Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 28 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Gd 1484/14, oddalił skargę Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. (dalej: Dyrektor Oddziału ARiMR albo wierzyciel) na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w G. z 1 października 2014 r., nr [...] w przedmiocie nieprzystąpienia do egzekucji w oparciu o tytuły wykonawcze.
Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji podał, że Dyrektor Oddziału ARiMR działając jako wierzyciel, przekazał organowi egzekucyjnemu – Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w W. celem przeprowadzenia egzekucji administracyjnej dwa tytuły wykonawcze z 4 sierpnia 2014 r.
Naczelnik Urzędu Skarbowego postanowieniem z 14 sierpnia 2014 r., działając na podstawie art. 29 § 2 w związku z art. 27 oraz art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.; dalej: u.p.e.a.), nie przystąpił do egzekucji w oparciu o ww. tytuły wykonawcze z uwagi na błędne oznaczenie wierzyciela.
Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu egzekucyjnego, Dyrektor Oddziału ARiMR złożył zażalenie, wnosząc jednocześnie o prowadzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie ww. tytułów wykonawczych.
W wyniku rozpoznania zażalenia, Dyrektor Izby Skarbowej postanowieniem z 1 października 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego.
Przyczyną uzasadniającą odmowę przystąpienia przez organ egzekucyjny do egzekucji administracyjnej na podstawie tytułów wykonawczych było niespełnienie wymogu określonego w art. 27 § 1 pkt 1 u.p.e.a. poprzez błędne oznaczenie wierzyciela; w tytule wykonawczym określono jako wierzyciela Dyrektora P.Oddziału Regionalnego ARiMR, nie natomiast Prezesa ARiMR.
Z mocy art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. 2008 r. Nr 98, poz. 634 ze zm., dalej: ustawa o ARiMR) Agencja jest państwową osobą prawną. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o ARiMR organem Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest Prezes powoływany przez Prezesa Rady Ministrów, spośród osób wyłonionych w drodze otwartego i konkurencyjnego naboru, na wniosek ministra właściwego do spraw rozwoju wsi oraz ministra właściwego do spraw finansów publicznych. Prezes Rady Ministrów odwołuje Prezesa Agencji. Prezes Agencji kieruje działalnością Agencji i reprezentuje ją na zewnątrz. Zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej Dyrektor Pomorskiego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest wprawdzie wyposażony w uprawnienie do wydawania decyzji, nie jest jednak odrębnym organem, czy instytucją Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa mogącą występować samodzielnie, jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. W badanej sprawie wierzycielem w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. jest Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jako organ Agencji reprezentujący ją na zewnątrz.
Sąd I instancji wyrokiem z 28 stycznia 2015 r. oddalił skargę, Dyrektor Oddziału ARiMR na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z 1 października 2014 r.
Uzasadniając zapadły wyrok Sąd podzielił pogląd wypowiedziany przez Dyrektora Izby Skarbowej w zaskarżonym postanowieniu. Zdaniem Sądu, to Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest wierzycielem uprawnionym do samodzielnego działania w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym.
Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o ARiMR, organem Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest Prezes powoływany przez Prezesa Rady Ministrów, spośród osób wyłonionych w drodze otwartego i konkurencyjnego naboru, na wniosek ministra właściwego do spraw rozwoju wsi oraz ministra właściwego do spraw finansów publicznych. Prezes Agencji wykonuje zadania przy pomocy zastępców Prezesa Agencji, dyrektorów oddziałów regionalnych oraz kierowników biur powiatowych (art. 8 ust. 2 ustawy o ARiMR). W ramach Agencji wyodrębnia się Centralę Agencji, oddziały regionalne działające w każdym województwie, biura powiatowe działające w każdym powiecie, z tym, że w miastach na prawach powiatu nie tworzy się odrębnych biur powiatowych. Oddziałem regionalnym kieruje dyrektor, a biurem powiatowym - kierownik. Dyrektorów oddziałów regionalnych i ich zastępców powołuje i odwołuje Prezes Agencji, a kierowników biur powiatowych i ich zastępców - dyrektor oddziału regionalnego.
Dyrektorzy oddziałów wydają decyzje administracyjne w zakresie określonym w odrębnych przepisach. Powyższe uprawnienie wynika z art. 29 ustawy o ARiMR. Stosownie do tego przepisu ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: pochodzących z funduszy Unii Europejskiej i krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej (ust. 1 tegoż artykułu). Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1 (ust. 2). Do egzekucji należności, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (ust. 10).
Ustawodawca przyznał Dyrektorom Oddziałów ARiMR prawo do wydawania decyzji ustalających kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, jednak celem ustalenia, kto – Prezes ARiMR czy też Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR – jest, w myśl art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. bezpośrednio zainteresowany w wykonaniu dochodzonych obowiązków, należy wziąć pod uwagę przepisy regulujące kwestie reprezentacji na zewnątrz ARiMR oraz konsekwencje decyzyjnego ustalania należności z tytułu nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych.
Zgodnie z art. 31 ustawy o ARiMR należności ustalane w drodze decyzji administracyjnej przez organ, o którym mowa w art. 29 ust. 2 ustawy o ARiMR, z tytułu nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolniczej Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy, a także wierzytelności wynikające z umów z tytułu płatności określonych w odrębnych przepisach realizowanych przez Agencję ze środków publicznych pochodzących z EFRG lub EFRROW oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy, z wyłączeniem należności, o których mowa w art. 29 ust. 4 ustawy o ARiMR, podlegają potrąceniu z bezspornej i wymagalnej wierzytelności lub należności dłużnika z tytułu realizowanych przez Agencję płatności w ramach tych funduszy oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy.
Należności ustalane w drodze decyzji administracyjnej przez organ, o którym mowa w art. 29 ust. 2 ustawy o ARiMR, z tytułu nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej innych niż określone w ust. 1 oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy, a także wierzytelności wynikające z umów z tytułu płatności określonych w odrębnych przepisach realizowanych przez Agencję ze środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej innych niż określone w ust. 1 oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy, z wyłączeniem należności, o których mowa w art. 29 ust. 4 ustawy o ARiMR, podlegają potrąceniu z bezspornej i wymagalnej wierzytelności lub należności dłużnika z tytułu realizowanych przez Agencję płatności w ramach poszczególnych funduszy Unii Europejskiej innych niż określone w ust. 1 oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy (ust. 2).
Potrącenia dokonuje się przez oświadczenie Agencji złożone dłużnikowi w formie pisemnej, jeżeli dłużnik, na warunkach określonych w decyzji lub umowie, o których mowa w ust. 1 i 2, nie zwrócił na rachunek bankowy Agencji nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Oświadczenie ma moc wsteczną od dnia, w którym potrącenie stało się możliwe (ust. 3).
Koszty powstałe w wyniku dochodzenia należności i wierzytelności, w tym koszty postępowania administracyjnego, koszty postępowania sądowego i koszty egzekucyjne, podlegają potrąceniu z bezspornej i wymagalnej wierzytelności lub należności dłużnika finansowanej z części krajowej z tytułu realizowanych przez Agencję płatności w ramach poszczególnych funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych w ramach tych funduszy. Do potrącenia kosztów powstałych w wyniku dochodzenia należności i wierzytelności stosuje się odpowiednio przepis ust. 3 (ust. 5 art. 31 ustawy o ARiMR).
Zgodnie natomiast z art. 24 ustawy o ARiMR Prezes Agencji może umarzać, w całości lub w części, rozkładać na raty lub odraczać termin spłat wierzytelności Agencji przypadających jej w związku z wykonywaniem przez nią zadań finansowanych wyłącznie z krajowych środków publicznych, zwanych dalej "wierzytelnościami Agencji".
Okoliczność, że Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, nie przesądza wobec powyższego o tym, że jest on odrębnym organem czy instytucją Agencji mogącą samodzielnie występować jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym, co sam niejako potwierdził wpisując w spornych tytułach wykonawczych jako numer identyfikacji podatkowej wierzyciela NIP Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
Skargę kasacyjną w niniejszej sprawie wniósł Dyrektor P. Oddziału Regionalnego, zaskarżając wyrok z 28 stycznia 2015 r. w całości oraz zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie:
- 1) przepisów prawa procesowego polegające na: naruszeniu art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. (w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a.) oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. oraz w zw. z art. 29 ust. 8 ustawy o ARiMR, polegające na nie uchyleniu przez Sąd I instancji zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej i oddaleniu skargi wskutek jej nie uwzględnienia, z powodu błędnego uznania, że wierzycielem w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 2 u.p.e.a. jest Prezes ARiMR jako organ reprezentujący ją na zewnątrz, a także, że Dyrektorowi Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR nie przysługuje prawo do występowania w postępowaniu egzekucyjnym w administracji w roli wierzyciela i tym samym dokonaniu błędnej kontroli działania organu administracji, podczas gdy z 1 sierpnia 2012 r. organem działającym w imieniu Agencji jako wierzyciela, obok Prezesa Agencji, jest również – z mocy ustawy – Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR powołany przy tym do czuwania nad wykonaniem obowiązku, które to naruszenie w ocenie skarżącego mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2) przepisów prawa materialnego polegające na niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 29 ust. 8 ustawy o ARiMR w zw. z art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., czego rezultatem było uznanie, że Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR nie jest organem właściwym do wystawiania tytułów wykonawczych, a jest nim Prezes Agencji, który kieruje działalnością Agencji i reprezentuje ją na zewnątrz, podczas gdy z 1 sierpnia 2012 r. organem działającym w imieniu Agencji jako wierzyciela, obok Prezesa Agencji, jest również – z mocy ustawy – Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu sądowo-administracyjnym, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ponieważ jej zarzuty są w istotnej części uzasadnione.
W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji stwierdził, że Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR jest wprawdzie wyposażony w uprawnienie do wydawania decyzji, nie jest jednak odrębnym organem, czy instytucją Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa mogącą występować samodzielnie, jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Powołał się przy tym na treść art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., według którego uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 tej ustawy jest dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa - organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności - podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku.
Wynika z tego, że zdaniem Sądu I instancji tym bezpośrednio zainteresowanym nie jest organ, który w świetle ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ma kompetencje do ustalania, w formie decyzji, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych (art. 29 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 1).
Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela i uznaje za własny pogląd wypowiedziany w uzasadnieniu wyroku NSA z 27 sierpnia 2015 r. (sygn. akt II GSK 434/15, a także podobnie w wyrokach sygn. akt II GSK 435/15 i II GSK 186/15; pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) zgodnie, z którym przymiot organu bezpośrednio zainteresowanego w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku ma ten organ, który bezpośrednio kreuje ten obowiązek, czyli tak jak w rozpatrywanej sprawie organ, który wydaje decyzje o przyznaniu płatności ze środków publicznych oraz decyzje o zwrocie kwoty nienależnie pobranych lub pobranych w nadmiernej wysokości środków publicznych. Tym organem jest dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR. Co prawda dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR nie jest organem Agencji, jako osoby prawnej, jest jednakże organem działającym za Agencję w sferze stosunków publicznoprawnych, dotyczących realizacji przez Agencję płatności w ramach systemów wsparcia dla rolnictwa.
W zakresie tych działań mieści się niewątpliwie domaganie się wykonania decyzji o zwrocie nienależnych świadczeń. Inaczej mówiąc – dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR jest organem publicznoprawnym, działającym na rzecz Agencji, wobec której obowiązek zwrotu płatności ma być wykonany.
W świetle przyznanych Dyrektorowi Oddziału Regionalnego ARiMR kompetencji nie jest uzasadnione przyjęcie, że wierzycielem w takich sprawach, jak rozpatrywana, jest Prezes ARiMR, tylko dlatego, że jest organem Agencji jako osoby prawnej. Powiedziano już, że w sferze publicznoprawnej organem działającym za Agencję jest również Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR. Zaprezentowane stanowisko znajduje potwierdzenie w piśmiennictwie prawniczym. W komentarzu do Postępowania egzekucyjnego w administracji pod red. R. Hausera i Z. Leońskiego (Warszawa 2004) można spotkać stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym w administracji wierzycielem jest podmiot administracji publicznej lub organ (instytucja) wykonująca funkcje władcze (s.
- 36) oraz że jeżeli podstawą egzekucji są indywidualne akty administracyjne, wierzycielem będzie organ, który wydał akt w I instancji (s. 38).
Z tych względów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania: art. 151 p.p.s.a. oraz naruszenia przepisów prawa materialnego: art. 29 ust. 8 ustawy o ARiMR w związku z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. należało uznać za uzasadnione.
Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 183 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a.