Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 741/09, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji wywiedzioną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2009 r. uwzględniającego skargę Spółki z o.o. [A] w K. na decyzję tego organu z dnia [...] października 2008 r., nr [...], wydaną w przedmiocie koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego.
Wnioskiem z dnia 15 maja 2012 r., nr [...], Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, na podstawie art. 158 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej jako p.p.s.a.), wniósł o wykładnię ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 sierpnia 2010 r. poprzez wyjaśnienie, czy w myśl tego orzeczenia należy uznać, iż rozpowszechnianie przez koncesjonariusza w tym samym czasie różnych reklam w poszczególnych pasmach rozszczepionego programu, jest dopuszczalne i zgodne z treścią ww. wyroku, czy też stanowi niedopuszczalne zwielokrotnienie ustawowego limitu czasu reklamowego określonego przez ustawodawcę w art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r., Nr 43, poz.226, ze zm.).
Wnioskodawca wskazał, iż w uzasadnieniu wyroku NSA stwierdzono m.in., że Sąd ten "dostrzega główny argument organu, który towarzyszy stanowisku o zakazie rozszczepiania programu, tj. że w ramach takiego działania może dojść np. do przekroczenia dopuszczalnego limitu nadawania reklam i zagrożenia pozycji niektórych nadawców lokalnych. Jak jednak słusznie podniósł Sąd pierwszej instancji, kwestie emisji reklam uregulowane są kompleksowo i szczegółowo w ustawie o radiofonii i telewizji, zaś KRRiT dysponuje odpowiednimi instrumentami prawnymi, dającymi możliwość reakcji na stwierdzone naruszenia tych uregulowań. Z tego powodu nie jest więc nawet konieczne prewencyjne zapobieganie ewentualnym nadużyciom czasu reklamowego poprzez wprowadzanie zakazu rozszczepiania programu, tym bardziej, iż prowadziłoby to w istocie do ograniczenia praw wynikających z koncesji i - jak wykazano - nie znajduje podstawy w przepisach prawa powszechnie obowiązującego.
Nie oznacza to jednak, że KRRiT oraz jej organy, nie mogą wykonywać swoich funkcji kontrolnych w tym zakresie. Powyższe zachowanie koncesjonariusza może być rozważane przez organ jako podstawa kontroli sposobu wykonywania koncesji oraz podjęcia ewentualnych działań w trybie art. 38 ustawy o radiofonii i telewizji, gdyby zaszły przesłanki w przepisie tym przewidziane".
Jednocześnie wnioskodawca zauważył, iż NSA w innym miejscu uzasadnienia wyroku stwierdził, że "koncesjonowaniem nie jest objęta treść poszczególnych audycji, a jedynie ich zestaw, właściwy dla danego rodzaju programu. Programem (objętym koncesją) jest z kolei uporządkowany zestaw audycji różnego rodzaju (o określonym procentowo udziale). Tym samym audycje mieszczące się w jednolitej grupie rodzajowej i rozpowszechniane w tym samym czasie, nie muszą być jednobrzmiące pod względem treści. Koncesja nie może ustanawiać takiego wymogu. Podzielić trzeba pogląd, iż treść poszczególnych audycji nadawanych w tym samym czasie w pasmach lokalnych w ramach określonego rodzaju audycji objętej programem, np. audycji informacyjnych, nie może być regulowana koncesją. Organ nie ma więc podstaw do tego by generalnie zakazywać w koncesji (a tym bardziej w jej uzasadnieniu) tzw. rozszczepiania programu w pasmach lokalnych."
Zdaniem Przewodniczącego KRRiT zasadny jest wniosek o wykładnię wyroku w zakresie jednoznacznego określenia, czy przywołana teza wyroku wskazująca, iż audycje mieszczące się w jednolitej grupie rodzajowej i rozpowszechniane w tym samym czasie, nie muszą być jednobrzmiące pod względem treści, dotyczy także reklam rozpowszechnianych w różnych pasmach rozszczepionego programu rozpowszechnianego przez koncesjonariusza.
Mając nadto na względzie przywołaną tezę wyroku wskazującą, iż ewentualne nadużycie czasu reklamowego w związku z rozszczepianiem programu "może być rozważane przez organ jako podstawa kontroli sposobu wykonywania koncesji oraz podjęcia ewentualnych działań w trybie art. 38 ustawy o radiofonii i telewizji", zasadne jest - zdaniem Przewodniczącego KRRiT - dokonanie wykładni wyroku także w kontekście treści przepisu art. 16 ust. 3 ustawy o radiofonii i telewizji.
Zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w dniu wydania wyroku, dopuszczalny limit reklam w programie był określony w art. 16 ust. 2 ustawy o radiofonii i telewizji, zgodnie z którym reklamy nie mogły zajmować więcej niż 15 % a reklamy nadawane łącznie z telesprzedażą, z zastrzeżeniem ust. 3, więcej niż 20 % dziennego czasu nadawania programu i nie więcej niż 12 minut w ciągu godziny.
Jak dalej wskazał przewodniczący, do zadań Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji jako konstytucyjnego organu państwowego właściwego w sprawach radiofonii i telewizji należy, m.in. określanie w granicach upoważnień ustawowych, warunków prowadzenia działalności przez dostawców usług medialnych oraz sprawowanie w granicach określonych ustawą kontroli działalności dostawców usług medialnych (art. 6 ust. 2 pkt 2 i 4 w związku z art. 5 ustawy o radiofonii i telewizji). Tym samym w celu zapewnienia prawidłowej realizacji ustawowych zadań Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, w zgodzie z tezami wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 sierpnia 2010 r., niezbędne jest dokonanie wykładni w zakresie możliwości przekroczenia dopuszczalnego limitu nadawania reklam w związku z rozszczepieniem programu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wniosek nie jest zasadny.
Określona w art. 158 p.p.s.a. instytucja "wykładni wyroku" może znaleźć zastosowanie w sytuacji, w której konkretne orzeczenie (tj. jego sentencja lub uzasadnienie), zostało sformułowane w sposób niejasny, nieprecyzyjny, mogący rodzić wątpliwości co do m.in. rozstrzygnięcia lub sposobu wykonania. Duże znaczenie przy wykładni orzeczenia (w niniejszej sprawie wyroku) ma również przedmiot sprawy, w której je wydano oraz wskazywana przez wnioskującego "wątpliwość".
Analiza wniosku Przewodniczącego KRRiT wskazuje, iż w jego ocenie źródło niejasności tkwi w uzasadnieniu wyroku i dotyczy tego, czy stwierdzona przez NSA możliwość rozszczepiania programu radiowego w pasmach lokalnych, może dotyczyć również emitowanych tam reklam. Mówiąc inaczej, omawiana wątpliwość wnioskodawcy sprowadza się de facto do tego, czy dopuszczalne jest nadawanie różnych reklam w różnych pasmach lokalnych. Swoje obawy Przewodniczący KRRiT uzasadnia dodatkowo postanowieniami art. 16 ust. 2 i 3 ustawy o radiofonii i telewizji, określającymi dopuszczalne limity reklam.
W związku z powyższym wskazać należy, iż w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 12 sierpnia 2010 r. jasno i wyraźnie stwierdzono, iż w polskim systemie prawnym brak jest podstaw do przyjęcia generalnego, normatywnego zakazu rozszczepiania programu przez nadawców. Wydawana przez organ koncesja nie może więc ustanawiać takiego zakazu, tj. nie może zabraniać nadawania różnych pod względem treści audycji, w tym samym czasie, na różnych obszarach (np. w Warszawie, Poznaniu, Wrocławiu, Krakowie, Białymstoku, Gdańsku, itp.). Treść poszczególnych audycji nadawanych w tym samym czasie w pasmach lokalnych w ramach określonego rodzaju audycji objętej programem nie może być regulowana koncesją, nie ma zatem podstaw do zakazywania rozszczepiania programu w postępowaniu o jej udzielenie.
Tym samym, w niniejszej sprawie, dotyczącej udzielenia koncesji, kwestia możliwości "rozszczepiania reklam", w ogóle nie mogła i nie może być badana. Zwrócić należy uwagę, iż na tym etapie (udzielania koncesji), nie jest w ogóle wiadome, czy reklamy będą w rzeczywistości emitowane (określana jest jedynie wola ich emisji). To czy zostaną one w rzeczywistości wyemitowane i w jakim rozmiarze zależeć będzie m.in. od istnienia potencjalnych reklamodawców, w tym sytuacji na rynku reklam.
Przekroczenie ustawowego limitu reklam - bo o to w istocie chodzi wnioskodawcy - może być jednak badane w ramach postępowania związanego z realizacją przez koncesjonariusza praw wynikających z udzielonej koncesji, a nie w postępowaniu dotyczącym jej udzielenia. Wyraźnie to podkreślono w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 sierpnia 2010 r., wskazując na uprawnienia kontrolne KRRiT w tym zakresie (art. 38 ustawy o radiofonii i telewizji).
Jeżeli zatem organ koncesyjny uznaje, iż rozszczepianie reklam narusza ustawowe limity, może wdrożyć procedurę kontrolną i wydać stosowne rozstrzygnięcie. Jeżeli zostanie wydane takie rozstrzygnięcie – na przykład cofające przyznaną koncesję z uwagi na rażące naruszenie warunków określonych w ustawie (art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o radiofonii i telewizji) lub też ze względu na to, iż rozpowszechnianie programu powoduje osiągnięcie przez nadawcę pozycji dominującej w dziedzinie środków masowego przekazu na danym rynku właściwym w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy o radiofonii i telewizji), to wówczas właściwy sąd administracyjny będzie mógł ocenić kwestie podniesione przez Przewodniczącego KRRiT. Dopiero w tego rodzaju postępowaniu sąd, po uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy, będzie mógł stwierdzić, czy nadawanie różnych reklam w poszczególnych pasmach lokalnych w tym samym czasie narusza przepisy prawa, a ściślej art. 16 ust. 2 i 3 ustawy o radiofonii i telewizji.
Na tle powyższego odpowiedź na wątpliwość zgłoszoną przez skarżącego nie może być udzielona. Prowadziłoby to do przekroczenia granic rozpoznawanej sprawy, a także do wydania orzeczenia stanowiącego swoisty prejudykat dla innych potencjalnych postępowań (dotyczących prawidłowości wykonywania praw z koncesji). Nie temu celowi służy jednak instytucja wyjaśnienia wątpliwości wyroku określona w art. 158 p.p.s.a.
Z tych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 w zw. z art. 158 i art. 193 p.p.s.a.