Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 lutego 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1934/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd" lub "Sąd I instancji") oddalił skargę G.D. (dalej: "Skarżący") na postanowienie Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia 23 sierpnia 2018 r., w przedmiocie odmowy wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji.
Powyższy wyrok Sądu I instancji zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Skarżący wnioskiem z dnia 1 czerwca 2018 r., wystąpił do Dolnośląskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa o wyjaśnienie wątpliwości, co do treści decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1994 r. o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych, w kwestii czy przedmiotowa decyzja jest "...odpowiednikiem aktualnie obowiązujących uprawnień budowlanych w specjalności inżynieryjnej hydrotechnicznej do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń...".
Postanowieniem z dnia 28 czerwca 2018 r., Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna Dolnośląskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, ze względu na tryb art. 113 § 2 k.p.a., odmówiła wyjaśnienia wątpliwości co do zakresu uprawnień budowlanych poprzez rozstrzygnięcie czy przedmiotowa decyzja jest "...odpowiednikiem aktualnie obowiązujących uprawnień budowlanych w specjalności inżynieryjnej hydrotechnicznej do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń...".
Po rozpatrzeniu zażalenia Skarżącego, Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2018 r. utrzymała w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu swojego orzeczenia organ odwoławczy podał, że Skarżący posiada decyzję o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie nr [...] z dnia [...] stycznia 1994 r, wydaną na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8.poz. 46 z póżn. zm.). Organ wskazał, że przedmiotowa decyzja uprawnia stronę do pełnienia samodzielnej funkcji kierownika budowy i robót w specjalności wodno-melioracyjnej. W szczególności, strona została upoważniona do kierowania, nadzorowania i kontrolowania budowy i robót, kierowania i kontrolowania wytwarzania konstrukcyjnych elementów budowlanych oraz oceniania i badania stanu technicznego z zakresu budowli melioracji wodnych i ujęć wód.
Krajowa Komisja Kwalifikacyjne podkreśliła, że jak wynika z akt sprawy, strona żąda wyjaśnienia wątpliwości co do treści posiadanej decyzji poprzez rozstrzygnięcie, czy przedmiotowa decyzja jest "...odpowiednikiem aktualnie obowiązujących uprawnień budowlanych w specjalności inżynieryjnej hydrotechnicznej do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń...".
Zdaniem organu, w ramach zastosowania art. 113 § 2 k.p.a. nie mieści się wykładnia przepisów stanowiących podstawy wydania decyzji objętej wyjaśnieniem. Organ odwoławczy zaznaczył, że kwestia wyjaśnienia wątpliwości wskazanych przez Skarżącego, wiąże się z rozstrzygnięciem odrębnej kwestii prawnej. Wyjaśnienie wątpliwości strony, co do zakresu posiadanej decyzji o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych musiałoby bowiem nastąpić w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8, poz. 46 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 24 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 2014 r., poz. 1278). W tych okolicznościach organ administracji badając wskazaną przez stronę kwestię wykroczyłby poza zakres przedmiotowy postępowania prowadzonego w trybie art. 113 § 2 k.p.a.
W opinii organu, wniosek strony daleko wykracza poza treść decyzji, na podstawie której wnioskodawca wykonuje samodzielną funkcję techniczną, a tym samym nie może być rozpatrzony w trybie art. 113 § 2 k.p.a.
Zdaniem Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej, Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna Dolnośląskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa może w formie zwykłej korespondencji wyjaśnić stronie kwestię czy przedmiotowa decyzja o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie z dnia [...] stycznia 1994 r. jest "...odpowiednikiem aktualnie obowiązujących uprawnień budowlanych w specjalności inżynieryjnej hydrotechnicznej do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń...". Organ wskazał, że Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna Dolnośląskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa pismem z dnia 29 czerwca 2018 r., odpowiadając na wniosek strony z dnia 1 czerwca 2018 r. przedstawiła swoje stanowisko w przedmiotowej sprawie.
Na powyższe postanowienie Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej z dnia 23 sierpnia 2018 r. Skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Oddalając skargę Sąd I instancji stwierdził, że Skarżący występując z wnioskiem o wyjaśnienie wątpliwości, co do treści decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1994 r. o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie chciał uzyskać od organu swoiste "zaświadczenie", że przedmiotowa decyzja z 1994 roku jest "...odpowiednikiem aktualnie obowiązujących uprawnień budowlanych w specjalności inżynieryjnej hydrotechnicznej do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń...". Tryb działania przewidziany w art. 113 § 2 k.p.a. nie może służyć do tego typu interpretacji orzeczeń administracyjnych wydanych przed laty w zupełnie innym stanie prawnym i nadawania tym orzeczeniom zakresu, który nie był w nich zawarty. Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organu administracji, że Skarżący nie przedstawił argumentów przemawiających za możliwością zastosowania w niniejszej sprawie art. 113 § 2 k.p.a.
Sąd I instancji uznał, że rozstrzygnięcie zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu jest w pełni prawidłowe. Podejmując sporne rozstrzygnięcia organy obu instancji prawidłowo zastosowały przepisy prawa.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł Skarżący zaskarżając ten wyrok w całości i domagając się zmiany zaskarżonego wyroku i orzeczenie, co do istoty sprawy; uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Ponadto, wniósł o zasądzenie kosztów (w tym kosztów zastępstwa adwokackiego) według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 173 i 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. zwana dalej "p.p.s.a.") zarzucił naruszenie prawa materialnego:
- 1. art. 2 Konstytucji RP, w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez oddalenie skargi, wskutek błędnej wykładni i przyjęcia, iż organy obu instancji prawidłowo zastosowały przepisy prawa, podczas gdy obowiązujące w dniu uzyskania przez Skarżącego uprawnień budowlanych akty wykonawcze do ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974r. Nr 38, poz.229 z późn. zm.), a w szczególności rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975r. Nr 8, poz.48 z późn. zm.) oraz zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 9 sierpnia 1976r. w sprawie nadzoru techniczno-budowlanego nad budownictwem w dziedzinie gospodarki wodnej (M.P. z 1976 r. Nr 34, poz. 148) określały jednoznacznie, wbrew ustaleniom organu I i II instancji, zakres obowiązków Inwestora i katalog obiektów budowlanych budownictwa w dziedzinie gospodarki wodnej, tj. zakres robót do kierowania którymi i sprawowania nadzoru uprawniony był /i jest/ Skarżący, a które to rozstrzygnięcie Sądu sanuje wykonywanie przez organ norm prawa poza rygorami k.p.a. oraz bez upoważnienia ustawowego, naruszając prawa dobrze nabyte osoby skarżącego, przez co sfera działalności skarżącego w dziedzinie budownictwa wodnego określona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1994 r. Nr [...] uległa nie tylko ograniczeniu, ale wręcz likwidacji;
- 2. art. 113 § 2 k.p.a., w zw. z art. 7 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie, skutkujące oddaleniem skargi, wskutek przyjęcia, że w sprawie nie zachodziła możliwość zastosowania przedmiotowego przepisu k.p.a., albowiem poprzez bezczynność i pominięcie treści rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 1975 r. Nr 8, poz.46 z późn. zm.), rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r., Nr 8, poz.48 z późn. zm.) oraz zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 9 sierpnia 1976 r. w sprawie nadzoru techniczno-budowlanego nad budownictwem w dziedzinie gospodarki wodnej (M.P. z 1976 r. Nr 34, poz.148) uległa ubezskutecznieniu decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1994 r. Nr [...] o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w zakresie dotyczącym obiektów budowlanych budownictwa w dziedzinie gospodarki wodnej, co powoduje dyskryminację osobę skarżącego na rynku pracy i usług.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżący kasacyjnie przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
W piśmie procesowym z dnia 31 maja 2019 r., Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa prezentując stanowisko w sprawie, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Rozpoznając wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach sformułowanych zarzutów kasacyjnych - wobec niestwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji - Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga ta nie ma usprawiedliwionej podstawy prawnej, bowiem zarzuty kasacyjne nie są zasadne.
Przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
W kontekście na wstępie poczynionych uwag przypomnienia wymaga również i to, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym. Jej obligatoryjnym elementem jest ponadto przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej) określonego aktu prawnego, który zdaniem strony został naruszony przez sąd administracyjny I instancji, wskazanie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest w ogóle możliwa. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania.
Przepis ten musi być wskazany wyraźnie (por. uzasadnienie postanowienia SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997, nr 6–7, poz. 96 oraz postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, ale i na czym naruszenie to polega (błędna wykładnia, niewłaściwe zastosowanie). Przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należy zaś wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przede wszystkim przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych.
Z powyższego wynika, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. uzasadnia twierdzenie, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skonstruowane. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza bowiem związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej - może, podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt I GSK 482/12).
W doktrynie trafnie wskazuje się, że podstawami skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym są określone ustawowo uchybienia, które mogą być przedmiotem formułowania zarzutów przez skarżącego pod adresem wyroku WSA, prowadzących do uchylenia albo zmiany zaskarżonego wyroku (W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011, s. 45-46). Adresatem art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. są autorzy skarg kasacyjnych, nie zaś sądy I instancji. Z tej przyczyny art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (bądź pkt 2 p.p.s.a.) nie może być wzorcem kontroli wyroku sądu I instancji. Wzorcami kontroli, które winny być wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej, są natomiast normy odniesienia (wyprowadzane z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne – np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c bądź art. 151 p.p.s.a.) oraz normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów normujących postępowanie przed organami administracji publicznej; uzasadnienie uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, cz. III.2, s. 21-23; cz. III.4, s. 38-39).
Wadliwy jest także brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów materialnoprawnych z naruszeniem przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również brak ich odniesienia do postępowania przed sądem I instancji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest środkiem prawnym służącym zaskarżaniu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że powołanie zarzutów w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a., jest orzeczenie sądu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 31 marca 2013 r., II FSK 925/10, LEX nr 1100417).
Tymczasem w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie powiązano zarzucanego naruszenia przepisów prawa materialnego z jakimkolwiek przepisem postępowania sądowoadministracyjnego. Nie sprecyzowano zatem wyraźnie, na czym - zdaniem skarżącego kasacyjnie - polegało naruszenie prawa przez Sąd I instancji, co dowodzi wadliwej konstrukcji skargi kasacyjnej.
Uwzględniając przedstawione powyżej uwagi, należy stwierdzić, że zarzuty kasacyjne zostały sformułowane z naruszeniem przywołanych zasad, co wyklucza merytoryczne odniesienie się do nich.
Należy również podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można skutecznie powoływać się na zarzut błędnego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12).
Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyroki NSA z: 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyroki NSA z: 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11).
Autor skargi kasacyjnej, formułując zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego całkowicie pominął fakt, że Sąd I instancji w ogóle nie odnosił się do rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8, poz.48 z późn. zm.), czy też zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 9 sierpnia 1976 r. w sprawie nadzoru techniczno-budowlanego nad budownictwem w dziedzinie gospodarki wodnej (M.P. z 1976r. Nr 34, poz.148). Całą uwagę koncentrował na wykładni art. 113 k.p.a.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z poglądem wyrażonym przez Sąd I instancji, że Skarżący nie przedstawił argumentów przemawiających za możliwością zastosowania w niniejszej sprawie art. 113 § 2 k.p.a.
Odnosząc się zatem do tej spornej kwestii należy zauważyć, że autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 113 § 2 k.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie, skutkujące oddaleniem skargi, wskutek przyjęcia, że w sprawie nie zachodziła możliwość zastosowania przedmiotowego przepisu k.p.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie jest niezasadna.
Zgodnie bowiem z art. 113 § 2 k.p.a. "Organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji". Według ukształtowanego w orzecznictwie i doktrynie poglądu instytucja wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji powinna być stosowana wtedy, gdy treść decyzji jest niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 30 września 2008r., sygn. akt II OSK 351/08). Wyjaśnienie wątpliwości w oparciu o art. 113 § 2 k.p.a. nie może prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani też powodować merytorycznej zmiany rozstrzygnięcia, czy też pozostawać z nim w sprzeczności (por. np. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2000, Wydanie 3, s. 473 oraz liczne wyroki NSA, m.in. z dnia 21 maja 1999 r., sygn. akt I SA 1456/98, z dnia 27 stycznia 2003 r., sygn. akt III SA 662/01).
Wyjaśniając treść decyzji należy brać pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania tej decyzji. Istota i granice przewidzianego w art. 113 § 2 k.p.a. wyjaśnienia treści decyzji nie pozwalają na jego wykorzystanie do dostosowywania decyzji do zmienionego stanu prawnego. Za niedopuszczalne uznać też należy wkraczanie za podstawie art. 113 § 2 k.p.a. w kwestie zastrzeżone do trybu uzupełnienia, sprostowania, czy też zmiany decyzji.
Przypomnieć należy, że Sąd I instancji wskazał, iż w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 113 § 2 k.p.a. organ nie prowadzi postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego w takim zakresie, jak w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o charakterze merytorycznym. W postępowaniu w trybie art. 113 § 2 k.p.a. organ ma tylko obowiązek określić żądanie strony i dokonać jego konfrontacji z treścią wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, którego wyjaśnienia domaga się strona, zmierzając do oceny, czy decyzja zawiera niejasności. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie może prowadzić do zmiany treści tej decyzji. Zastosowanie art. 113 § 2 k.p.a. nie może prowadzić do uzupełnienia treści decyzji czy też jej poprawienia, nie może zmieniać decyzji. W postępowaniu tym nie można także dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego. Wyznaczone przepisem art. 113 § 2 K.p.a. pole działania organu jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłaszanych wątpliwości co do użytych w konkretnej decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia.
Organ nie ma prawa czynić wyjaśnień poza granicami tej decyzji, naruszałby w ten sposób tożsamość sprawy w sensie przedmiotowym i podmiotowym. Organ nie może też, udzielać stronom odpowiedzi na pytania stawiane we wniosku o wyjaśnienie decyzji, które wychodzą poza jej treść i zakres oraz takich, które w istocie nie dotyczą wątpliwości co do jej treści.
Sąd I instancji zasadnie doszedł do przekonania, że Skarżący występując z wnioskiem o wyjaśnienie wątpliwości, co do treści decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1994 r. o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie chciał uzyskać od organu swoiste "zaświadczenie", że przedmiotowa decyzja z 1994 roku jest "...odpowiednikiem aktualnie obowiązujących uprawnień budowlanych w specjalności inżynieryjnej hydrotechnicznej do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń...". W tej sytuacji organy administracji słusznie stwierdziły, że tryb działania przewidziany w art. 113 § 2 k.p.a. nie może służyć do tego typu interpretacji orzeczeń administracyjnych wydanych przed laty w zupełnie innym stanie prawnym i nadawania tym orzeczeniom zakresu, który nie był w nich zawarty.
Zestawienie treści wniosku Skarżącego oraz treści spornej decyzji potwierdza trafność dokonanej w tej sprawie przez organy i zaakceptowanej przez Sąd I instancji oceny, że w trybie wyjaśnienia treści decyzji Skarżący zmierzał do tego, by organ ustalił zakres jego uprawnień budowlanych w oparciu o przepisy późniejszego rozporządzenia.
Obiektywnie istniejących wątpliwości dotyczących treści decyzji nie można utożsamiać z sytuacją, gdy zmiana stanu prawnego po wydaniu decyzji spowodowała niejasność co do zakresu przyznanych tą decyzją uprawnień. Wniosek Skarżącego, wykraczający poza zakres wyjaśniania treści decyzji w rozumieniu art. 113 § 2 k.p.a., nie mógł zatem być w tym trybie rozpatrzony. Na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. nie można było dokonywać oceny przepisów prawa nieobowiązujących w dacie wydania decyzji, nie byłoby to bowiem wyjaśnianie treści decyzji, lecz niedopuszczalne w tym trybie ustalanie skutków późniejszej ingerencji prawodawcy w zakres wykonywania decyzji. Skoro zatem decyzja nie zawierała niejasności, a jedynie wskutek zmiany przepisów prawa utrudnione w praktyce stało się korzystanie z wynikających z niej uprawnień, niedopuszczalne było usunięcie wątpliwości związanych ze zmianą stanu prawnego w trybie art. 113 § 2 k.p.a.
Powyższe prowadzi do wniosku o nieskuteczności zarzutu naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji.
Mając na uwadze powyżej wskazane argumenty należy zatem uznać, że Sąd I instancji właściwie ocenił, iż zaskarżone postanowienie wraz z postanowieniem je poprzedzającym były zgodne z prawem, a skarga kasacyjna nie podważyła tego wniosku, co oznacza, że nie miała ona usprawiedliwionych podstaw. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.).