność z prawem taryfy w części dotyczącej opłaty abonamentowej, powoduje nieważność uchwały rady gminy, zatwierdzającej taryfę tylko w tej części, a nie w całości.
Odnosząc się to tak skonstruowanych podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należy wskazać, że w odniesieniu do powołanych w skardze kasacyjnej przepisów materialnych jej autor nie wykazał, na czym miałaby polegać błędna wykładnia lub też niewłaściwe zastosowanie art. 24 ust. 1 i ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W orzecznictwie przyjmuje się, że naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię polega na wadliwym określeniu treści norm prawnych wynikających z przepisów prawa materialnego, co zobowiązuje wnoszącego skargę kasacyjną do wyjaśnienia, jak dany przepis należy rozumieć.
Natomiast naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie może mieć postać błędnej subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie wadliwie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (zob. wyrok SN z 8 października 2002 r., IV CKN 1304/00, LEX nr 78365; wyrok SN z 2 kwietnia 2003 r., I CKN 160/01, LEX nr 78813), co z kolei zobowiązuje wnoszącego skargę kasacyjną do wskazania przepisu, który powinien mieć w sprawie zastosowanie.
Podsumowując, zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 24 ust. 1 i ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, jako niespełniający stawianych mu wymogów, należy uznać za niezasadny.
W istocie rzeczy autor skargi kasacyjnej zarzucając naruszenie wskazanych regulacji materialnoprawnych kwestionował rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji, sprowadzające się do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem tylko w części odnoszącej się do wysokości opłat abonamentowych. W opinii autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji był zobowiązany do orzeczenia o nieważności tej uchwały w całości. Oznacza to, że kwestionowano rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji podjęte na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Taki zarzut procesowy nie został jednak wprost wyartykułowany w skardze kasacyjnej.
Na marginesie, niezależnie od zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów należy wskazać, że trzeba odróżnić uprawnienie rady gminy do podjęcia uchwały o zatwierdzeniu taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków od uprawnienia sądu administracyjnego kontrolującego taką uchwałę w przypadku stwierdzenia, że określone jej postanowienia naruszają prawo. Otóż o ile rada gminy niewątpliwie uprawniona jest do odmowy uchwalenia takiej taryfy, albo też do jej uchwalenia jedynie w całości, to sąd administracyjny stwierdza nieważność takiej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, także w całości albo w części. Uprawnienie sądu administracyjnego w ramach sądowej kontroli uchwały rady gminy zatwierdzającej taryfę administracji nie pokrywają się zatem z uprawnieniami rady gminy. Sąd administracyjny stwierdza niezgodność uchwały z prawem tylko w takim zakresie, w jakim uchwała jest sprzeczna z prawem, o ile jej pozostała część może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym.
Stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji, że zaskarżona uchwała w części jest niezgodna z prawem nie oznacza, że uchwała ta w istocie zatwierdza tylko część taryfy. Otóż uchwała zatwierdziła taryfę w całości, następnie jednak sąd administracyjny, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził, że określona jednostka redakcyjna tej uchwały, a zatem jej cześć, jest niezgodna z prawem.
Podsumowując, skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.