Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z 31 stycznia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 8/12 odrzucił skargę H. M. (dalej: skarżąca) o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem Sądu I instancji z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1268/09 umarzającym postępowanie przed tym Sądem w sprawie ze skargi H. M. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2009 r. w przedmiocie odwołania ze stanowiska notariusza.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 20 maja 2010 r., umorzył postępowanie sądowe w sprawie ze skargi skarżącej na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca w przedmiocie odwołania ze stanowiska notariusza, a także zwrócił skarżącej wpis sądowy w kwocie 200 zł. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w piśmie złożonym do Ministra Sprawiedliwości w dniu [...] lipca 2009 r. skarżąca złożyła oświadczenie o cofnięciu skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W związku z tym, że oświadczenie o cofnięciu skargi nie zostało skierowane bezpośrednio do Sądu, pismem z dnia 2 listopada 2009 r. Sąd I instancji zwrócił się do skarżącej o zajęcie jednoznacznego stanowiska, czy cofa skargę na wskazaną wyżej decyzję Ministra Sprawiedliwości oraz wnosi o umorzenie postępowania przed WSA. W odpowiedzi skarżąca pismem z dnia 20 listopada 2009 r. potwierdziła fakt cofnięcia przedmiotowej skargi.
Z uwagi na to, że pismo to nie było podpisane przez skarżącą, Sąd I instancji przesłał jego kopię skarżącej w celu podpisania i ponownego przesłania do Sądu. Ostatecznie przy piśmie z dnia 19 grudnia 2009 r. skarżąca przesłała podpisane przez siebie oświadczenie z dnia 20 listopada 2009 r. o cofnięciu skargi na decyzję Ministra Sprawiedliwości.
Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. W omawianej sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 1268/09 Sąd I instancji uznał, że oświadczenie strony o cofnięciu skargi było skuteczne i nie stwierdził, by cofnięcie skargi było niedopuszczalne. Skutkowało to umorzeniem postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia. W uzasadnieniu wskazała, że pismem z dnia 20 grudnia 2009 r. cofnęła skargę na decyzję Ministra Sprawiedliwości, jednakże po szczegółowym zapoznaniu się z literaturą fachową jeszcze tego samego dnia tj. 20 grudnia 2009 r., przesłała listem poleconym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pismo, w którym poinformowała Sąd o zmianie decyzji i podtrzymaniu złożonej skargi z wnioskiem o jej rozpoznanie.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 23 września 2010 r. sygn. akt II GSK 974/10 oddalił przedmiotową skargę kasacyjną. Podkreślił, iż z akt sprawy prowadzonej pod sygnaturą VI SA/Wa 1268/09 nie wynikało, aby do dnia wydania postanowienia umarzającego postępowanie przed Sądem I instancji wpłynęło pismo skarżącej odwołujące złożone skutecznie wcześniej oświadczenie o cofnięciu skargi. W tej sytuacji Sąd I instancji, po zbadaniu, czy cofnięcie skargi nie było niedopuszczalne, był tymże cofnięciem skargi związany i umorzył postępowanie.
W dniu 2 stycznia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wpłynęła skarga H. M. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem Sądu I instancji z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1268/09. Jako podstawę prawną skarżąca podała art. 273 § 2, art. 276, art. 277, art. 279, art. 281, art. 271 i art. 284 p.p.s.a. W ocenie skarżącej w wyniku umorzenia postępowania pozostała w obrocie prawnym decyzja Ministra Sprawiedliwości dotknięta była wadą nieważności z art. 156 pkt 2 i pkt. 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.). Zdaniem skarżącej Minister Sprawiedliwości rażąco naruszył prawo powołując się na nieistniejący akt administracyjny, czyli uchwałę Rady Izby Notarialnej w B. Skarżąca wyjaśniła, iż otrzymała kserokopię powyższej uchwały w formie kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem przez pracownika Rady Izby Notarialnej w B., przy czym z uwagi na brak podpisów na tym egzemplarzu, był to akt administracyjny nieistniejący - nigdy nie wszedł do obrotu prawnego.
Skarżąca podkreśliła, że o kwalifikowanym charakterze powyższych wad przekonała się w trakcie rozmowy z profesor E. K. – W. przeprowadzonej w dniu 25 października 2011 r. Tym samym skarżąca uważa, iż wykazała, że nie uchybiła terminowi do wniesienia skargi o wznowienie postępowania. Skarżąca zaznaczyła, iż nie może ponosić konsekwencji faktu, że Sąd I instancji nie zbadał wystarczająco dokładnie przesłanek wskazujących na niedopuszczalność cofnięcia skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargą o wznowienie postępowania wskazał, że jako podstawę prawną skargi skarżąca wskazała art. 273 § 2 p.p.s.a.), który przewiduje, że można żądać wznowienia postępowania w razie późniejszego wykrycia takich okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu. Badając dopuszczalność skargi o wznowienie postępowania sądowego Sąd I instancji stwierdził, że nie opierała się na ustawowej podstawie wznowienia. Skarżąca przywoływała się w treści skargi na podstawę wznowienia tj. art. 273 § 2 p.p.s.a. Tym samym podniesiony w skardze zarzut przyjęcia przez Sąd w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 1268/09 błędnej interpretacji przepisu art. 60 p.p.s.a., nie odpowiadał warunkowi wskazania okoliczności faktycznych lub środków dowodowych mogących stanowić podstawę wznowienia w rozumieniu art. 273 § 2 p.p.s.a. Po pierwsze określone regulacje są częścią obowiązującego porządku prawnego i nie stanowią ani okoliczności, które mogą być przedmiotem dowodu (okoliczności faktycznych) ani też określonej kategorii środków dowodowych, o których wiedza w dacie orzekania mogłaby prowadzić do innego rozstrzygnięcia.
WSA podkreślił, że w sytuacji, w której w ocenie skarżącej Sąd I instancji naruszył przepisy prawa procesowego, przysługiwała jej skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. To skarga kasacyjna jest bowiem środkiem procesowym, w którym można podnosić zarzuty nieuwzględnienia przez sąd określonej regulacji, przybierające postać naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. W sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 1268/09 skarżąca wniosła skargę kasacyjną, oddaloną przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że argumenty zawarte w będącej przedmiotem oceny skardze o wznowienie postępowania, pomimo wskazania jako jej podstawy przepisu art. 273 § 2 p.p.s.a., faktycznie nie spełniały wymogu istnienia powołanej przez stronę ustawowej podstawy wznowienia postępowania. Dlatego wszczęcie tego nadzwyczajnego trybu kontroli było w sprawie niniejszej niedopuszczalne, a złożona skarga o wznowienie postępowania podlegała odrzuceniu. W tej sytuacji zbędne było badanie skargi z punktu widzenia pozostałych warunków formalnych przewidzianych przepisem art. 279 p.p.s.a., w szczególności warunku zachowania terminu do jej wniesienia.
Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła H. M., wnosząc o uchylenie go w całości lub o uchylenie i rozpoznanie skargi o wznowienie postępowania oraz o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła art. 179 § 1, art. 182 § 2, art. 188, art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 273 § 2 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zauważyć należy, że skarga kasacyjna została wniesiona w trybie art. 173 § 1 p.p.s.a. Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym, który przysługuje stronie do Naczelnego Sądu Administracyjnego i skarga ta powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych, przez co należy rozumieć wskazanie tych przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę – uległy naruszeniu.
Zgodnie z przepisem art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Do wymagań, jakim powinna odpowiadać skarga kasacyjna, należy zaliczyć wskazanie zaskarżonego orzeczenia ze sprecyzowaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia bądź zmiany (art. 176 p.p.s.a.). Konieczność dokładnego sprecyzowania podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia wiąże się z uregulowaniem prawnym zawartym w art. 183 § 1 p.p.s.a., z którego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a strony mogą przytaczać tylko nowe uzasadnienie zgłoszonych wcześniej podstaw. Kasacja powinna więc zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych, przez co należy rozumieć wskazanie tych przepisów, które, zdaniem wnoszącego kasację, zostały naruszone. Z urzędu Sąd bierze pod rozwagę nieważność postępowania, która w tej sprawie nie wystąpiła.
Wynikające z art. 183 p.p.s.a. rozpoznanie sprawy w granicach skargi oznacza, że NSA związany jest podstawami i wnioskami skargi a związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że jeśli strona skarżąca wskaże konkretny przepis prawa materialnego lub prawa procesowego, który - jej zdaniem - został naruszony, to Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy w sprawie nie naruszono innego przepisu. Nawet jeżeli ustalone fakty i twierdzenia strony skarżącej wskazują, że w istocie naruszono inny przepis prawa, niewyrażony wyraźnie w petitum ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu nie wolno brać tej okoliczności pod uwagę (B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2009 r., kom. do art. 183, uw. 2).
Z powyższego wynika, że główną podstawą skargi kasacyjnej jest art. 179 § 1, art. 182 § 1, art. 188, art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 273 § 2 p.p.s.a., tj. przepisy dotyczące skargi kasacyjnej a więc przepisy, które w żaden sposób nie mogły być naruszone przez WSA, bowiem WSA ich nie stosuje. NSA ma jednak na uwadze, że uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenie art. 273 § 2 p.p.s.a., a więc przepisów dotyczących wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę jak również przedmiot zaskarżonego postanowienia WSA, NSA uznał, że wskazane przez stronę skarżącą podstawy skargi kasacyjnej były wadliwe, ale w rzeczywistości strona skarżąca zarzucała naruszenie art. 273 § 2 p.p.s.a., co odzwierciedlała argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Przechodząc do analizy tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej należy wskazać, że NSA uznaje go za niezasadny. Podstawą wznowienia postępowania, o której mowa w art. 273 § 2 mogą być tylko okoliczności faktyczne lub środki dowodowe, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu. Dowody te muszą zatem istnieć w dniu wydania decyzji, której weryfikacji domaga się strona, a na które mogła powołać się z powodów od niej niezależnych (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2005 r. sygn. akt OSK 1345/04).
Sąd I instancji badając dopuszczalność przedmiotowej skargi o wznowienie postępowania sądowego stwierdził, że skarga nie opiera się na ustawowej podstawie wznowienia, gdyż skarżąca ograniczyła się jedynie do wskazania jako podstawy wznowienia art. 273 § 2 p.p.s.a. bez przytoczenia odpowiednich przepisów dotyczących wznowienia postępowania oraz wskazania takich okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których skarżąca nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela ten pogląd. Na wstępie wskazując, że skarżąca wniosła skargę na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2009 r. w przedmiocie odwołania ze stanowiska notariusza. Po czym złożyła oświadczenie o cofnięciu skargi, a następnie po umorzeniu postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny (postanowienie z 20 maja 2010 r. – sygn. akt. VI/SA/Wa 1268/09) podejmowała działania zmierzające do wykazania, że cofnęła oświadczenie woli o cofnięciu skargi. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 23 września 2010 r., sygn. akt. II GSK 974/10 oddalił skargę kasacyjną skarżącej, w skutek czego postanowienia Sądu I instancji o umorzeniu postępowania stało się prawomocne.
Skarżąca wnosząc skargę o wznowienie postępowania podnosiła, że postanowienie WSA z dnia 20 maja 2010 r. – sygn. akt. VI/SA/Wa 1268/09 umarzające postępowanie zostało wydane z naruszenie prawa tj. art. 60, art. 156 § 1 pkt. 2 i 4 k.p.a. przy czym nastąpiło późniejsze wykrycie okoliczności faktycznych i środków dowodowych przez skarżącą. W ocenie NSA prawidłowo Sąd I instancji wskazał, że skarżąca nie mogła podnosić w skardze o wznowienie postępowania zarzutu błędnej interpretacji art. 60 p.p.s.a. przez WSA w postanowieniu z dnia 20 maja 2010 r. umarzającym postępowanie, gdyż taki zarzut był niezasadny z uwagi na prawomocność tego orzeczenia, a jednocześnie wymaga podkreślenia, że interpretacja przepisów nie jest okolicznością faktyczną ani środkiem dowodowym, o którym mowa w art. 273 § 2 p.p.s.a., które istniały już przed zakończeniem sprawy sądowoadministracyjnej, w której ma nastąpić wznowienie postępowania.
Dobitnie podkreślił to NSA w postanowieniu z dnia 7 kwietnia 2006 r., II OSK 689/05 NSA (LEX nr 209431), gdzie wskazał, że wykładnia przepisów nie jest okolicznością faktyczną ani środkiem dowodowym, o którym mowa w art. 273 § 2 p.p.s.a., a nawet interpretacja zawarta w uchwale Sądu Najwyższego nie stanowi uzasadnienia dla wznowienia postępowania sądowego na podstawie art. 403 § 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz 296 ze zm.), którego odpowiednikiem jest art. 273 § 2 p.p.s.a.
NSA przechodząc do okoliczności wskazanych przez skarżącą w przedmiotowej skardze stwierdza, że wznowienie postępowania polega na ponownym rozpoznaniu sprawy zakończonej prawomocnym orzeczeniem, jeśli zostaną spełnione przesłanki przewidziane w ustawie. Postępowanie o wznowienie jest postępowaniem wyjątkowym, zatem przy stosowaniu przepisów o wznowieniu należy stosować wykładnię ścisłą, odrzucając wykładnię rozszerzającą. Wniesienie skargi o wznowienie postępowania ograniczone jest terminem, a nadto skarżący winien wykazać przesłanki dopuszczalności wznowienia.
Instytucja wznowienia postępowania opiera się na przysługującej poza tokiem instancji skardze o presumpcję wadliwego procesu i zastąpienie zapadłego orzeczenia – orzeczeniem nowym. Nadzwyczajny charakter tego środka prawnego, skierowanego przeciwko prawomocnemu orzeczeniu powoduje, że wznowienie postępowania sądowego może nastąpić wyłącznie z powodów ściśle określonych w ustawie. Uwzględniają one konieczność wznowienia na nowo procesu dotkniętego brakami formalnymi, bez względu na ich wpływ na rozstrzygnięcie, właściwe przyczyny restytucyjne oraz fakt wydania orzeczenia na podstawie aktu normatywnego, uznanego następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą.
Stwierdzić więc należy, że podstawą wznowienia przewidzianego w powołanym wyżej przepisie jest późniejsze – po uprawomocnieniu się orzeczenia, wykrycie takich okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu. Użyty w omawianym przepisie zwrot "wykrycie" odnosi się do okoliczności i dowodów w poprzednim postępowaniu w ogóle nie ujawnionych, bo nieznanych stronom. Nie odnosi się ono zatem do okoliczności i dowodów jawnych z materiału z poprzedniego postępowania, a tylko nie dostrzeżonych przez stronę. Inaczej bowiem skarga o wznowienie służyłaby korygowaniu błędów popełnionych przez stronę przy prowadzeniu poprzedniej sprawy, co jak to wyjaśnił Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 5 maja 1967 r. I PZ 20/67 – nie należy do jej funkcji. Jednak już z uzasadnienia skargi skierowanej do WSA wynika, że podnoszona podstawa prawna wznowienia nie ma miejsca.
Skarżąca wywodzi, że decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2009 r. w przedmiocie odwołania ze stanowiska notariusza została wydana w oparciu o nieistniejące postanowienie – opinię Rady Izby Notarialnej w B. w kwestii odwołania skarżącej ze stanowiska. W ocenie skarżącej organ (Minister Sprawiedliwości) powinien sprawdzić przed wydaniem decyzji czy strona (skarżąca) otrzymała postanowienie organu współdziałającego. Skarżąca podniosła, że Minister tego nie uczynił skoro wskazał w jednym z pism w sprawie "że w aktach nadesłanych przez Radę Izby Notarialnej znajduje się egzemplarz z podpisami wszystkich członków Rady", natomiast nie było dowodu czy strona skarżąca otrzymała ww. postanowienie i w konsekwencji czy weszło ono do obrotu prawnego.
Nie można więc mówić, bowiem skarga kasacyjna nie wskazuje, o późniejszym wykryciu takich okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu, a więc takich, które mogłyby wyczerpać przesłanki ustawowe wznowienia postępowania. Gdyby rzeczywiście strona nie miała możliwości zapoznania się z materiałami sprawy i nie brała udziału w postępowaniu wówczas zupełnie inna byłaby jej sytuacja prawna, lecz w dalszym ciągu nie wyczerpująca treści art. 273 § 2 p.p.s.a.
W związku z powyższym stwierdzić należy, że wobec tak sprecyzowanej przesłanki, na podstawie której miałoby nastąpić, zdaniem skarżącej, wznowienie postępowania, to zasadnie WSA uznał, że nie jest to w istocie przesłanką wznowienia w rozumieniu cyt. przepisu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego samo sformułowanie podstawy wznowienia w sposób odpowiadający przepisom ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie oznacza, że skarga opiera się na ustawowej podstawie wznowienia, jeżeli już z samego uzasadnienia skargi wynika, że podnoszona podstawa nie zachodzi. Taka skarga nie oparta na ustawowej podstawie wznowienia podlega odrzuceniu (por. postanowienie SN z dnia 28.10.1999 r. sygn. II UKN 174/99; z dnia 29.01.1968 r. I CZ 122/67, OSNCP 1968 nr 8-9 poz. 154, w uzasadnieniu uchwały SN z dnia 28.10.1981 r. I CO 5/81, OSNCP 1982 nr 5-6, poz. 77 oraz w uzasadnieniu postanowienia SN z dnia 30.05.1996 r. I CRN 101/95, OSNC 1996 nr 10, poz. 138).
Z podanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej jako nie mającej usprawiedliwionych podstaw.