Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 741/09

Uzasadnienie

Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, wykonując uchwałę Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej jako KRRiT) z dnia [...] lutego 1994 r. (nr...), decyzją z dnia [...] maja 1994 r. udzielił "R." spółce z o.o. z siedzibą w K. (dalej jako R.) koncesji na rozpowszechnianie ogólnokrajowego programu radiofonicznego pod nazwą "R.", przeznaczonego do powszechnego odbioru.

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...], R. wystąpiła o koncesję na kolejny okres.

Decyzją z dnia [...] maja 2001 r. Przewodniczący KRRiT, wykonując uchwały KRRiT nr [...] z dnia [...] marca 2001 r. oraz nr [...] z dnia [...] maja 2001 r., udzielił R. kolejnej koncesji nr [...] na rozpowszechnianie programu radiowego o charakterze uniwersalnym pod nazwą "R.". W punkcie V koncesji organ postanowił, że audycje i inne przekazy niepochodzące od koncesjonariusza, rozpowszechniane w programie innego nadawcy nie mogą stanowić elementu programu koncesjonariusza. W punkcie IlI uzasadnienia koncesji z dnia [...] maja 2001 r. organ wskazał, że nie wyraża zgody na nadawanie pasm lokalnych (tzw. rozszczepianie programu).

Spółka R. złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.

Organ uznał wniosek za częściowo uzasadniony i decyzją z dnia [...] września 2001 r. (nr...) zmienił punkt V koncesji ustalając, że programy nie pochodzące od koncesjonariusza nie mogą stanowić więcej niż 10% dobowego programu nadawania.

W odniesieniu do odmowy udzielenia zgody na tzw. rozszczepienie programu, organ odmówił jej rozstrzygnięcia w treści decyzji koncesyjnej wyjaśniając, że wystarczające jest omówienie tej kwestii w samym uzasadnieniu decyzji.

Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Spółka R. kwestionując dopuszczalność określenia w koncesji niektórych warunków prowadzenia działalności oraz odmowę zgody na nadawanie pasm lokalnych tzw. rozszczepianie programu.

Wyrokiem z dnia 24 października 2002 r. sygn. akt II SA 3200/01 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił w części decyzję KRRiT z dnia [...] września 2001 r. oraz decyzję koncesyjną z dnia [...] maja 2001 r., a także w odpowiednim zakresie poprzedzające je uchwały KRRiT.

Decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...], Przewodnicząca KRRIT, wykonując powołany wyrok NSA oraz uchwałę KRRiT Nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r., częściowo zmieniła koncesję z dnia [...] maja 2001 r. Do koncesji dodano nowe punkty, tj. VI a (ograniczający czas nadawania reklam) oraz VI b (zakazujący rozszczepiania programu).

R. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją, kwestionując przede wszystkim zakaz rozszczepiania programu.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...], w wykonaniu uchwały KRRiT nr [...] z dnia [...] października 2003 r., Przewodnicząca KRRiT utrzymała w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie.

Decyzja Przewodniczącej KRRiT stała się przedmiotem skargi Spółki R., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 27 grudnia 2004 r. (sygn. akt VI SA/Wa 46/04) uchylił decyzje Przewodniczącej KRRiT: z dnia [...] lipca 2003 r. i z dnia [...] grudnia 2003 r. oraz uchylił poprzedzające je uchwały KRRiT (nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. i nr [...] z dnia [...] października 2003 r.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Przewodnicząca KRRiT.

Wyrokiem z dnia 12 października 2006 r. (sygn. akt II GSK 147/06), NSA w części uchylił zaskarżony wyrok ze względów procesowych i przekazał sprawę w tym zakresie do ponownego rozpoznania.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, WSA w Warszawie, wyrokiem z dnia 1 czerwca 2007 r. (sygn. akt. VI SA/Wa 612/07), uchylił decyzje Przewodniczącej KRRiT z dnia [...] grudnia 2003 r. i z dnia [...] lipca 2003 r., a także poprzedzające je uchwały KRRiT z dnia [...] lutego 2003 r. i z dnia [...] października 2003 r.

Powyższy wyrok został zaskarżony skargą kasacyjną wniesioną do NSA przez Przewodniczącą KRRiT.

Wyrokiem z dnia 4 marca 2008 r. (sygn. akt II GSK 396/07) NSA oddalił ten środek odwoławczy.

Nowy wniosek o kolejną 10-letnią koncesję na rozpowszechnianie programu radiowego o charakterze uniwersalnym pod nazwą "R." (poczynając od dnia 26 maja 2008 r.), Spółka złożyła dnia 10 maja 2007 r.

W jego uzasadnieniu R. powołała się na art. 35 a ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. nr 253 poz. 2531 ze zm.).

Uchwałą z dnia [...] lipca 2007 r. (nr...) KRRiT udzieliła spółce R. koncesji na kolejny okres po wygaśnięciu koncesji nr [...] (z dnia... maja 2001 r.).

Punkt l tiret 7 uchwały stanowił, iż audycje i inne przekazy niepochodzące od koncesjonariusza, tj. niewytworzone przez niego ani na jego wyłączne zamówienie, rozpowszechniane w programie innego nadawcy nie będą stanowić elementu programu koncesjonariusza.

Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Przewodniczący KRRiT, działając na podstawie art. 9 ust. 1 w zw. z art. 33 ust. 3, art. 35a oraz art. 37 ust. 1-3 i art. 38a ustawy o radiofonii i telewizji, udzielił Spółce R. Koncesji nr [...] na rozpowszechnianie programu radiowego o charakterze uniwersalnym pod nazwą "R.", tworzonego zgodnie z koncepcją przedstawioną we wniosku nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. i realizowaną na podstawie dotychczas wykonywanej koncesji. Koncesja ta przewidywała w szczególności (punkt l tiret 7), że audycje i inne przekazy niepochodzące od koncesjonariusza tj. niewytworzone przez koncesjonariusza ani na jego wyłączne zamówienie, rozpowszechniane w programie innego nadawcy, nie będą stanowić elementu programu koncesjonariusza.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że chodzi o koncesję ponowną udzieloną na podstawie art. 35a ustawy o radiofonii i telewizji i brak jest podstaw do odmowy.

W punkcie III uzasadnienia decyzji Przewodniczący KRRiT wskazał, że wniosek nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. zawierający szczegółowe informacje programowe, w punkcie C 6.3 uwzględniał rozpowszechnianie odrębnych pasm lokalnych w 17 stacjach nadawczych (rozszczepianie programu). Organ wyjaśnił, że ma prawo zmiany stanowiska w kwestii rozszczepiania programu i uznania takiego działania za niedopuszczalne. Powołał się przy tym na treść art. 4 punkt 2 lit. a ustawy o radiofonii i telewizji, z którego wynika, że program cechuje równoczesność odbioru, którą należy rozumieć w sensie czasowym i treściowym. Rozszczepienie prowadzi do istnienia kilku programów o odmiennej treści w różnych pasmach lokalnych.

Wyjątek od zasady niedopuszczalności rozszczepiania programu dotyczy tylko [...] i wynika z art. 30 ust. 5 ustawy.

Wskazując na art. 37 ust. 1 punkt 4 powoływanej ustawy, organ podkreślił, że koncesja określa rodzaj i czas programu i może być to tylko jeden czas. Jeżeliby dopuścić możliwość rozszczepiania, zaistniałaby sytuacja wielości czasów programów nadawczych w ramach jednej koncesji.

Również art. 33 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji stanowi, że jedna koncesja obejmuje jeden program. Koncesja udzielana jest na program, a nie na częstotliwość, zatem wielość przyznanych częstotliwości nie upoważnia do rozpowszechniania różnych programów.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła Spółka R. Wniosła o zmianę decyzji koncesyjnej poprzez przyznanie prawa do rozszczepień programowych w kształcie określonym wnioskiem nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. oraz o nadanie punktowi l tiret 7 (ustanawiającemu zakaz nadawania audycji i innych przekazów niepochodzących od koncesjonariusza) treści zgodnej z punktem V decyzji koncesyjnej z dnia [...] maja 2001 r. w brzmieniu nadanym decyzją koncesyjną z dnia [...] lipca 2003 r.

Uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. KRRiT upoważniła Przewodniczącego KRRIT do utrzymania w mocy decyzji koncesyjnej z dnia [...] maja 2008 r., co też nastąpiło decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...].

Podtrzymując wyrażone wcześniej stanowisko organ dodatkowo wskazał (w kwestii prawa do rozszczepiania programu), iż decyzja koncesyjna została wydana w trybie art. 35a ustawy o radiofonii i telewizji (rekoncesja) i odwoływała się do koncesji nr [...] z dnia [...] maja 2001 r., zaś ta koncesja nie dawała spółce prawa do rozszczepiania programu. Aktualnie wydana dla R. koncesja nie zawiera zakazu rozszczepiania programu, gdyż z samych przepisów prawa wynika zakaz takich działań.

Odnośnie do punktu l tiret 7 koncesji organ wskazał, że zaskarżona decyzja koncesyjna nie wyłącza prawa koncesjonariusza do wykonywania koncesji zgodnie z warunkami określonymi koncesją z dnia [...] maja 2001 r. zmienioną następnie decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. Koncesja z dnia [...] maja 2008 r. wskazuje, że program będzie realizowany na warunkach określonych w dotychczasowej koncesji, a zatem na podstawie koncesji z dnia [...] maja 2001 r. zmienionej decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. Treść koncesji z dnia [...] maja 2008 r. jest więc zgodna z wnioskiem koncesjonariusza i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółka R., żądając uchylenia decyzji z dnia [...] października 2008 r. i poprzedzającej ją uchwały KRRiT z dnia [...] lipca 2008 r. w całości oraz o uchylenie decyzji koncesyjnej z dnia [...] maja 2008 r. w części obejmującej punkt l tiret 7 i uzasadnienie tej decyzji w zakresie, w jakim zawiera ono zakaz rozszczepiania programów.

Rozstrzygnięciu organu koncesyjnego zarzucono:

1. 1. naruszenie art. 2 Konstytucji RP i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.) poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem uprawnień wnioskodawcy,
2. 2. naruszenie art. 56 ust.1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez nieuprawnione ograniczenie zakresu udzielonej koncesji w stosunku do złożonego wniosku,
3. 3. naruszenie art. 104 i art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 punkt 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez zamieszczania w niej prawidłowego rozstrzygnięcia w odniesieniu do rozszczepień programowych,
4. 4. naruszenie art. 33 ust. 2 ustawy o radiofonii i telewizji poprzez wydanie decyzji I instancyjnej o treści sprzecznej z treścią uchwały KRRiT nr [...], na podstawie której decyzja została wydana,
5. 5.1. art. 14 Konstytucji RP poprzez ograniczenie zasady wolności środków społecznego przekazu,
6. 5.2. naruszenie art. 22 Konstytucji poprzez ograniczenie wolności gospodarczej poprzez pozaustawowy zakaz rozpowszechniania pasm lokalnych,
7. 5.3. naruszenie art. 31 ust. 3 i art. 54 ust. 1 Konstytucji poprzez ograniczenie bez podstawy prawnej prawa strony do rozpowszechniania informacji za pomocą lokalnych pasm programowych,
8. 5.4. naruszenie art. 1 ustawy o radiofonii i telewizji poprzez ograniczenie wnioskodawcy możliwości realizacji zadań radiofonii,
9. 5.5. naruszenie art. 13 i art. 14 ustawy o radiofonii i telewizji poprzez nieuzasadnioną ingerencję w sposób kształtowania programu przez wnioskodawcę,
10. 5.6. naruszenie art. 2 punkt 2 lit. a, art. 4 punkt 4, art. 16 ust. 2, art. 30 ust. 5 art. 33 ust. 1, art. 37 ust 1 ustawy o radiofonii i telewizji przez błędną wykładnię prowadzącą do oparcia na nich zakazu rozszczepiania programu.

W uzasadnieniu Skarżąca podniosła, iż ustawa o radiofonii i telewizji nie zawiera zakazu rozszczepień, zatem wprowadzenie go bez wskazania wyraźnych przepisów prawa będących jego podstawą narusza art. 22 i 31 ust. 3 Konstytucji RP. Równoczesność programu dotyczy tylko zachowania równoczesności czasowej. Brak kryterium wskazującego na wymóg jednorodności programu.

Skarżąca wskazała, że zaskarżony punkt l tiret 7 koncesji powinien mieć treść zgodną z punktem V koncesji z dnia 22 maja 2001 r. (jego obecna treść jest całkowicie odmienna).

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący KRRiT wniósł o jej oddalenie uznając podniesione zarzuty za bezzasadne.

Po zbadaniu sprawy, WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 12 maja 2009 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2521/08) uchylił uchwałę KRRiT z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] oraz zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2008 r. nr [...].

WSA wskazał, iż ze stanu faktycznego sprawy wynika, że punkt koncesji z dnia [...] maja 2001 r. dotyczący zakazu rozszczepiania programu został prawomocnie uchylony, jako nie mający należytego uzasadnienia prawnego, a wskazania Sądu, co do dalszego postępowania, polegające na konieczności starannego uzasadnienia prawnego zakazu rozszczepień nie zostały zrealizowane przez organ wobec wygaśnięcia koncesji.

Decyzja koncesyjna z dnia [...] maja 2008 r. została zaskarżona w części dotyczącej dwóch kwestii w niej uregulowanych: możliwości nadawania audycji i przekazów nie pochodzących od koncesjonariusza (punkt I, tiret 7 koncesji z dnia [...] maja 2008 r.) i możliwości rozszczepiania programu (punkt III uzasadnienia koncesji).

W ocenie WSA treść punktu I tiret 7 decyzji koncesyjnej nie budzi wątpliwości i wskazuje, że koncesjonariusz w żadnym zakresie nie może rozpowszechniać programów rozpowszechnianych w programie innego nadawcy, a niewytworzonych przez koncesjonariusza lub na jego wyłączne zamówienie. W poprzedniej koncesji, to daleko idące ograniczenie zostało złagodzone decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., w której organ dopuścił rozpowszechnianie "obcych" programów w wymiarze nie więcej niż 10 % czasu nadawania.

W koncesji z dnia [...] maja 2008 r., która odwołuje się wprost do wniosku z dnia [...] grudnia 2000 r. przewidującego także nadawanie programów "obcych", zakaz został wprowadzony w punkcie l tiret 7, ale brak jest jakiegokolwiek jego omówienia, czy też uzasadnienia.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2008 r. (utrzymującej w mocy omawiany zakaz), organ ustosunkowując się do wniosku Skarżącej wyjaśnił, że udzielona koncesja nie wyłącza prawa koncesjonariusza do jej wykonywania zgodnie z warunkami ustalonymi w poprzedniej koncesji, ani nie zawiera odmiennego uregulowania w tym zakresie, bowiem odsyła do warunków określonych w dotychczasowej koncesji, zmienionej decyzją z dnia 9 lipca 2003 r. i dopuszczającej nadawanie programów wytworzonych przez innego koncesjonariusza.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji stanowisko organu jest wadliwe i niezrozumiałe. Z przytoczonej treści punktu l tiret 7 koncesji z dnia [...] maja 2008 r. wynika wprost zakaz nadawania programów "obcych". W tym stanie rzeczy zachodzi wyraźna sprzeczność pomiędzy treścią wskazanego punktu koncesji z dnia [...] maja 2008 r., a uzasadnieniem utrzymania w mocy tego punktu koncesji, zawartym w decyzji z dnia [...] października 2008 r. Omawiane ograniczenie nie zostało w żaden sposób uzasadnione w koncesji z dnia [...] maja 2008 r. ani w utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia [...] października 2008 r. Uzasadnienie rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy tego punktu koncesji zawiera w sobie sprzeczność, przypisując kwestionowanemu postanowieniu koncesji treść, której nie ma. Organ twierdzi, że koncesja nie wprowadza ograniczeń w nadawaniu programów "obcych", podczas gdy z literalnego jej brzmienia wynika, że ograniczenie takie zostało na Spółkę R. nałożone.

Skarga w tej części jest zatem uzasadniona, bowiem decyzja administracyjna musi być jednoznaczna, jasna i zrozumiała, a jej uzasadnienie musi odnosić się wprost do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. W badanej przez WSA sprawie co innego wynika z sentencji decyzji (treści koncesji), a co innego z uzasadnienia decyzji utrzymującej w mocy zaskarżony punkt koncesji. Stanowi to naruszenie prawa procesowego art. 107 § 1 i 3 k.p.a.), mające wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się z kolei do zawartego w punkcie III uzasadnienia koncesji, zakazu rozszczepiania programów (utrzymany w mocy) WSA zauważył, że określenie rozszczepienie programu jest pojęciem pozaustawowym, którego ustawodawca nie używa w żadnym przepisie ustawy o radiofonii i telewizji. W ocenie Sądu pierwszej instancji zawarte w stanowisku KRRiT z dnia 29 kwietnia 2008 r. i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wywody organu dotyczące ustawowych podstaw zakazu rozszczepiania programu nie są trafne ani co do formy ani co do treści.

Nietrafne jest stanowisko Przewodniczącego KRRiT, zgodnie z którym zagadnienie nadawania treści lokalnych w pasmach lokalnych (rozszczepienie programu) może nie być uregulowane w sentencji koncesji, przy jednoczesnym szczegółowym omówieniu go w uzasadnieniu decyzji koncesyjnej. WSA przypomniał, że zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a., decyzja administracyjna oprócz oznaczenia organu, daty, stron i podstawy prawnej, powinna zawierać rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne (rozstrzygnięcia). Prawidłowa decyzja administracyjna cechuje się pełną zgodnością między sentencją a uzasadnieniem, w szczególności, co do zakresu rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie w sprawie koncesyjnej musi zatem zawierać stanowisko organu w kwestiach objętych wnioskiem. Nie jest właściwa akceptacja sentencji decyzji koncesyjnej pomijającej najważniejsze dla strony zagadnienie objęte wnioskiem i przeniesienie rozważań, co do tego zagadnienia wyłącznie do uzasadnienia decyzji.

Nietrafne jest też stanowisko organu, że jeśli brak podstaw prawnych do zadośćuczynienia żądaniu strony, to organ nie ma potrzeby dawać temu wyrazu w sentencji decyzji. Zasadniczo, nieuwzględnieniu żądań strony służy decyzja o odmowie (zakazie itp.), a dopiero podstawy faktyczne i prawne odmowy omawiane są w uzasadnieniu decyzji. Odmowa żądaniu strony nie zawsze wynika z uznania administracyjnego, często sama ustawa nie pozwala na uwzględnienie żądania. Wówczas brak jest podstawy prawnej do uwzględnienia żądania. Pominięcie w sentencji decyzji koncesyjnej kwestii rozszczepienia programu, przy jednoczesnym przeniesieniu do uzasadnienia rozważań dotyczących zakazu takiego działania, stanowi uchybienie procesowe, które miało wpływ na wynik sprawy.

Rozważając z kolei podstawę prawną do sygnalizowanego przez organ ustawowego zakazu rozszczepiania programu WSA w Warszawie zauważył, że zagadnienie zakresu ograniczeń swobody działalności gospodarczej, które wynikają z obowiązku uzyskania koncesji radiowych i telewizyjnych, regulowane jest Konstytucją RP, a także ustawą z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej i ustawą o radiofonii i telewizji. Zgodnie z przepisami art. 14, 22 i 31 ust. 3 Konstytucji, Rzeczypospolita Polska zapewnia wolność środków społecznego przekazu, swobodę działalności gospodarczej, zaś ograniczenia korzystania z wolności konstytucyjnych mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie.

W ustawie o swobodzie działalności gospodarczej przewidziane są konieczne ograniczenia tej swobody. Jednym z nich jest obowiązek uzyskania koncesji na wymienione w ustawie rodzaje działalności gospodarczej, szczególnie istotne z punktu widzenia funkcjonowania Państwa. Koncesji zatem wymaga m.in. rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych, zaś zakres i warunki wykonywania koncesjonowanej działalności określają odrębne ustawy. Rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych reguluje ustawa o radiofonii i telewizji. Wszelkie ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej dotyczącej rozpowszechniania programów radiowych muszą zatem wynikać z ustawy o radiofonii i telewizji i muszą być interpretowane ściśle.

W ocenie Sądu pierwszej instancji wadliwe jest stanowisko organu wskazujące, iż z ustawy o radiofonii i telewizji wynika zakaz rozszczepiania programu. W art. 4 wspomnianej ustawy zawarte są definicje, którymi posługuje się ustawodawca. Punkt 4 tego artykułu ustanawia definicję programu, którym jest uporządkowany zestaw audycji radiowych lub telewizyjnych, reklam i innych przekazów, regularnie rozpowszechniany, pochodzący od jednego nadawcy. Zgodnie zaś z art. 4 punkt 5 ustawy, audycją jest część programu radiowego lub telewizyjnego, stanowiąca odrębną całość ze względu na treść, formę, przeznaczenie lub autorstwo. Zgodnie z art. 34 ust. 1a punkt 2 ustawy o radiofonii i telewizji, w ogłoszeniu o możliwości uzyskania koncesji określa się warunki programowe rozpowszechniania programu, w tym w szczególności rodzaj i charakter programu. Art. 37 ust. 1 punkt 4 ustawy wskazuje, iż koncesja określa rodzaj programu i czas jego rozpowszechniania.

Art. 13 ust. 1 ustawy przesądza z kolei o tym, że to nadawca kształtuje program samodzielnie, a art. 19 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji wyposaża nadawcę w uprawnienie do tworzenia i zestawiania programu w formie redakcji w rozumieniu przepisów prawa prasowego.

W ocenie WSA koncesjonowaniem nie jest w ogóle objęta treść poszczególnych audycji, a jedynie ich zestaw, właściwy dla danego rodzaju programu. Koncesją objęty jest program - uporządkowany zestaw audycji, czyli zestaw składający się z odrębnych części określonych w koncesji. Rodzaj tych części (audycji) składających się na zestaw, określa rodzaj programu. W ramach koncesji na program (uporządkowany zestaw audycji) może być zastrzeżony np. procentowy udział różnych rodzajów audycji: informacyjnych, muzyczno-rozrywkowych, edukacyjno-poradniczych, publicystycznych, literackich czy sportowych.

Z powołanych przepisów nie wynika jednak, aby audycje mieszczące się w tej samej grupie rodzajowej i rozpowszechniane w tym samym czasie, musiały być jednobrzmiące pod względem treści. Zatem z przepisów prawa nie wynika, aby koncesja mogła stawiać wymóg jednobrzmiącej treści audycji nadawanych w ramach danego rodzaju audycji w tym samym czasie albo, aby mogła wprowadzać zakaz różnic treściowych w audycjach nadawanych w tym samym czasie w danej grupie audycji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, treść poszczególnych audycji nadawanych w tym samym czasie w pasmach lokalnych w ramach określonego rodzaju audycji objętej programem pozostaje poza uregulowaniami objętymi koncesją.

Brak stanowiska ustawodawcy (w ustawie o radiofonii i telewizji) co do możliwości rozszczepiania programu, a także brak zakazu takiej działalności powoduje, iż nie ma - w ocenie WSA - podstaw prawnych, aby w drodze interpretacji przepisów zakaz taki ustanowić. Obecne brzmienie przepisów prawa przesądza, że organ udzielając koncesję nie ma podstaw prawnych do ingerencji w treść poszczególnych audycji nadawanych w pasmach lokalnych w ramach rodzaju audycji przewidzianego programem. Ustawa nie upoważnia organu do wydawania w drodze decyzji koncesyjnej zakazu nadawania w pasmach lokalnych, w tym samym czasie, w ramach danego rodzaju audycji, audycji różniących się pod względem treści. Jak przykładowo wskazuje WSA, w grupie audycji informacyjnych, w różnych pasmach lokalnych, w ramach ustalonego programem porządku, mogą być przekazywane różne treści lokalne. Każda taka audycja będzie bowiem audycją informacyjną, mieszczącą się w ramach udzielonej koncesji w grupie audycji informacyjnych i o ile będzie mieściła się w programie tj. uporządkowanym zestawie audycji (jednym dla całego obszaru nadawania), będzie zgodna z koncesją.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na podstawowe zadanie radiofonii i telewizji, którym zgodnie z art. 1 ust. 1 punkt 1 ustawy jest dostarczanie informacji. To zadanie jest realizowane lepiej, gdy odbiorcy lokalni otrzymują te informacje, które są dla nich najistotniejsze, to jest te, które wiążą się także z danym terenem. Zróżnicowanie treści informacji przekazywanych w różnych pasmach jest więc korzystne dla odbiorców i ta okoliczność powinna być brana pod uwagę przy wszelkich zabiegach dotyczących wykładni przepisów ustawy.

Powołany przez organ przepis art. 30 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji nie nadaje telewizji publicznej, jako podmiotowi uprzywilejowanemu, uprawnienia do nadawania programów lokalnych, a jedynie nadaje ramy organizacyjne wykonywaniu przez telewizję publiczną obowiązku tworzenia i rozpowszechniania programów regionalnych. Z powołanego przepisu nie wynika zatem, że tylko telewizja publiczna ma prawo nadawania programów lokalnych, lecz wynika, że telewizja publiczna ma obowiązek ich tworzenia i rozpowszechniania. Przepis art. 30, regulujący sytuację organizacyjną nadawcy publicznego, nie ma żadnego związku z uprawnieniem koncesjonariusza do nadawania w pasmach lokalnych różnych treści lokalnych w ramach audycji przewidzianych koncesjonowanym programem, a jego treść nie stanowi argumentu przemawiającego za istnieniem ustawowego zakazu rozszczepiania programu.

Wskazać należy także, iż jak wynika z akt sprawy, przy niezmienionym stanie prawnym organ uznawał rozszczepianie programów za dopuszczalne i wielu nadawców z możliwości tej korzystało i nadal korzysta. Jest niesporne, że różne rozgłośnie diecezjalne w ramach posiadanych obecnie koncesji nadal nadają programy lokalne i w ten sposób precyzyjnie zaspokajają potrzeby wąskich grup odbiorców lokalnych.

Biorąc to pod uwagę, w ocenie WSA, bez zmiany stanu prawnego brak było podstaw prawnych do wprowadzenia dla niektórych nadawców zakazu nadawania treści lokalnych w pasmach lokalnych. W szczególności uprawnienia takiego nie daje opublikowanie na stronach internetowych KRRiT stanowisko z dnia 29 kwietnia 2008 r. w kwestii zakazu wprowadzania rozszczepień programu.

Sąd przypomniał, że KRRiT jest organem właściwym w sprawach radiofonii i telewizji, stoi na straży wolności słowa w radiu i telewizji, samodzielności nadawców i interesów odbiorców oraz zapewnia otwarty i pluralistyczny charakter radiofonii i telewizji. W celu wykonania tych zadań KRRiT została wyposażona w określone instrumenty prawne. Jednym z nich jest wynikający z art. 6 ust. 2 punkt 2 ustawy o radiofonii i telewizji nakaz określania przez KRRiT, w granicach upoważnień ustawowych, warunków prowadzenia działalności przez nadawców. Rada może zatem określać warunki prowadzenia działalności przez nadawców tylko o tyle, o ile ustawa ją do tego upoważnia.

Za nietrafny został uznany argument Rady, iż w wyniku rozszczepiania programu zostanie przekroczony dopuszczalny limit nadawania reklam. Nadawanie reklam uregulowane jest szczegółowo ustawą o radiofonii i telewizji, a KRRiT dysponuje instrumentami prawnymi na wypadek ewentualnego naruszenia tych uregulowań przez koncesjonariusza. Nie ma więc potrzeby ani możliwości prewencyjnego ograniczania swobody tego podmiotu.

Wydając wiążące zalecenia organowi, WSA wskazał, iż powinien, uwzględniając wywody Sądu, rozważyć jeszcze raz zasadność zarzutów spółki R. Powyższy wyrok został przez Przewodniczącego KRRiT w całości zaskarżony skargą kasacyjną skierowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W złożonym środku odwoławczym sformułowano następujące zarzuty pod adresem orzeczenia WSA w Warszawie:

1. I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:
2. 1. art. 107 § 1 k.p.a.
3. II. Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj.:
4. 1. art. 14, 22, 31 ust. 3 Konstytucji RP,
5. 2. art. 46 ust. 1 punkt 5 oraz art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej,
6. 3. art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji,
7. 4. art. 4 pkt 4 i pkt 5 ustawy o radiofonii i telewizji,
8. 5. art. 5 i 6 ust. 1 i 2 ustawy o radiofonii i telewizji,
9. 6. art. 13 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji,
10. 7. art. 34 ust. 1a pkt 2 ustawy o radiofonii i telewizji,
11. 8. art. 37 ust. 1 pkt 4 ustawy o radiofonii i telewizji.

Wskazując na powyższe uchybienia Przewodniczący KRRiT wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku przez oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

W uzasadnieniu środka odwoławczego wskazano, iż Sąd pierwszej instancji bezzasadnie przyjął, że odniesienie się do rozszczepiania programu stanowiło uchybienie procesowe. Zaskarżona decyzja nie zawierała w żadnym ze swoich punktów zakazu rozszczepiania programu. Omawiając w uzasadnieniu kwestię rozszczepiania programu organ stwierdził jedynie, iż treść zapisów ustawy o radiofonii i telewizji nie dopuszcza takiej możliwości, dlatego nie orzekł o tym w decyzji. Poinformował, że rozszczepienia są niedopuszczalne, jednakże nie było to wynikiem uznania administracyjnego lecz następstwem obowiązujących przepisów prawa.

W zakresie naruszeń prawa materialnego zauważono, że wprawdzie z art. 14 i 22 Konstytucji RP wynika wolność środków społecznego przekazu, to jednak swoboda ta jest ograniczona. Ustawa o radiofonii i telewizji konstytuuje zakaz rozszczepiania programu. W art. 6 tej ustawy wskazuje się jednoznacznie, że KRRiT stoi na straży wolności słowa w radiu i telewizji, samodzielności nadawców i interesów odbiorców oraz zapewnia otwarty i pluralistyczny charakter radiofonii i telewizji. Zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 pkt. 4 ustawy o radiofonii i telewizji, koncesja określa m.in. rodzaj programu i czas jego rozpowszechniania. Z powyższego przepisu wynika, że jedna koncesja udzielana jest na jeden program, który ma określony czas rozpowszechniania, a spółka R. rozpowszechnia program radiowy o zasięgu ogólnokrajowym. Rozszczepienie programu oznaczałoby zatem istnienie "wielości czasów programów nadawanych w ramach jednej koncesji" i oznaczałoby, że dla każdego pasma lokalnego należałoby wydać odrębną koncesję. Sąd pierwszej instancji błędnie zatem stwierdził, że brak jest normy ustawowej, która uniemożliwiałaby rozszczepianie w ramach jednej koncesji.

Sąd błędnie również odczytał definicję z art. 4 pkt 2 lit. a ustawy o radiofonii i telewizji. Zgodnie z tym przepisem rozpowszechnianiem programu jest bezprzewodowa emisja programu do równoczesnego, powszechnego odbioru. Zatem zgodnie z treścią tej definicji rozpowszechnianie programu cechuje również równoczesność odbioru. Równoczesność odbioru należy rozumieć nie tylko w zakresie czasowym, ale również w odniesieniu do treści. Równoczesność odbioru w tym zakresie oznacza zatem, iż program musi się charakteryzować jednorodnością i identycznością treści.

W związku z powyższym nie można uznać za dopuszczalne rozszczepianie programu, ponieważ umieszczanie odrębnych co do treści pasm lokalnych w określonych, lokalnych obszarach rozpowszechniania programu, musiałoby prowadzić w konsekwencji do zaistnienia kilku programów o odmiennej treści, różniącej się w zakresie poszczególnych pasm lokalnych, nadawanych w tym samym czasie.

Podobnie błędnie dokonano wykładni art. 4 pkt 4 ustawy o radiofonii i telewizji. Zgodnie z tym przepisem programem jest uporządkowany zestaw audycji radiowych lub telewizyjnych, reklam i innych przekazów, regularnie rozpowszechniany, pochodzący od jednego nadawcy. W definicji tej istotny jest wyraz "zestaw" oznaczający przedmioty dobrane tak, by tworzyły pewną całość. Jeden zestaw (a nie zestawy audycji) oznacza jedną ściśle określoną konfigurację audycji, a co za tym idzie nie stanowiłyby tego samego zestawu, a w związku z tym programu, różne w poszczególnych pasmach lokalnych konfiguracje audycji. Zestaw ten zgodnie ze wskazanym przepisem musi być uporządkowany, co oznacza, że musi być konsekwentnie zorganizowany i charakteryzujący się określonym porządkiem, systematyką. Jeżeli zatem w tym samym czasie w ramach pasm lokalnych byłyby rozpowszechniane różne audycje, nie byłoby możliwe stwierdzenie istnienia jednego porządku audycji rozpowszechnianych w ramach tego samego programu, w ramach różnych pasm lokalnych, gdyż każde z tych pasm miałoby różny porządek audycji.

Należałoby zatem uznać, iż z uwagi na wielość porządków występuje również odpowiednio wielość programów, a w przypadku wielu programów niezbędne jest uzyskanie odpowiedniej ilości koncesji, bowiem pamiętać należy, że koncesji udziela się na rozpowszechnianie programu, co oznacza równość pomiędzy jedną koncesją i jednym programem. Samo rozszczepianie programu nie jest niedozwolone, wymaga natomiast uzyskanie oddzielnej koncesji, dlatego również organ w zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2008 r. nie oddalił wniosku Strony, co do rozszczepień. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił natomiast, że rozszczepienia w ramach jednej koncesji są niedopuszczalne z mocy prawa i udzielenie koncesji dopuszczającej rozszczepienia byłoby niezgodne z prawem. WSA błędnie więc stwierdził, że z powołanych w uzasadnieniu przepisów nie wynika, aby audycje mieszczące się w tej samej grupie rodzajowej i rozpowszechniane w tym samym czasie, musiały być jednobrzmiące pod względem treści.

Taka interpretacja mogłaby - w ocenie organu - doprowadzić do chaosu na rynku mediów i dowolnym, poza wydawanymi koncesjami, kształtowaniu programu. Wystarczyłoby bowiem samo nadawanie w tym samym czasie audycji mieszczących się w tej samej grupie rodzajowej.

Przywołując wyroki NSA z dnia 4 marca 2008 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 396/07 oraz z dnia 24 października 2002 r. w sprawie o sygn. akt II SA 3200/01, organ zauważył, iż nie przesądzono w nich, czy w świetle ustawy o radiofonii i telewizji rozszczepianie programów jest dopuszczalne, czy też niedopuszczalne. Podkreślono jedynie konieczność starannego uzasadnienia stanowiska, co do zakazu rozszczepiania programu. W orzeczeniach tych nie stwierdzono, aby stanowisko organu koncesyjnego (w kwestii rozszczepiania programu) było niedopuszczalne. Uznano jednak, iż niezbędne jest wskazanie przez organ podstawy prawnej oraz wyczerpujące uzasadnienie.

Nadto w skardze kasacyjnej podniesiono, iż w dniu 29 kwietnia 2008 r. KRRiT wydała stanowisko w sprawie dopuszczalności emisji lokalnych pasm programowych tzw. rozszczepiania programu. Potrzeba wydania stosownego dokumentu wynikała z treści orzeczeń sądowych. Wydanie stanowiska nastąpiło bez zbędnej zwłoki z uwzględnieniem stopnia złożoności i wagi zagadnienia rozszczepiania programu oraz konieczności dokonania analizy orzecznictwa sądowego w tym zakresie. Sąd jednak niewłaściwie przyjął, że stanowisko to nie może wpływać na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Stanowisko organu, co do dopuszczalności rozszczepiania programu było znane Skarżącej co najmniej od momentu wydania koncesji z dnia [...] maja 2001 r. Nr [...]. Stanowisko to było konsekwentnie podtrzymywane przez organ, trudno więc mówić o tym, aby Skarżący znając stanowisko organu w tym przedmiocie mógł zostać zaskoczony treścią decyzji nr [...].

Organ nie zgodził się również z twierdzeniem, iż powołane stanowisko KRRiT z dnia 29 kwietnia 2008 r. było adresowane jedynie do spółki R., albowiem z uwagi na to, że w odniesieniu do innych nadawców, których dotyczy kwestia rozszczepień, KRRiT musiałaby uzyskać ich zgodę na zmianę decyzji koncesyjnej, ponieważ nie dysponuje żadnymi środkami prawnymi do tego, aby dokonać zmian w tych decyzjach koncesyjnych samodzielnie.

Organ dodał także, iż prawo do rozpowszechniania pasm lokalnych za pomocą poszczególnych nadajników w celu emisji audycji poświęconych tematyce lokalnej, bez możliwości umieszczania w tych pasmach reklamy oraz sponsoringu, posiadało 6 diecezjalnych nadawców programów społeczno-religijnych. KRRiT poinformowała nadawców o okolicznościach prawnych związanych z zapisami koncesji dotyczącymi tej części działalności programowej informując o dwóch drogach rozwiązania tego problemu: tj. złożenia wniosku o wykreślenie tych zapisów z koncesji lub złożenia wniosku o uchylenie koncesji w części dotyczącej częstotliwości, za pomocą których nadawano pasma lokalne, wraz z prośbą o ogłoszenie tych częstotliwości przez Przewodniczącego KRRiT w celu udzielenia odrębnej koncesji na rozpowszechnianie programu społeczno-religijnego. O wykreślenie prawa do emisji pasm lokalnych wystąpiło 3 nadawców z drugiej możliwości tj. uzyskania odrębnej koncesji skorzystał 1 nadawca. Tylko 1 nadawca nie podjął decyzji w tej sprawie.

W ocenie Przewodniczącego KRRiT treść zaskarżonej decyzji nie zawierała postanowień, które ograniczyłyby swobodę Strony w kształtowaniu programu ani też nie nakładała obowiązku lub zakazu rozpowszechniania określonej audycji lub przekazu, nie zawierała także żadnych ograniczeń w zakresie realizowania zadań radiofonii i telewizji, w tym dostarczenia informacji. Elementy definicji "programu" i "rozpowszechniania", zgodnie z art. 4 ustawy o radiofonii i telewizji nierozerwalnie łączą się ze sobą i uzupełniają, a co za tym idzie, nie można prawidłowo odczytać definicji programu nie włączając w jej zakres pojęcia rozpowszechniania. Dopuszczenie wielości zestawów audycji jest sprzeczne z treścią art. 4 pkt 4 ustawy o radiofonii i telewizji.

W ocenie organu również wykładnia art. 16 ust. 2 ustawy o radiofonii i telewizji nie uwzględnia celu tego przepisu tj. ochrony odbiorców przed nadmiernym udziałem reklam, ale również ochrony konkurencji na rynku radiowym i telewizyjnym. Uznanie za dopuszczalne emitowania lokalnych pasm reklamowych, a co za tym idzie emitowania jednocześnie w tym samym programie różnych reklam oznaczałoby zwiększenie ich faktycznego udziału w programie danego nadawcy ponad limit z art. 16 ust. 2 ustawy o radiofonii i telewizji. Oczywiste jest także, że koncesja wydawana jest na program, o czym ewidentnie świadczy treść art. 33 ust. 1 i 37 ust. 1 pkt 4 ustawy o radiofonii i telewizji. Udzielenie koncesji na program nie oznacza jednocześnie, że organ ma ten program układać.

Odnośnie do art. 30 ust. 5 ustawy o radiofonii i telewizji wskazano, iż stanowi on wyjątek dający prawo nadawcy publicznemu do dokonywania rozszczepień programu, którego nie należy traktować rozszerzająco i przenosić na nadawcę komercyjnego.

W piśmie procesowym z dnia 30 marca 2010 r. R. przedstawiła obszerne stanowisko w odniesieniu do złożonej skargi kasacyjnej, kwestionując w istocie zaprezentowany w niej sposób wykładni przepisów prawnych. Podkreślono, iż w sprawie istota sporu sprowadza się do dwóch kwestii, tj. zakazu dokonywania przez R. tzw. rozszczepień programowych oraz określonego w decyzji udziału audycji nie pochodzących od nadawcy w programie radiowym rozpowszechnianym przez Spółkę. Wszystkie twierdzenia podniesione przez Przewodniczącego KRRiT w skardze kasacyjnej nie są - zdaniem R. - prawidłowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie zauważyć należy, iż stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednakże z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie występują żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a których zaistnienie skutkowałoby koniecznością zakończenia sprawy, co do zasady, już na tym etapie postępowania kasacyjnego.

W warstwie podniesionych zarzutów skarga kasacyjna przyjmuje za podstawę zarówno naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), jak i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Taka konstrukcja środka odwoławczego nakazuje rozpoznanie w pierwszej kolejności - w myśl art. 188 p.p.s.a. - zarzutu natury procesowej, zaś dopiero po ewentualnym stwierdzeniu jego niezasadności, zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Analizując środek odwoławczy należy zauważyć, iż NSA może kontrolować zakwestionowany wyrok jedynie w zakresie zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, które wyznaczają granice sprawy w sądowoadministracyjnym postępowaniu odwoławczym. Poddany ocenie NSA wyrok WSA w Warszawie został co prawda zaskarżony w całości, jednakże Przewodniczący KRRiT nie sformułował w nim żadnego zarzutu, który w sposób skuteczny zakwestionowałby rozważania Sądu pierwszej instancji dotyczące punktu I tiret 7 koncesji z dnia [...] maja 2008 r., ani utrzymującej ją w mocy decyzji Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] października 2008 r. Przypominając w niezbędnym zakresie stanowisko WSA wskazać trzeba, iż Sąd ten upatruje naruszenia przepisów procesowych w fakcie powołania w koncesji ograniczenia w emisji programów "obcych" (wspomniany punktu I tiret 7), które nie zostało w żaden sposób uzasadnione zarówno w samej koncesji jak i w utrzymującej ją w mocy zaskarżonej i uchylonej decyzji i jest rozbieżne z wcześniej przyznaną koncesją, dopuszczającą pewien procentowy udział audycji "obcych" w programach skarżącej Spółki.

Tym samym WSA uznał argumenty skargi i stwierdził, że co innego wynika z sentencji decyzji (treści koncesji), a co innego z uzasadnienia decyzji utrzymującej w mocy zaskarżony punkt koncesji, co z kolei stanowi naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. W sprawie zachodzi zatem - jak wspomniano - sytuacja, w której kontroli instancyjnej nie może zostać w ogóle poddany określony motyw wyroku WSA uwzględniającego skargę.

Przechodząc do głównego zagadnienia niniejszej sprawy, tj. możliwości rozszczepiania programu przez nadawcę, należy zauważyć, iż pojęcie to nie ma legalnej definicji na gruncie prawa polskiego i wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej nie wynika z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. W zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA rozważaniach na ten temat, przedstawiono problem rozszczepiania programu w dwóch aspektach. Po pierwsze, Sąd stwierdził, iż w zaskarżonej decyzji, a ściślej w jej sentencji, nie sformułowano jakichkolwiek zakazów rozszczepiania programu, natomiast szeroki opis takiego zakazu zamieszczono w uzasadnieniu decyzji. Z punktu widzenia wymogów określonych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., decyzja taka jest wadliwa, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. Zachodzi bowiem sprzeczność pomiędzy jej sentencją, a uzasadnieniem tj. uzasadnienie zawiera stanowisko, co do zakazu rozszczepiania programu, podczas gdy sentencja nie zawiera na ten temat żadnej wzmianki.

Zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące ocenę WSA w Warszawie nie są więc prawidłowe. Po drugie WSA, kierując się wykładnią systemową przepisów Konstytucji RP, ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz ustawy o radiofonii i telewizji, słusznie podkreślił, iż w polskim systemie prawnym brak jest podstaw do przyjęcia generalnego normatywnego zakazu rozszczepiania programu przez nadawców. Jak zauważono, koncesjonowaniem nie jest objęta treść poszczególnych audycji, a jedynie ich zestaw, właściwy dla danego rodzaju programu. Programem (objętym koncesją) jest z kolei uporządkowany zestaw audycji różnego rodzaju (o określonym procentowo udziale).

Tym samym audycje mieszczące się w jednolitej grupie rodzajowej i rozpowszechniane w tym samym czasie, nie muszą być jednobrzmiące pod względem treści. Koncesja nie może ustanawiać takiego wymogu. Podzielić trzeba pogląd, iż treść poszczególnych audycji nadawanych w tym samym czasie w pasmach lokalnych w ramach określonego rodzaju audycji objętej programem, np. audycji informacyjnych, nie może być regulowana koncesją. Organ nie ma więc podstaw do tego by generalnie zakazywać w koncesji (a tym bardziej w jej uzasadnieniu) tzw. rozszczepiania programu w pasmach lokalnych.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrujący niniejszą sprawę dostrzega główny argument organu, który towarzyszy stanowisku o zakazie rozszczepiania programu tj. że w ramach takiego działania może dojść np. do przekroczenia dopuszczalnego limitu nadawania reklam i zagrożenia pozycji niektórych nadawców lokalnych. Jak jednak słusznie podniósł Sąd pierwszej instancji, kwestie emisji reklam uregulowane są kompleksowo i szczegółowo w ustawie o radiofonii i telewizji, zaś KRRiT dysponuje odpowiednimi instrumentami prawnymi, dającymi możliwość reakcji na stwierdzone naruszenia tych uregulowań. Z tego powodu nie jest więc nawet konieczne prewencyjne zapobieganie ewentualnym nadużyciom "czasu reklamowego" poprzez wprowadzanie zakazu rozszczepiania programu, tym bardziej, iż prowadziłoby to w istocie do ograniczenia praw wynikających z koncesji i - jak wykazano - nie znajduje podstawy w przepisach prawa powszechnie obowiązującego.

Nie oznacza to jednak, że KRRiT oraz jej organy, nie mogą wykonywać swoich funkcji kontrolnych w tym zakresie. Powyższe zachowanie koncesjonariusza może być rozważane przez organ jako podstawa kontroli sposobu wykonywania koncesji oraz podjęcia ewentualnych działań w trybie art. 38 ustawy o radiofonii i telewizji, gdyby zaszły przesłanki w przepisie tym przewidziane.

Na marginesie niniejszej sprawy warto zauważyć, iż kwestie ekonomiczne, związane z sytuacją finansową innych nadawców, nie mogą - same przez się - stanowić podstawy do ograniczania możliwości korzystania przez koncesjonariusza z przyznanej mu koncesji. Jeżeli pozycja któregoś z koncesjonowanych nadawców osiągnie poziom dominujący i zagrażający innym nadawcom oraz swobodzie dostępu do środków masowego przekazu, wówczas możliwe będzie skorzystanie z instytucji naprawczych, przywracających pożądane uwarunkowania na rynku mediów. Nie bez znaczenia są również zasady wyliczania i wysokość opłaty za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych (por. rozporządzenie KRRiT z dnia 4 lutego 2000 r. w sprawie opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych - Dz. U. Nr 12, poz. 153 ze zm.). Poruszając wątek ekonomiczny organ powinien zatem mieć na uwadze również wysokość ciężarów publicznych ponoszonych przez różnych nadawców (lokalnych i ogólnopolskich) za przyznane im w koncesji prawa do nadawania programów, nie zaś ograniczać się wyłącznie do osiąganych zysków z reklam.

Na tle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.