Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 grudnia 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1273/18 oddalił skargę S (dalej: "Strona", "Skarżący") na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: "Dyrektor MOW NFZ" lub "Organ") z [..] marca 2018 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 154 ust. 3 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. 2008 nr 164, poz. 1027 ze zm., dalej: "ustawa o świadczeniach"). Decyzją tą zastało oddalone odwołanie Strony wniesione od rozstrzygnięcia postępowania nr [..] prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne w zakresie: świadczenia ogólnostomatologiczne na obszarze Warszawa-O.
Zaskarżony wyrok został wydany w następującym stanie sprawy:
Dyrektor MOW NFZ [..] marca 2014 r. ogłosił postępowanie w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert w rodzaju leczenie stomatologiczne w zakresie: świadczenia ogólnostomatologiczne na obszarze Warszawa-O, dotyczące zapewnienia świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od 1 lipca 2014 r. do 30 czerwca 2017 r. Wartość postępowania wynosiła 1 055 700,00 zł. Do postępowania zostało złożonych 9 ofert, w tym oferta Strony. Po otwarciu ofert oferta Strony została odrzucona na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach z powodu niespełnienia wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa NFZ na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach.
5 maja 2014 r. Strona wniosła protest na czynność Komisji konkursowej, zarzucając nieuzasadnione odrzucenie oferty. Strona podkreśliła w swoim proteście, że posiada potencjał w postaci wykwalifikowanego personelu oraz bazę techniczną i lokalową pozwalającą na realizację kontraktu.
Komisja konkursowa nie uwzględniła protestu. Strona nie została zaproszona do negocjacji, ponieważ jej oferta została odrzucona w części jawnej. Po przeprowadzeniu negocjacji Komisja konkursowa sporządziła ranking końcowy, uwzględniający wszystkie oferty, które nie zostały odrzucone w toku postępowania konkursowego. Oferty zostały uszeregowane w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny, z uwzględnieniem wyników negocjacji. Do udzielania świadczeń wybrano 3 oferentów.
Strona złożyła odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego, którego Dyrektor MOW NFZ nie uwzględnił wydając decyzję z [...] czerwca 2014 r., nr 69/2014/ODW.
Strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dyrektor MOW NFZ decyzją z [..] września 2014 r. nr [..] utrzymał w mocy decyzję z [...]czerwca 2014 r.
Na tę decyzję Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z 11 czerwca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 3871/14, uchylił obydwie decyzje dyrektora MOW NFZ. WSA uznał, że Organ nie wyjaśnił w sposób wystarczający, dlaczego oferta Strony nie mogła zostać oceniona z uwzględnieniem trybu, o którym mowa w § 8 zarządzenia nr 77/2013/DSOZ Prezesa NFZ z 12 grudnia 2013 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju leczenie stomatologiczne (dalej: "Zarządzenie Prezesa NFZ nr 77/2013/DSOZ").
Dyrektor MOW NFZ analizując powtórnie ofertę Strony uznał, że odstępstwo, o którym mowa w § 8 Zarządzenia Prezesa NFZ nr 77/2013/DSOZ, nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Organ wyjaśnił, że z przedstawionej przez Stronę oferty wynika, że świadczenia miały być realizowane w wysokości 5,09 etatu przeliczeniowego w łącznym czasie pracy 147 godzin tygodniowo. Etat przeliczeniowy został zdefiniowany w § 2 ust. 1 pkt 1 Zarządzenia Prezesa NFZ nr 77/2013/DSOZ. Etat przeliczeniowy to liczba punktów rozliczeniowych na miesiąc, przeznaczona na wykonanie świadczeń stomatologicznych przez jednego lekarza udzielającego świadczeń w wymiarze czasu pracy określonym w załączniku nr 4 do Zarządzenia.
Jednocześnie w § 8 ust. 1 tego Zarządzenia wskazano, że dyrektor Oddziału zawiera umowy na nie mniej niż 0,5 etatu przeliczeniowego i nie więcej niż jeden etat przeliczeniowy w odniesieniu do jednego lekarza pracującego w wymiarze czasu określonym w załączniku nr 4 do Zarządzenia. Wymagany czas pracy zgodnie z załącznikiem nr 4 lp. 1.2. powinien być proporcjonalny do liczby etatów przeliczeniowych, tj. 152 godziny i 50 minut tygodniowo, a nie jak wykazano w ofercie w wymiarze 147 godzin.
Organ wskazał również, że w trakcie prowadzonego postępowania konkursowego, zgodę na odstępstwo od ww. wymagań otrzymały jedynie jednostki kliniczne, prowadzące działalność dydaktyczno-naukową oraz jednostki prowadzące szkolenia specjalizacyjne, jak i szkolenia w zakresie kształcenia podyplomowego lekarzy dentystów. W ocenie dyrektora MOW NFZ, w przeciwieństwie do jednostek, które uzyskały zgodę na ww. odstępstwo, Strona nie dysponuje wykwalifikowaną kadrą lekarzy biorących udział w procesie leczenia pacjentów w ramach powszechnego ubezpieczenia zdrowego. Świadczeniobiorcy nie mają możliwości konsultacji u lekarzy o odmiennych kwalifikacjach i różnym doświadczeniu, zatrudnionych w ramach jednej placówki, co niewątpliwie wpływałoby korzystnie na proces leczenia. Strona, odmiennie niż pozostałe podmioty, które uzyskały zgodę na odstępstwo, nie jest jednostką prowadzącą działalność dydaktyczną w zakresie kształcenia podyplomowego lekarzy dentystów, w większości dziedzin stomatologii, jak również nie prowadzi szkoleń specjalizacyjnych.
Strona nie pełni również funkcji bazy dydaktycznej dla uczelni medycznej, nie znajduje się także na liście jednostek organizacyjnych prowadzących specjalizację w dziedzinie stomatologii na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej. Strona nie zatrudnia również lekarzy będących konsultantami krajowymi i wojewódzkim. Dlatego też w ocenie dyrektora MOW NFZ nie ma podstaw do wyrażenia zgody na odstępstwo, o którym mowa w § 8 Zarządzenia Prezesa NFZ nr 77/2013/DSOZ.
W skardze z 25 kwietnia 2018 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Skarżący zarzucił naruszenie:
- 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2017 poz. 1257, dalej: "kpa") poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności przez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów podnoszonych przez Skarżącego oraz dokonanie błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, że: Skarżący nie dysponuje wykwalifikowaną kadrą lekarzy biorących udział w procesie leczenia pacjentów w ramach powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego, świadczeniobiorcy nie mają możliwości konsultacji u lekarzy o odmiennych kwalifikacjach i różnym doświadczeniu, zatrudnionych w ramach jednej placówki, a także że Skarżący nie pełni również funkcji bazy dydaktycznej dla uczelni medycznej, oraz w konsekwencji niezastosowanie § 8 ust. 2 Zarządzenia Prezesa NFZ nr 77/2013/DSOZ,
- 2) art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 kpa poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych twierdzeń, w szczególności zaś powołanie się przez Organ na okoliczności, które nie zostały dostatecznie wykazane dowodami i w konsekwencji czego nie mogą one zostać uznane za udowodnione, co stanowi istotne naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a jednocześnie stoi na przeszkodzie realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasady przekonywania, a także załatwienie sprawy z całkowitym pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli,
- 3) art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, poprzez dokonanie wyboru oferentów z naruszeniem zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i zasady prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji,
- 4) art. 142 ust. 6 pkt 1 ustawy o świadczeniach, poprzez przedwczesną eliminację oferty Skarżącego już w części jawnej konkursu, mimo iż podstawą odrzucenia oferty były warunki zaproponowane przez Skarżącego, które winny być przedmiotem badania Komisji konkursowej w części niejawnej konkursu i które ulegają modyfikacjom w trybie negocjacji,
- 5) art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach, poprzez brak oceny złożonej przez Skarżącego oferty z punktu widzenia ciągłości, dostępności i jakości udzielanych świadczeń, które to kryteria powinny są zgodnie z brzmieniem powołanego przepisu traktowane przez Komisję konkursową priorytetowo,
- 6) art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach, poprzez bezzasadne odrzucenie oferty Skarżącego w toku postępowania konkursowego, pomimo iż spełniał on wszystkie wymagania formalne do udzielania świadczeń zdrowotnych z zakresu będącego przedmiotem postępowania konkursowego,
- 7) art. 149 ust. 2 ustawy o świadczeniach, poprzez bezzasadne odrzucenie w toku postępowania konkursowego oferty Skarżącego w całości, mimo iż braki, na które powoływała się Komisja konkursowa uzasadniając odrzucenie oferty, dotyczyły tylko części oferty,
- 8) § 8 ust. 2 Zarządzenia Prezesa NFZ nr 77/2013/DSOZ, polegające na niezastosowaniu tego przepisu, pomimo że Skarżący spełnia kryteria do zastosowania tego przepisu.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 poz. 1302, dalej: "ppsa"). Wskazał na wstępie, że na podstawie art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku z 11 czerwca 2015 r. wiążą w sprawie organy. Wobec treści tego wyroku Organ, rozstrzygając zarzuty Skarżącego, powinien szczegółowo wyjaśnić, jakie były podstawy braku rozpoznania wniosku Skarżącego o zastosowanie w jego przypadku szczególnego trybu odstąpienia od ogólnej zasady ustalania wartości etatu przeliczeniowego lekarza, w ramach przeprowadzonego postępowania konkursowego.
Sąd I instancji przytoczył § 8 ust. 1 i ust. 2 Zarządzenia Prezesa NFZ nr 77/2013/DSOZ, zgodnie z którym dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu na obszarze właściwości danego oddziału wojewódzkiego zawiera umowy: 1) na jeden etat przeliczeniowy w odniesieniu do jednego lekarza pracującego w wymiarze czasu określonym w załączniku nr 4 do zarządzenia;
2) na nie mniej niż pół etatu przeliczeniowego w odniesieniu do jednego lekarza (ust. 1). W uzasadnionych sytuacjach dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu może odstąpić od zasad określonych w ust. 1 oraz ustalić inną wartość etatu przeliczeniowego niż wielkość kalkulacyjna określona w § 2 ust. 1 pkt 1 (ust. 2). W ust. 2 § 8 ust. 2 Zarządzenia Prezesa NFZ nr 77/2013/DSOZ została uregulowana zatem kompetencja dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, która pozwalała temu organowi na odstępstwo od zasad określonych w ust. 1, tego przepisu i modyfikację zasad ustalania wartości etatu przeliczeniowego lekarza. Jest to kompetencja o uznaniowym charakterze, która jednak nie może być stosowana w sposób całkowicie dowolny. Przepisy omawianego Zarządzenia Prezesa NFZ nr 77/2013/DSOZ nie regulują trybu zastosowania powyższej kompetencji organu.
Sąd I instancji zauważył, że wykonując wskazania WSA w Warszawie zawarte w wyroku z 11 czerwca 2015 r., Organ wyjaśnił w zaskarżonej decyzji, że w trakcie prowadzonego postępowania konkursowego zgodę na odstępstwo od wymagań z § 8 ust. 1 Zarządzenia Prezesa NFZ nr 77/2013/DSOZ otrzymały jedynie jednostki kliniczne, prowadzące działalność dydaktyczno-naukową oraz jednostki prowadzące szkolenia specjalizacyjne, jak i szkolenia w zakresie kształcenia podyplomowego lekarzy dentystów. W ocenie dyrektora MOW NFZ, w przeciwieństwie do jednostek, które uzyskały zgodę na ww. odstępstwo, Skarżący nie dysponuje wykwalifikowaną kadrą lekarzy, biorących udział w procesie leczenia pacjentów w ramach powszechnego ubezpieczenia zdrowego, świadczeniobiorcy nie mają możliwości konsultacji u lekarzy o odmiennych kwalifikacjach i różnym doświadczeniu, zatrudnionych w ramach jednej placówki, co niewątpliwie wpływałoby korzystnie na proces leczenia.
Strona, odmiennie niż pozostałe podmioty, które uzyskały zgodę na odstępstwo, nie jest jednostką prowadzącą działalność dydaktyczną w zakresie kształcenia podyplomowego lekarzy dentystów, w większości dziedzin stomatologii tj. chirurgii, ortodoncji, periodontologii, protetyki, stomatologii dziecięcej oraz stomatologii zachowawczej z endodoncją, jak również nie prowadzi szkoleń specjalizacyjnych. Strona nie pełni również funkcji bazy dydaktycznej dla uczelni medycznej, nie znajduje się również na liście jednostek organizacyjnych prowadzących specjalizację w dziedzinie stomatologii na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej. Strona nie zatrudnia również lekarzy będących konsultantami krajowymi i wojewódzkim.
W ocenie WSA Organ rozwinął w zaskarżonej decyzji wyjaśnienia związane z niezastosowaniem wobec Skarżącego modyfikacji zasad ustalania wartości etatu przeliczeniowego lekarza, z których wynika, że nie brał pod uwagę wskazywanych przez Skarżącego w skardze posiadanych przezeń wielu wyróżnień, nagród i certyfikatów oraz szerokiej działalności leczniczej poza stomatologicznej, lecz brał pod uwagę w stosunku do wszystkich uczestników postępowania konkursowego prowadzenie przez nich działalności naukowej oraz dydaktycznej w zakresie stomatologii.
Sąd I instancji w tej sytuacji uznał, że Organ w niniejszej sprawie nie naruszył § 8 ust. 2 Zarządzenia Prezesa NFZ nr 77/2013/DSOZ, nie stosując wobec Skarżącego odstępstwa wynikającego z tego przepisu w zakresie zasad ustalania wartości etatu przeliczeniowego lekarza. Brak zastosowania wobec Skarżącego tego odstępstwa nie miał bowiem charakteru dowolnego, a wynikał z zastosowania wobec wszystkich świadczeniodawców biorących udział w postepowaniu konkursowym tych samych zasad dotyczących działalności naukowej oraz dydaktycznej w zakresie stomatologii.
W ocenie Sądu I instancji Organ dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy i w wyczerpujący sposób wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powody niezastosowania wobec Skarżącego ww. kompetencji wynikającej z § 8 ust. 2 Zarządzenia Prezesa NFZ nr 77/2013/DSOZ. Okoliczności, które stanowiły faktyczne podstawy niezastosowania ww. odstępstwa wobec Skarżącego, zostały potwierdzone przez Skarżącego. Zatem nie można uznać, że Organ uchybił zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasadzie przekonywania oraz, że przy załatwieniu sprawy całkowicie pominął interes społeczny jak również słuszny interes obywateli. Prawidłowe zastosowanie w przedmiotowym postępowaniu kompetencji z § 8 ust. 2 Zarządzenia Prezesa NFZ nr 77/2013/DSOZ oznacza również, że w sprawie nie doszło do naruszenia, wynikającej z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz gwarancji zachowania uczciwej konkurencji.
WSA uznał, że nie doszło również w niniejszej sprawie do naruszenia przez Organ art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach, w brzmieniu obowiązującym w dniu rozstrzygnięcia przedmiotowego konkursu ofert, zgodnie z którym odrzuca się ofertę jeżeli oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dniu rozstrzygnięcia przedmiotowego konkursu ofert, Prezes Funduszu określa warunki wymagane od świadczeniodawców. Na podstawie tego przepisu zostały określone warunki w omawianym powyżej zarządzeniu Prezesa NFZ nr 77/2013/DSOZ. WSA przywołał wyjaśnienia Organu, że zgodnie z ofertą Skarżącego świadczenia miały być realizowane w wysokości 5,09 etatu przeliczeniowego w łącznym czasie pracy 147 godzin tygodniowo. Etat przeliczeniowy został zdefiniowany w § 2 ust. 1 pkt 1 Zarządzenia Prezesa NFZ nr 77/2013/DSOZ.
Etat przeliczeniowy to liczba punktów rozliczeniowych na miesiąc, przeznaczona na wykonanie świadczeń stomatologicznych przez jednego lekarza udzielającego świadczeń w wymiarze czasu pracy określonym w załączniku nr 4 do Zarządzenia. Jednocześnie w § 8 ust. 1 Zarządzenia Prezesa NFZ nr 77/2013/DSOZ wskazano, że dyrektor Oddziału zawiera umowy na nie mniej niż 0,5 etatu przeliczeniowego i nie więcej niż jeden etat przeliczeniowy w odniesieniu do jednego lekarza pracującego w wymiarze czasu określonym w załączniku nr 4 do Zarządzenia. Wymagany czas pracy zgodnie z załącznikiem nr 4 Ip. 1.2. powinien być proporcjonalny do liczby etatów przeliczeniowych, tj. 152 godziny i 50 minut tygodniowo, a nie jak wykazano w ofercie w wymiarze 147 godzin. W tej sytuacji oferta Skarżącego nie spełniała wymaganych warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach. Organ miał zatem podstawy do odrzucenia oferty Skarżącego w oparciu o art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach.
WSA za niezasadny uznał zarzut naruszenia przez Organ art. 149 ust. 2 ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym w przypadku, gdy braki, o których mowa w ust. 1, dotyczą tylko części oferty, ofertę można odrzucić w części dotkniętej brakiem. Oferta złożona przez Skarżącego w przedmiotowym postępowaniu konkursowym dotyczyła tylko jednego miejsca, w którym Skarżący miał udzielać świadczenia opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne, dlatego nie można uznać, że braki, o których mowa w ust. 1, dotyczyły tylko części oferty, skoro dotyczyły one tego właśnie miejsca. W sprawie zatem nie zachodziły przesłanki do zastosowania normy wynikającej z art. 149 ust. 2 ustawy o świadczeniach.
W ocenie Sądu I instancji prawidłowość odrzucenia przez Organ oferty Skarżącego oznacza, że w sprawie nie miały zastosowania art. 142 ust. 6 pkt 1 ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym Komisja konkursowa w części niejawnej konkursu ofert może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej, jak również art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności: ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją.
S zaskarżył omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną. W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
Na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa – naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 153 ppsa poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej wyrażonej już uprzednio w wyroku WSA z 11 czerwca 2015 r. sygn. akt VI SA/A 3871/14 oraz wyroku NSA z 12 lipca 2017 r. sygn. akt II GSK 3041/15;
Na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa – naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1) art. 151 ppsa w zw. z art. 7, 8, 9 oraz 11 kpa, poprzez wadliwe oddalenie skargi, pomimo przeprowadzenia przez Organ postępowania z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. w sposób naruszający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, zasadę przekonywania, a także równe traktowanie, które polegało na ujawnieniu dopiero po przeprowadzeniu postępowania konkursowego kryteriów zastosowania § 8 ust. 2 Zarządzenia Prezesa NFZ nr 77/2013/DSOZ, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadniało uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa;
- 2) art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa, poprzez wadliwe wykonanie przez sąd funkcji kontrolnej zaskarżonego wyroku polegające na nieuwzględnieniu skargi, pomimo przekroczenia granic uznania administracyjnego przez Organ, niewyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy, wadliwego prowadzenia przez Organ postępowania wyjaśniającego i uzasadnienia decyzji, a w konsekwencji sporządzenie wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz błędną ocenę stanu faktycznego;
- 3) art. 153 w zw. z art. 141 § 4 ppsa poprzez niezastosowanie się do wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych już uprzednio w wyroku WSA w Warszawie z 11 czerwca 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 3871/14 oraz wyroku NSA z 12 lipca 2017 r. sygn. akt II GSK 3041/15;
- 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 2, art. 7 oraz art. 32 Konstytucji RP, poprzez błędne oddalenie skargi i uznanie przez Sąd, że Organ w niniejszej sprawie nie naruszył zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz gwarancji zachowania uczciwej konkurencji, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia konstytucyjnych zasad sprawiedliwości społecznej, demokratycznego państwa prawa, praworządności oraz równości wobec prawa;
- 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 147 ustawy o świadczeniach, poprzez wadliwe oddalenie skargi, podczas gdy Organ zastosował nieujawnione kryteria oceny ofert i warunków wymaganych od świadczeniodawców, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisu art. 148 ust. 1 w zw. z art. 146 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o świadczeniach;
- 6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 149 ust. 2 ustawy o świadczeniach, poprzez wadliwe oddalenie skargi oraz nietrafne przyjęcie, że w opisanym przez Skarżącego stanie faktycznym wskazany przepis nie znajduje zastosowania, pomimo iż braki, na które powoływała się Komisja konkursowa uzasadniając odrzucenie oferty, dotyczyły tylko części oferty;
- 7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 ppsa w zw. z § 8 ust. 2 Zarządzenia Prezesa NFZ nr 77/2013/DSOZ, poprzez wadliwe oddalenie skargi oraz wadliwe przyjęcie, że Organ nie stosując wobec Skarżącego odstępstwa nie naruszył tego przepisu, podczas gdy Skarżący spełniał kryteria do zastosowania tego przepisu wskazane przez organ w zaskarżonej decyzji.
Podnosząc te zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz Skarżącego według norm przepisanych.
Na podstawie art. 176 § 2 ppsa Skarżący zrzekł się rozprawy oraz wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej oddalenie i o zasądzenie od Skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że taka sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie ma miejsca, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie.
Sposób sformułowania w rozpatrywanym przypadku skargi kasacyjnej wymaga przypomnienia podstawowych zasad rozpoznawania spraw przez Naczelny Sąd Administracyjny. W myśl art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpią – jak w tej sprawie – przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 pkt 1-6 ppsa, to Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 ppsa. Stosownie do ostatniego z powołanych przepisów skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Dodatkowego wyjaśnienia wymaga w tym miejscu, że przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 ppsa) przepisów, które zdaniem strony naruszył sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, itd. oraz oznaczeniem aktu prawnego, w którym są zawarte, a także wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyroki NSA z 25 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 705/12 oraz z 21 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 2602/14 – treść tych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem autora skargi kasacyjnej, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Koniecznym jest także przypomnienie pewnych istotnych i oczywistych kwestii. Bez wątpienia skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Sąd kasacyjny nie może doprecyzowywać podstaw kasacyjnych ani domyślać się intencji strony co do zamiaru postawienia konkretnych zarzutów.
Pierwszy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut został sformułowany jako zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, choć jako naruszony wskazano przepis art. 153 ppsa. Jest to przepis postępowania wskazujący, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy.
WSA w wyroku z 11 czerwca 2015 r. nakazał Organowi – Dyrektorowi MOF NFZ wyjaśnić szczegółowo, jakie były podstawy braku uwzględnienia wniosku Skarżącego o zastosowanie w jego przypadku szczególnego trybu odstąpienia od ogólnej zasady ustalania wartości etatu przeliczeniowego lekarza w ramach przeprowadzonego postępowania konkursowego w oparciu Zarządzenie Prezesa NFZ nr 77/2013/DSOZ. WSA w wyroku z 11 czerwca 2015 r. wprawdzie dostrzegł brak przejrzystości brania pod uwagę kryteriów odstępstw, o jakich mowa w ust. 2 § 8 Zarządzenia nr 77/2013/DSOZ bez ich wcześniejszego ujawnienia, jednak dopuścił możliwość ich stosowania, skoro nakazał wyjaśnić podstawy odstąpienia od ogólnej zasady ustalania wartości etatu przeliczeniowego czy też zastosowania tego odstąpienia. NSA zaakceptował to stanowisko w swoim wyroku z 12 lipca 2017 r.
Sąd I instancji uznał, że Organ zastosował się do tych zaleceń. Wskazał na wyjaśnienia Organu, z których wynikało, że zgodę na odstępstwo od wymagań z § 8 ust. 1 Zarządzenia Prezesa NFZ nr 77/2013/DSOZ otrzymały jedynie jednostki kliniczne, prowadzące działalność dydaktyczno-naukową oraz jednostki prowadzące szkolenia specjalizacyjne, jak i szkolenia w zakresie kształcenia podyplomowego lekarzy dentystów. Strona do takich jednostek nie należała. Odmiennie niż pozostałe podmioty, które uzyskały zgodę na odstępstwo, nie jest jednostką prowadzącą działalność dydaktyczną w zakresie kształcenia podyplomowego lekarzy dentystów, w większości dziedzin stomatologii tj. chirurgii, ortodoncji, periodontologii, protetyki, stomatologii dziecięcej oraz stomatologii zachowawczej z endodoncją, jak również nie prowadzi szkoleń specjalizacyjnych. Strona nie pełni także funkcji bazy dydaktycznej dla uczelni medycznej, nie znajduje się również na liście jednostek organizacyjnych prowadzących specjalizację w dziedzinie stomatologii na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej.
Strona nie zatrudnia też lekarzy będących konsultantami krajowymi i wojewódzkim. Taką ocenę Organu Sąd I instancji uznał za nienaruszającą § 8 ust. 2 Zarządzenia Prezesa NFZ nr 77/2013/DSOZ i uzasadniającą niezastosowanie wobec Skarżącego odstępstwa wynikającego z tego przepisu w zakresie zasad ustalania wartość etatu przeliczeniowego lekarza. WSA uznał przy tym, że brak zastosowania wobec Skarżącego tego odstępstwa nie miał charakteru dowolnego, a wynikał z zastosowania wobec wszystkich świadczeniodawców biorących udział w postepowaniu konkursowym tych samych zasad dotyczących działalności naukowej oraz dydaktycznej w zakresie stomatologii.
Naczelny Sąd Administracyjny taką ocenę podziela. Zarówno Organ, jak i Sąd I instancji dokonały ponownej oceny sprawy zgodnie z zaleceniami wynikającymi z powołanych prawomocnych wyroków uznając, że zastosowano obiektywne kryteria odstępstwa od przeliczenia etatów na podstawie § 8 ust. 2 Zarządzenia Prezesa NFZ nr 77/2013/DSOZ, wyjaśniając wystarczająco zasadność zastosowania tego odstępstwa wobec niektórych oferentów i brak możliwości zastosowania odstępstwa wobec Skarżącego. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 153 ppsa.
Z powyższych przyczyn nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 153 ppsa w zw. z art. 141 § 4 ppsa (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej). To, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie satysfakcjonuje strony, nie jest zgodne z jej oczekiwaniami, czy nie usuwa wszelkich jej wątpliwości, nie oznacza, że narusza art. 141 § 4 ppsa. Przepis ten określa wymogi formalne wyroku. Sąd I instancji zgodnie z tymi wymogami uzasadniając wyrok przedstawił istotę sprawy, zarzuty podniesione w skardze i stanowisko Organu co do skargi. Przedstawił też podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz wyjaśnił ją w sposób umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę instancyjną, w tym odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej.
Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 7, 8, 9 oraz 11 kpa (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej). Jak wskazano wyżej, wcześniejsze prawomocne wyroki nakazywały wyjaśnienie odstępstwa od przeliczenia etatów na podstawie § 8 ust. 2 Zarządzenia Prezesa NFZ nr 77/2013/DSOZ lub braku tego odstąpienia w oparciu o obiektywne kryteria. Taka ocena respektująca te wskazania zgodnie z wymogami art. 153 ppsa została dokonana. Kryteria te były obiektywne, wynikające ze zrozumiałego i uzasadnionego uwzględnienia wyższych i bardziej wszechstronnych kwalifikacji personelu w palcówkach klinicznych. Dlatego też takiej oceny nie można uznać za naruszającą zasadę praworządności wynikającą z art. 7 kpa, zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów (art. 8 kpa).
Nie można też uznać, że brak uprzedniego poinformowania o zasadach odstępstw od przeliczenia etatów mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To Skarżący złożył ofertę uznając bez jakichkolwiek podstaw, że wobec niego będzie zastosowane takie odstępstwo, deklarując mniejszą liczbę godzin, niż wynikająca z przeliczenia etatów bez zastosowania odstępstw.
Również nieuzasadniony jest zarzut podniesiony w pkt. 2 petitum skargi kasacyjnej, to jest zarzut naruszenia art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa. Art. 3 § 1 ppsa stwierdza, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Nie mógł więc być ten przepis naruszony, skoro Sąd I instancji wykonując swoją kompetencję dokonywał takiej kontroli poprzez orzekanie w sprawie skargi na decyzję administracyjną. Uwagi co do wymogów wynikających z art. 141 § 4 ppsa i ich zachowania, a więc niezasadności zarzutu naruszenia tego przepisu wskazano wyżej.
Zatem oceniając ten zarzut w kontekście tego, czy Sąd I instancji postąpił zasadnie, a więc oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa, czy też wadliwie nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ppsa, należy odnieść się do tego, czy zasadnie Sąd I instancji nie stwierdził w działaniach Organu naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stawiając zarzuty naruszenia tych przepisów autor skargi kasacyjnej zarzuca, że Sąd I instancji skoncentrował się tylko na kwestii niezastosowania odstępstwa wynikającego z § 8 ust. 1 zarządzenia nr 77/2013/DSOZ na podstawie jednego kryterium – spełnienia warunku bycia jednostką prowadzącą działalność dydaktyczną w zakresie kształcenia podyplomowego lekarzy dentystów. Zarzut ten jest bezpodstawny.
Sąd I instancji zaakceptował stanowisko Organu, że zgodę na odstępstwo otrzymały jedynie jednostki kliniczne, prowadzące działalność dydaktyczno-naukową oraz jednostki prowadzące szkolenia specjalizacyjne, jak i szkolenia w zakresie kształcenia podyplomowego lekarzy dentystów. Dalej Organ wyjaśnił, dlaczego Skarżący tak określonego kryterium nie spełnia, czego zresztą sam Skarżący nie kwestionował.
Podniesiony w pkt 4 i 5 petitum skargi zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 2, art. 7 oraz art. 32 Konstytucji RP oraz art. 147 ustawy o świadczeniach sprowadzają się w istocie do zarzutów naruszenia wynikającego z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach obowiązku równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, oraz zasady jawności i niezmienności kryteriów oceny (art. 147 ustawy o świadczeniach). Naruszenia tego Skarżący dopatruje się w przyjęciu kryteriów zastosowania odstępstw od zasad przeliczenia etatów wynikających z § 8 ust. 1 Zarządzenia nr 77/2013/DSOZ bez uprzedniego wskazania tych kryteriów uczestnikom konkursu.
Jak już wyżej wskazano, w poprzednich orzeczeniach wydanych w tych sprawach dostrzeżono ten mankament procedury. Jednak nie stał się on powodem stwierdzenia, że zastosowanie przyjętych przez Organ kryteriów zastosowania odstępstw nie jest dopuszczalne. Konieczne było tylko zastosowanie zobiektywizowanych kryteriów i uzasadnienie celowości zastosowania takich a nie innych kryteriów. Sąd I instancji uznał, że Organ w zaskarżonej decyzji wymogom tym sprostał, a Naczelny Sad Administracyjny ocenę tę podziela. Startujący w konkursie nie mógł zakładać, że zastosowane wobec niego będą odstępstwa, o jakich mowa w § 8 pkt 2 Zarządzenia nr 77/2013/DSOZ. Składający ofertę niespełniającą wymogów co do zapewnienia godzin pracy lekarzy przy uwzględnieniu podstawowego etatu przeliczeniowego podejmował świadome ryzyko, że mogą nie zostać zastosowane wobec niego odstępstwa od zasad przeliczenia etatów, a więc że jego oferta nie spełnia minimalnych wymogów.
Zastosowanie kryteriów pozwalających na zastosowanie odstępstw, o jakich mowa w § 8 pkt 2 Zarządzenia nr 77/2013/DSOZ, nie mogło prowadzić do wykluczenia ofert spełniających minimum wymogów konkursowych. I takie nie było. Możliwość zastosowania preferencji, o jakich mowa w § 8 pkt 2 Zarządzenia nr 77/2013/DSOZ, nie mogła też być oparta na dowolnych kryteriach, ale takich, które obiektywnie uzasadniały zastosowanie preferencji. I za takie mogły być uznane kryteria przyjęte w przedmiotowym postepowaniu, umożliwiające nieco korzystniejsze przeliczniki etatów, jako służące zapewnieniu należytej opieki zdrowotnej przez lepiej wyspecjalizowane placówki będące jednostkami klinicznymi, prowadzącymi działalność dydaktyczno-naukową oraz prowadzącymi szkolenia specjalizacyjne, jak i szkolenia w zakresie kształcenia podyplomowego lekarzy dentystów. Zasady odstępstw, o jakich mowa w § 8 ust. 2 Zarządzenia nr 77/2013/DSOZ nie stanowiły przy tym kryteriów oceny, o jakich mowa w art. 147 ustawy o świadczeniach.
Oferenci składając oferty powinni spełniać wymogi konkursowe mając świadomość, że mogą nastąpić odstępstwa co do zasad przeliczenia etatów, lecz nie jest to pewne. Spełnienie warunków do zastosowania odstępstw nie było kryterium oceny. Możliwość skorzystania z tego odstępstwa nie stanowiła też warunku stawianego świadczeniodawcom. Sąd I instancji i Organ tym samym nie naruszyły zasady praworządności określonej w art. 2 Konstytucji RP. Działały też na podstawie prawa i w granicach prawa zgodnie z art. 7 Konstytucji. Jak wyżej już wykazywano, zastosowanie kryterium odstępstw od przeliczników etatów było oparte na uzasadnionych, obiektywnych przesłankach, nie prowadziło do eliminacji spełniających warunki konkursu ofert, zatem nie stanowiło też dyskryminacji w rozumieniu art. 32 Konstytucji RP.
Zatem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 2, art. 7 oraz art. 32 Konstytucji RP oraz art. 147 ustawy o świadczeniach należało uznać za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.
Nieuzasadniony jest też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 149 ust. 2 ustawy o świadczeniach (pkt 6 petitum skargi kasacyjnej). Oferta został odrzucona na podstawie art. 149 ust 1 pkt 7 tej ustawy. Sąd I instancji trafnie zaakceptował ocenę Organu, że nie można było przyjąć, że brak dotyczył tylko części oferty. Była to oferta dotycząca jednego kompleksowego świadczenia opieki stomatologicznej na obszarze Gminy Oo minimalnym określonym w konkursie wymiarze godzin pracy personelu, którego to zasadniczego i niepodzielnego wymogu Skarżący nie spełnił. Trafnie zatem Sąd I instancji ocenił, że w sprawie nie zachodziły przesłanki do zastosowania normy wynikającej z art. 149 ust. 2 ustawy o świadczeniach.
Wreszcie nietrafny też jest ostatni zarzut skargi kasacyjnej (pkt 7 petitum skargi kasacyjnej), to jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 ppsa w zw. z § 8 ust. 2 Zarządzenia Nr 77/2013/DSOZ, poprzez wadliwe oddalenie skargi oraz wadliwe przyjęcie, że Organ nie stosując wobec Skarżącego odstępstwa nie naruszył tego przepisu, podczas gdy Skarżący spełniał kryteria do zastosowania tego przepisu wskazane przez Organ w zaskarżonej decyzji. Zarzut ten sprowadza się w istocie do stwierdzenia, że Skarżący spełniał kryterium zastosowania odstępstw, o jakich mowa w § 8 ust. 2 Zarządzenia Nr 77/2013/DSOZ. Jednak Skarżący nie wskazywał na to, by był jednostką kliniczną, prowadzącą działalność dydaktyczno-naukową czy jednostką prowadzącą szkolenia specjalizacyjne, jak i szkolenia w zakresie kształcenia podyplomowego lekarzy dentystów. Nie chodzi tu przy tym o spełnianie funkcji kliniki w innych specjalnościach medycznych. Należy przy tym zauważyć, że pełnomocnik Skarżącego potwierdził tę okoliczność na rozprawie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika Organu, orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 września 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2015 poz. 1804 ze zm.).