Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2017 r., uwzględnił skargę Izby Komorniczej w Poznaniu na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2017 r., w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie powołania na stanowisko komornika sądowego, uchylając tą decyzję. Sąd orzekł również o zwrocie kosztów postępowania sądowego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
powołaną decyzją Minister Sprawiedliwości umorzył postępowanie odwoławcze wywołane wnioskiem Izby Komorniczej w Poznaniu o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z [...] stycznia 2017 r., o powołaniu M. Ł. B. na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w Koninie.
Organ stwierdził, że Izba Komornicza nie jest stroną w postępowaniu o powołaniu na stanowisko komornika sądowego. Izba Komornicza nie ma interesu prawnego w złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż żaden przepis prawa materialnego, ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. z 2016 r., poz. 1138 ze zm., dalej: u.k.s.e.), nie przyznaje organom samorządu komorniczego statusu strony w postępowaniach w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego, a decyzja o powołaniu komornika sądowego nie rozstrzyga bezpośrednio ani też pośrednio o prawach czy obowiązkach samorządu komorniczego. Minister wskazał, że samorządowi komorniczemu jako organowi opiniodawczemu nie przysługuje prawo występowania w charakterze strony, ponieważ samorząd ten uczestniczy w postępowaniu o powołanie na stanowisko komornika na zasadach określonych w art. 106 k.p.a., przez co wykluczony jest jego jednoczesny udział jako strony w tym postępowaniu.
W ocenie organu, istnienia interesu prawnego Izby nie można było wywodzić z art. 17 Konstytucji RP.
Organ dodał, że szereg kompetencji przyznanych ustawowo poszczególnym organom samorządu komorniczego, w tym powierzone samorządowi sądownictwo dyscyplinarne, kształtowanie przez Krajową Radę Komorniczą zasad etyki zawodowej komorników, organizowanie szkoleń zawodowych, wykluczało zasadność zarzutów, że odmowa przyznania izbie komorniczej statusu strony w postępowaniu o powołanie komornika sądowego, pozbawia samorząd komorniczy skutecznych instrumentów realizacji funkcji wynikających ze sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu.
Sąd I instancji uwzględniając skargę na to rozstrzygnięcie podzielił stanowisko samorządu komorniczego uznając, że zaaprobowanie stanowiska Ministra Sprawiedliwości prowadziłoby do zakwestionowania gwarantowanej przez Konstytucję roli samorządu komorniczego i w konsekwencji naruszenia jego uprawnień.
Sąd I instancji powołując się w swoich rozważaniach na liczne orzecznictwo sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego, oparł się w szczególności na argumentacji Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartej w uchwale z dnia 22 września 2014 r., sygn. akt II GPS 1/14, w konsekwencji przyjmując, że samorząd komorniczy ma status strony w postępowaniu dotyczącym powołania na stanowisko komornika.
W ocenie Sądu, zakwestionowanie przez Ministra Sprawiedliwości uprawnienia samorządu komorniczego w przedmiotowym zakresie, poprzez zaakcentowanie braku przepisu prawa materialnego przyznającego temu samorządowi statusu strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie powołania na stanowisko komornika sądowego, a także faktu, że decyzja o powołaniu komornika nie rozstrzyga bezpośrednio, ani nawet pośrednio o prawach czy obowiązkach samorządu komorniczego, było niezasadne.
Również powołanie się przez Ministra na pozycję komornika jako funkcjonariusza publicznego wykonującego zadania z zakresu władztwa publicznego (odmienną od notariusza wykonującego zawód zaufania publicznego) oraz szczególną regulację w zakresie nadzoru nad wykonywaniem obowiązków przez komornika (nadzór judykacyjny, administracyjny i korporacyjny), a także na argumenty związane z faktem, że organ samorządu zawodowego uczestniczy w postępowaniu dotyczącym powołania komornika jako organ opiniujący (art. 11 ust. 1 i 4, art. 15a ust. 3, art. 15b ust. 1, art. 27 ust. 3, art. 93 ust. 1 pkt 2 ustawy o komornikach), co miało wykluczać jego jednoczesny udział, jako strony w tym postępowaniu, nie pozwalało w ocenie Sądu, zgodzić się ze stanowiskiem organu w przedmiotowej kwestii.
Sąd I instancji stwierdził, że Minister Sprawiedliwości nieprawidłowo przyjął, że Izba Komornicza w Łodzi nie miała interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie mogła być stroną w rozumieniu tego przepisu w postępowaniu wszczętym w trybie art. 127 § 3 k.p.a. z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej powołania M. Ł. B. na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w Koninie. Sąd zauważył przy tym, że jego pogląd nie stoi w sprzeczności ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego zawartym w przytoczonym przez organ wyroku z 13 października 2015 r. sygn. akt P 3/15.
W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
Minister Sprawiedliwości, skargą kasacyjną, zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie:
- - przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, w której WSA w Warszawie powinien ją oddalić;
- b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe, nieodpowiadające wymogom formalnym uzasadnienie wyroku, polegające na niewyczerpującym od odniesieniu się do argumentów prezentowanych przez organ administracji dotyczących braku przepisów materialnego prawa administracyjnego, z których wywodzić można interes prawny izby komorniczej do bycia stroną postępowania w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego;
- c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe, nieodpowiadające wymogom formalnym uzasadnienie wyroku, polegające na błędnym wykazaniu, nie na podstawie przepisów prawa, a w oparciu o fragmenty uzasadnień wybranych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oraz wywody zawarte w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów NSA z dnia 22 września 2014 r., sygn. akt II GPS 1/14 dot. uprawnień rad izb notarialnych (bez podania źródła), że izba komornicza jest stroną postępowania w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego;
- - naruszenie prawa materialnego, tj.:
- d) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 11 ust. 1 i 4 oraz art. 93 ust. 1 pkt 2 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji przez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że izba komornicza ma interes prawny w postępowaniu administracyjnym dotyczącym powołania na stanowisko komornika sądowego, a w konsekwencji na uznaniu, że izba komornicza jest stroną postępowania w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego.
Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz Ministra Sprawiedliwości zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
| Zarzuty skargi kasacyjnych nie mają usprawiedliwionych podstaw. |
|Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną|
|jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na |
|wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) |
|wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu |
|naruszenia na wynik sprawy. |
|Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., |
|rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów|
|wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie |
|polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów |
|przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja |
|zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. |
|Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 |
|p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji|
|wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. |
|Zauważyć trzeba, iż sprawy o bardzo zbliżonym stanie faktycznym i analogicznym stanie prawnym były już wielokrotnie na przestrzeni |
|ostatnich lat przedmiotem orzekania przez sądy administracyjne, w tym przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wskazać można następujące |
|wyroki NSA: z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2439/15, z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 762/16, z dnia 12 lipca |
|2018r., sygn. akt II GSK 917/18, z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 671/18, z dnia 9 października 2018 r., sygn. akt II GSK|
|2954/17, z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 1313/18, z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 2053/17, z dnia 27 czerwca |
|2019 r. sygn. akt II GSK 2804/17, a zatem można mówić o ukształtowanej i jednolitej linii orzeczniczej NSA w tych sprawach. |
|Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela tą linię orzeczniczą i nie znajduje powodów do |
|odstąpienia od tejże linii orzeczniczej. |
|Przechodząc do analizy skargi kasacyjnej sformułowanej przez Ministra Sprawiedliwości należy zauważyć, iż skarga ta została oparta w|
|zasadniczej części na zarzutach procesowych. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zasadniczego zarzutu procesowego skargi |
|kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości, tj. zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe, nieodpowiadające wymogom formalnym |
|uzasadnienie wyroku, należy stwierdzić, że zarzut ten jest pozbawiony merytorycznego uzasadnienia, tym bardziej, że skarżący organ |
|nie wykazał, aby ewentualne naruszenie tego przepisu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie |
|podkreślić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymagania przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż zawiera ono |
|wszystkie istotne elementy określone w ww. przepisie, w tym również przytoczenie zarzutów strony skarżącej i stanowisko organu wraz |
|z jego argumentacją, a ponadto wyjaśnienie szczegółowe podstawy prawnej i wskazania co do dalszego postępowania. |
|Przechodząc do analizy zarzutu, pomieszczonego w skardze kasacyjnej, naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, |
|sprowadzającego się do zarzutu naruszenia: "art. 28 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 11 ust. 1 i 4 oraz art. |
|93 ust. 1 pkt 2 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji przez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że izba komornicza ma |
|interes prawny w postępowaniu administracyjnym dotyczącym powołania na stanowisko komornika sądowego, a w konsekwencji na uznaniu, |
|że izba komornicza jest stroną postępowania w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego" (punkt d) petitum skargi |
|kasacyjnej), stwierdzić trzeba, iż Sąd I instancji wyraził jednoznaczny pogląd prawny w sprawie legitymacji organu samorządu |
|komorniczego w sprawach powołania, który sprowadza się do stanowiska, że Izba Komornicza miała interes prawny w rozumieniu art. 28 |
|k.p.a. i mogła być stroną w rozumieniu tego przepisu w postępowaniu z wniosku o powołanie na stanowisko komornika. Uzasadnienie tego|
|stanowiska i argumentacja Sądu I instancji nawiązywała prawidłowo do uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 |
|września 2014 r. w sprawie o sygn. akt II GPS 1/14 przyznającej status strony izbom notarialnym w sprawach powołania na stanowisko |
|notariusza, ale nie była to wyłącznie argumentacja, gdyż przede wszystkim Sąd I instancji właściwie przeanalizował stan prawny |
|wynikający z ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji, prawidłowo zastosował przepis art. 93 ust. 1 pkt |
|2, 3 tej ustawy, dokonując pełnej jego wykładni, która zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w tej |
|sprawie nie budzi zastrzeżeń. |
|Omawiając powyższe zagadnienie prawne legitymacji procesowej Izby Komorniczej w sprawach powołania na stanowisko komornika, Sąd I |
|instancji powołał się również na wykładnię konstytucyjną art. 17 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, której dokonywał |
|wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny w swoich wyrokach dotyczących również komorników w sprawach o sygn. akt K 5/02, K 2/07, K 21/08,|
|SK 26/03. |
|Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższe poglądy zawarte w wyrokach |
|Trybunału Konstytucyjnego, zarówno co do statusu zawodu komornika, do którego niewątpliwie ma zastosowanie przepis art. 17 ust. 1 |
|Konstytucji RP, a wywody Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na temat sprawowania pieczy nad wykonywaniem |
|zawodu komornika przez organ samorządu komorniczego, zakres tej pieczy sięgający również do naboru do tego zawodu realizowanego w |
|ramach art. 11 ustawy o komornikach, nie może skutecznie być przez Ministra Sprawiedliwości kwestionowany. Wyrazem powierzenia tej |
|pieczy przez ustawodawcę samorządowi zawodowemu komorników jest opinia rady izby komorniczej, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy.|
|Osoba prawna – izba komornicza (działająca przez swój organ – radę) ma, wynikające z art. 11 ust. 1 ustawy w zw. z art. 17 ust. 1 |
|Konstytucji, uprawnienie do zajmowania stanowiska w formie opinii w sprawie powołania komornika. To uprawnienie daje jej legitymację|
|do występowania na podstawie art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym i w konsekwencji sądowym w tego rodzaju sprawach. Należy|
|się zgodzić z poglądem wyrażonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (między innymi w wyrokach z dnia: 23 maja 2017 |
|r., sygn. akt II GSK 2439/15 oraz 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 762/16), że wyrażenie przez radę izby komorniczej opinii w |
|sprawie powołania i odwołania komornika nie kwalifikuje się jako współdziałanie organów, o którym mowa w art. 106 § 1 k.p.a. W |
|doktrynie i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje przekonanie, że o dopuszczalności zastosowania art. 106 k.p.a. przesądza |
|dopiero konkretny pozakodeksowy przepis prawa, a w tym przypadku ewentualnie miałby o tym zadecydować przepis art. 11 ust. 1 ustawy |
|o komornikach. Jednakże przepis art. 11 ust. 1 należy interpretować w zw. z ust. 4 tegoż artykułu, który przewiduje, że |
|nieprzedstawienie opinii w terminie ustawowym (21 dni) nie stanowi przeszkody do nadania wnioskom dalszego biegu i w konsekwencji |
|wydania decyzji bez opinii rady izby komorniczej. Przepis ten oznacza, że wydanie decyzji przez Ministra Sprawiedliwości nie jest |
|uzależnione od zajęcia stanowiska przez organ samorządu, a pogląd ten znajduje potwierdzenie w piśmiennictwie, gdzie dopuszczalność |
|wydania decyzji bez uwarunkowania jej wyrażeniem opinii przez radę, traktowana powinna być jako opinia nie podlegająca procedurze z |
|art. 106 k.p.a. (M. Stahl: Zakres stosowania kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniach prowadzonych na podstawie |
|ustawy o komornikach sądowych i egzekucji. Przegląd Prawa Egzekucyjnego nr 10-11 z 2007 r.). |
|Jeszcze raz należy zaznaczyć, że Sąd I instancji dokonał wszechstronnej i prawidłowej wykładni przepisów prawa art. 28 k.p.a. w |
|związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP i art. 11 ust. 1 i 4 ustawy o komornikach i egzekucji, a w wyniku tej wykładni nie mógł |
|dojść do innego przekonania, jak uznanie, że izba komornicza ma interes prawny w niniejszym postępowaniu i jest stroną tego |
|postępowania w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego. Jak podkreśla się w judykaturze: "Absolutnie nie może stać |
|temu na przeszkodzie wykładnia przepisu art. 106 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy o komornikach, gdyż - jak już zaznaczono wyżej|
|- z mocy art. 11 ust. 4 ustawy o komornikach i egzekucji, brak opinii wyklucza stosowanie art. 106 k.p.a. przy podejmowaniu decyzji |
|o powołaniu na podstawie art. 11 ust.
1. Dlatego też nie można było przyjąć, że zgodnie z treścią przepisu art. 11 ust. 1 w zw. z |
|ust. 4 ustawy nie mamy w tej sprawie współdziałania i współkompetencji w podejmowaniu decyzji wg reguł przewidzianych w art. 106 |
|k.p.a. i w konsekwencji ta przeszkoda w uczestniczeniu samorządu komorniczego w postępowaniu administracyjnym i |
|sądowoadministracyjnym w charakterze strony nie występuje." (tak w wyroku NSA z dnia 7 lutego 2019 r. sygn. akt II GSK 1313/18). |
|Na zakończenie należy odnieść się także do przedstawionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej organu (s. 29 uzasadnienia skargi |
|kasacyjnej) wywodów dotyczących regulacji wynikających z art. 12 ust 1 zdanie 2 ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o komornikach |
|sądowych (Dz. U. 2018, poz. 771), w świetle którego rada izby komorniczej nie ma statusu strony w toczącym się postępowaniu |
|administracyjnym w sprawie powołania na stanowisko komornika oraz art. 289 tej ustawy, w myśl którego postępowania administracyjne |
|wszczęte na podstawie ustawy uchylanej w art. 305 (tj. ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji, Dz.U. z|
|2017 r. poz. 1277 ze zm.) i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy są prowadzone na podstawie dotychczasowych |
|przepisów, z tym że do tych postępowań stosuje się przepis art. 12 ust.
1. W tym kontekście należy więc zauważyć, iż wskazane zmiany|
|stanu prawnego nie mogą mieć jednak wpływu na ocenę skargi kasacyjnej. Rolą sądu administracyjnego jest kontrola zgodności z prawem |
|aktów lub czynności administracyjnych wydanych w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym (art. 3 p.p.s.a., art. 1 § 1 i § 2 |
|ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.). Sąd |
|administracyjny nie zastępuje organu, nie wykonuje czynności administracyjnych i dlatego ma wyłącznie uprawnienia kasacyjne. |
|Przeprowadzana przez sąd kontrola może nastąpić wyłącznie na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania |
|kontrolowanego aktu lub dokonywania czynności. Następuje ona również na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w|
|dniu orzekania (zob. np. wyrok NSA z 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1675/06). Nie oznacza to jednak, że zmiany stanu prawnego |
|lub faktycznego, które nastąpiły po wydaniu zaskarżonego aktu nie mają żadnego znaczenia. W razie bowiem uchylenia przez sąd tego |
|aktu, organ rozpoznający sprawę ponownie będzie musiał rozważyć znaczenie tych zmian dla rozpoznawanej sprawy i w razie konieczności|
|je uwzględnić przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia. |
|Konkludując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra |
|Sprawiedliwości, zaskarżonym tu wyrokiem, nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i lit. c) p.p.s.a., co zarzuca skarżący |
|kasacyjnie organ (punkt a) petitum skargi kasacyjnej), ponieważ niewadliwie uznał, iż: "wobec naruszenia przez organ art. 28 K.p.a. |
|w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 11 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 93 ust. 1 pkt 2 u.k.s.e. oraz art. 7, art. 77 i art. 80|
|K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, zasadnym było uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) |
|i c) P.p.s.a." (s. 21 wyroku WSA). |
|Z tych wszystkich względów skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych zarzutów należało oddalić na podstawie art. 184 |
|p.p.s.a. |