Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 12 lipca 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 873/18 oddalił skargę M.S. (dalej: skarżąca) na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Krajowa Komisja) z [...] lutego 2018 r. nr [...] o odmowie nadania uprawnień budowlanych.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z [...] listopada 2017 r. Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna Śląskiej Okręgowej Izby Architektów RP (dalej: organ pierwszej instancji) odmówiła skarżącej nadania uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej do projektowania oraz kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń bez przeprowadzania egzaminu wskazując, że przygotowanie zawodowe wnioskodawczyni w zakresie wykształcenia nie odpowiada wymaganiom § 5 ust. 2 i ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1270; dalej jako: rozporządzenie z 11 września 2014 r.) z powodu braków w posiadanym wykształceniu, gdyż skarżąca ukończyła studia II stopnia na kierunku architektura, bez ukończenia studiów I stopnia na kierunku architektura lub architektura i urbanistyka.
Zaskarżoną decyzją Krajowa Komisja utrzymała w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że ukończone przez skarżącą studia pierwszego stopnia zdominowane zostały przez zajęcia z zakresu budownictwa, zaś architektura stanowiła ich niewielką część, natomiast czas trwania nauki na studiach II stopnia na kierunku architektura wynosił jedynie 1,5 roku, co – w zestawieniu z art. 46 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2005/36/WE z dnia 7 września 2006 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych (dalej jako: dyrektywa nr 2005/36/WE) stanowiącym, iż architektura musi być głównym przedmiotem studiów kształcących architekta – oznacza, że wykształcenie skarżącej nie spełnia tego warunku i nie może zostać uznane za wystarczające do ubiegania się o wnioskowane uprawnienia.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja wniosła o jej oddalenie.
WSA w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej jako: p.p.s.a.).
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że analiza obowiązujących przepisów, w tym art. 12 ust. 2, art. 14 ust. 3 pkt 1 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409; dalej jako: p.b.) wskazuje, że trafnie organy obu instancji uznały, że skarżąca nie spełnia warunków w zakresie przygotowania zawodowego niezbędnego do uzyskania uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej do projektowania oraz kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń, bez przeprowadzania egzaminu. WSA przypomniał, że skarżąca ukończyła studia I stopnia na kierunku budownictwo w Centrum Kształcenia Inżynierów – Zamiejscowy Ośrodek Dydaktyczny Wydziału Budownictwa Politechniki Śląskiej w Rybniku uzyskując tytuł zawodowy inżyniera, a także studia II stopnia na kierunku budownictwo w specjalności konstrukcje budowlane inżynierskie na Wydziale Budownictwa Politechniki Śląskiej, uzyskując tytuł zawodowy magister inżynier, jak również studia II stopnia na kierunku architektura i urbanistyka na Wydziale Architektury Politechniki Wrocławskiej, uzyskując tytuł zawodowy magister inżynier architekt.
W ocenie sądu prawidłowo organ pierwszej instancji, na podstawie analizy programu ukończonych przez skarżącą studiów I stopnia w korelacji z właściwymi przepisami stwierdził, że skoro suma wszystkich zajęć na ukończonych przez skarżącą studiach I stopnia wynosi 2475 godzin, w tym wszystkich zajęć szeroko rozumianych jako architektoniczne związane z projektowaniem 600 godzin, co stanowi około 24% wszystkich zajęć oraz 56 punktów ECTS, to nie sposób uznać, że skarżąca ukończyła studia architektoniczne I stopnia. WSA podzielił też stanowisko organu, że skarżąca ma ukończone zaledwie 3 semestry na kierunku architektura, zamiast wymaganych 10, co stoi w sprzeczności z wymogami dyrektywy nr 2005/36/WE.
W skardze kasacyjnej M.S. zaskarżyła w całości wyrok sądu pierwszej instancji wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi drugiej instancji; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzuciła:
- 1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
- a) uznanie, iż skarżąca nie spełnia wymagań koniecznych do nadania jej uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej do projektowania bez ograniczeń oraz do kierowania robotami bez ograniczeń;
- b) art. 14 a w szczególności ust. 3 pkt 1 lit. a w związku z ust.1 pkt 1 p.b. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że do wykazania wymaganych kwalifikacji należy przedłożyć również zaświadczenie o ukończeniu studiów I stopnia, podczas gdy ustawodawca wprost wskazuje, że konieczne jest udokumentowanie wyłącznie "ukończenia studiów drugiego stopnia na kierunku odpowiednim dla danej specjalności";
- c) stwierdzenie, iż skarżąca rozmawiała z dziekanami wydziałów Architektury Politechniki Śląskiej oraz Politechniki Wrocławskiej, podczas gdy uzyskiwała informacje w dziekanacie od pracowników;
- d) art. 14 a w szczególności ust. 3 pkt 3 lit. a w związku z ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez pominięcie tego przepisu zarówno przy wyrokowaniu, jak i przy wydawaniu wcześniejszych decyzji, podczas gdy jest on istotny dla sprawy, gdyż jednoznacznie wskazuje iż do uzyskania uprawnienia do kierowania robotami bez ograniczeń wymagane jest "ukończenia studiów drugiego lub pierwszego stopnia na kierunku odpowiednim dla danej specjalności", a więc nie ma potrzeby wykazywania ukończenia innego stopnia studiów, podczas gdy wnioskodawca powołuje się na jeden z nich;
- e) art. 16 p.b. poprzez jego niezastosowanie i błędne wskazanie kto ustala, które kierunki mogą zostać uznane za właściwe do uznania dyplomu – jest to decyzja wyłącznie Ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw szkolnictwa wyższego, a nie Izby Architektów;
- f) § 3 ust 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 lipca 2004 r. w sprawie rodzajów dyplomów i tytułów zawodowych w związku z art. 12 p.b. poprzez błędną interpretację - uprawnienie do złożenia wniosku o nadanie uprawnień budowlanych bez ograniczeń ma osoba posiadająca tytuł "magistra inżyniera architektury" czyli tytuł, który uzyskuje się po ukończeniu studiów II stopnia i jest to wyraźnie wskazane w ustawie;
- g) § 5 rozporządzenia z 11 września 2014 r. poprzez jego błędną interpretację polegającą na uznaniu iż jedynym wykształceniem uznawanym kwalifikowaniu i weryfikacji wykształcenia za odpowiednie jest architektura bądź architektura i urbanistyka, podczas gdy ustawodawca wprost wskazuje iż wymagane jest "stwierdzenie zgodności ukończonego kierunku studiów z kierunkiem studiów odpowiednim lub pokrewnym dla specjalności uprawnień budowlanych" - skarżąca przedstawiła wskazane w ustawie dokumenty konieczne do stwierdzenia zgodności;
- h) § 22 rozporządzenia z 11 września 2014 r. a tym samym rozdział 3, § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie;
- i) pkt 49 ust. 1 w związku z pkt 47 ust. 37 lit. a dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/55/UE z dnia 20 listopada 2013r. zmieniającej dyrektywę 2005/36/WE w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych i rozporządzenie (UE) nr 1024/2012 w sprawie współpracy administracyjnej za pośrednictwem systemu wymiany informacji na rynku wewnętrznym, poprzez niezastosowanie, podczas gdy określa ona zakres stosowanych kwalifikacji dla architektów, których kształcenie rozpoczęło się przed dniem 18 stycznia 2016 r., a więc ma bezpośrednie zastosowanie do skarżącej;
- 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 7 oraz art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.) polegający na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu drugiej instancji, pomimo iż decyzja ta została wydana bez rozważenia pełnego materiału dowodowego oraz na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów;
- b) nieuzasadnione przyjęcie zdania organu drugiej instancji, w sprawie wyliczenia punktów ECTS, które za czasów skarżącej nie były obowiązujące, bez jakiegokolwiek wyjaśnienia sposobu ich wyliczenia, co więcej beż możliwości ich wyliczenia;
- c) art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi, podczas gdy organy I i II instancji oparły swoje decyzje na podstawie nieistniejących już przepisów oraz WSA oparł swoją decyzję na argumencie organu niezawierającym uzasadnienia (dot. naliczania ECTS);
- d) art. 7 oraz art. 77 k.p.a. polegający na tym, że do egzaminu dopuszczone zostały inne osoby, które kończyły studia I stopnia w takim samym trybie jak skarżąca.
W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie przedstawiła argumenty mające świadczyć o trafności zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.
Krajowa Komisja nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA, sąd drugiej instancji) rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, stosownie do wydanego na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095) zarządzenia z 29 marca 2022 r. Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA o skierowaniu niniejszej sprawy na posiedzenie niejawne w dniu 27 maja 2022 r., o czym zostali poinformowani telefonicznie lub mailowo strony i uczestnicy postępowania.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna M.S. oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji rozpoznaje w pierwszej kolejności zarzuty podnoszące naruszenia prawa procesowego, a dopiero w dalszej naruszenia przepisów materialnych. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany skargą kasacyjną.
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy prawne, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.
W ocenie NSA nietrafne są zarzuty procesowe skargi kasacyjnej. Przede wszystkim są one wadliwe formalnie, bowiem w ogóle nie zostały uzasadnione. Artykuł 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. reguluje wymogi formalne skargi kasacyjnej w zakresie stawiania zarzutów pod adresem kwestionowanego wyroku. Zgodnie z treścią tego przepisu skarga kasacyjna ma zawierać zarzuty i ich uzasadnienie. W uzasadnieniu zarzutu kasacyjnego należy wykazać na czym polega naruszenie przepisu objętego zarzutem oraz przedstawić poprawne stosowanie tego przepisu. Wymóg formalny skargi kasacyjnej określony w art. 176 § 1 pkt 2 jest wymogiem skuteczności samej skargi kasacyjnej, bowiem NSA rozpoznając sprawę kasacyjną w granicach tej skargi nie może domniemywać zakresu i rodzaju naruszeń prawa, na które wskazuje strona. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna w podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podnosi naruszenia przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. nie wyjaśniając w jaki sposób i na czym polegało naruszenie tych przepisów przez sąd pierwszej instancji, skoro WSA przepisów tych nie stosuje w sposób bezpośredni, a na podstawie treści uzasadnienia skargi kasacyjnej nie można ustalić w czym strona upatruje naruszenia tych przepisów nawet przed organami, bowiem uzasadnienie skargi kasacyjnej koncentruje się na zastosowaniu art. 14 ust. 3 pkt 1 lit. a p.b.
Niezależnie od tego NSA zwraca uwagę, że naruszenie prawa polegające na bezpodstawnym oddaleniu skargi nie może być łączone z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., bowiem przepis ten nie jest podstawą oddalenia skargi. Zatem wadliwe oddalenie skargi to naruszenie art. 151 p.p.s.a., a nie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Różnicy takiej skarga kasacyjna nie zauważa. Wprawdzie nie ma ona żadnego znaczenia dla oceny rozpoznawanych zarzutów, ale wykazuje nieprofesjonalne ujęcie zarzutów.
Zdaniem NSA, inaczej niż procesowe, muszą być ocenione zarzuty podnoszące naruszenia prawa materialnego. Wprawdzie i w tym zakresie skarga kasacyjna ujmuje te zarzuty w sposób formalnie wadliwy, to jednak z jej uzasadnienia wynika, że strona wnosząca ten środek prawny dopatruje się błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 14 ust. 3 pkt 1 lit. a p.b. Naruszenie dyspozycji tej normy prawnej polegało na wadliwym przyjęciu przez organy i zaakceptowaniu przez sąd pierwszej instancji poglądu, że skarżąca kasacyjnie ubiegając się o nadanie uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń powinna ukończyć studia I stopnia, które swoim programem obejmowały architekturę albo były studiami techniczno-budowlanymi, na których architektura powinna być realizowana w zakresie wynikającym z rozporządzenia z 29 września 2011 r. w sprawie standardów kształcenia dla kierunku architektura. W opinii skarżącej kasacyjnie taki sposób interpretacji art. 14 ust. 3 pkt 1 lit. a p.b. narusza prawo.
Zdaniem NSA stanowisko skarżącej kasacyjnie jest trafne i pomimo, że formalnie niewłaściwie ujęte w samym zarzucie, to sprecyzowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Z tego powodu NSA może odnieść się do niego merytorycznie mając na uwadze treść uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1.
Artykuł 14 ust. 3 pkt 1 lit. a p.b. w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania kontrolowanych decyzji stanowił, że uprawnienia budowlane w specjalnościach określonych w ust. 1 tego przepisu może uzyskać osoba fizyczna w zakresie projektowania bez ograniczeń, która spełnia warunki określone w pkt 1 lit. a–c. Przepis ten w zakresie posiadanego wykształcenia wymagał, by osoba ukończyła studia drugiego stopnia na kierunku odpowiednim dla danej specjalności. Kierunki studiów odpowiednich lub pokrewnych dla danej specjalności określało rozporządzenie z 11 września 2014 r. Na podstawie § 5 ust. 1 osoba ubiegająca się o uzyskanie stosownych uprawnień była zobowiązana do dołączenia do wniosku o nadanie takich uprawnień określonych dokumentów.
Z kolei na podstawie § 5 ust. 2 tego rozporządzenia kwalifikowania i weryfikacji wykształcenia za odpowiednie lub pokrewne dla danej specjalizacji dokonywała Izba Architektów RP, przez stwierdzenie zgodności ukończonego kierunku studiów z kierunkiem odpowiednim lub pokrewnym dla określonej specjalności budowlanej na podstawie dyplomu ukończenia studiów i suplementu albo wypisu z przebiegu studiów. Natomiast na podstawie § 5 ust. 4 rozporządzenia z 11 września 2014 r. wymóg ukończenia studiów na kierunku odpowiednim lub pokrewnym dla poszczególnych specjalności uprawnień uznaje się za spełniony w trybie określonym w pkt 1 lub pkt 2 tego przepisu. Tak więc, wymóg ukończenia studiów na kierunku odpowiednim dla danej specjalności jest spełniony, gdy osoba posiada dyplom ukończenia studiów, w którym nazwa kierunku studiów jest zgodna z określeniem zakresu studiów wskazanym w załączniku nr 2 do tego rozporządzenia.
W załączniku nr 2 dla specjalności uprawnień budowlanych – architektura do projektowania bez ograniczeń, przypisany jest kierunek studiów wyższych odpowiedni dla danej specjalności i jest to architektura lub architektura i urbanistyka.
Zatem prawidłowe zastosowanie art. 14 ust. 3 pkt 1 lit. a p.b. ma miejsce wówczas, gdy osoba ubiegająca się o uzyskanie uprawnień budowlanych w specjalności architektura do projektowania bez ograniczeń wykazuje ukończenie studiów drugiego stopnia na kierunku odpowiednim dla danej specjalności, czyli dla architektury jest to ukończenie studiów na kierunku architektura lub architektura i urbanistyka.
W ocenie NSA w rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie wykazała, że ukończyła studia II stopnia na kierunku architektura, zatem spełniała wymagania określone w ustawie. Tym samym brak było podstaw do wykładni art. 14 ust. 3 pkt 1 lit. a p.b. przyjętej przez organy i zaakceptowanej przez sąd pierwszej instancji. Wykładni, która powiązała uzyskanie uprawnień budowlanych z zakresem studiów funkcjonujących na gruncie ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2183 ze zm.) zwłaszcza, że standardy ustalone dla potrzeb szkolnictwa wyższego nie zostały potwierdzone w prawie budowlanym.
W związku z powyższym, zaskarżony wyrok sądu pierwszej instancji podlegał uchyleniu w całości. Wobec tego również, że istotę rozpatrywanej sprawy należało uznać za dostatecznie wyjaśnioną, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., rozpoznał skargę strony na decyzję Krajowej Komisji z [...] lutego 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej Śląskiej Okręgowej Izby Architektów RP z [...] listopada 2017 r. o odmowie nadania uprawnień budowlanych, co w konsekwencji skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135 oraz art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.