Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 listopada 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1004/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., oddalił skargę Gminy Miejskiej G. - Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] września 2008 r. Wojewódzki Urząd Pracy w K. - pełniący rolę Instytucji Wdrażającej (Instytucji Pośredniczącej II stopnia) zawarł z Gminą Miejską G. - w imieniu której działał Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w G. - umowę ramową o dofinansowanie projektu systemowego pn. "[...]" w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego.
W dniach [...] grudnia 2011 r. pracownicy Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. przeprowadzili doraźną kontrolę u Beneficjenta, podczas której stwierdzono poniesienie przez Beneficjenta wydatków niekwalifikowalnych dotyczących kosztów udziału 17 osób nienależących do grupy docelowej projektu w wyjeździe edukacyjno-szkoleniowo-integracyjnym (24480 zł) oraz przyznanie świadczeń rzeczowych dla 10 uczestników projektu bez właściwego udokumentowania (4000 zł).
Z uwagi na powyższe Zarząd Województwa [...] decyzją z dnia [...] września 2012 r. wydaną na podstawie m.in. art. 207 ust. 9 w zw. z ust. 1 pkt 2, a także art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm. – powoływanej dalej jako u.f.p.) zobowiązał Gminę Miejską G. do zwrotu środków dofinansowania w kwocie 28480 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia [...] września 2011 r. do dnia zapłaty.
Po rozpoznaniu odwołania strony od powyższej decyzji Minister Rozwoju Regionalnego decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej naliczenia odsetek w wysokości jak dla zaległości podatkowych od kwoty 28480 zł za okres od [...] maja 2012 r. do dnia [...] września 2012 r. oraz za okres od [...] grudnia 2012 r. do dnia doręczenia decyzji i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji, zaś w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ odwoławczy stwierdził, że założeniem projektu, przyjętym dobrowolnie przez MOPS, było zorganizowanie wyjazdu integracyjno-edukacyjno-szkoleniowego dla 60 uczestników projektu, którymi były – zgodnie z zapisami wniosku o dofinansowanie projektu – osoby w wieku aktywności zawodowej, będące klientami MOPS. Tymczasem w wyjeździe wzięło udział 43 na 60 planowanych uczestników projektu, pozostałe 17 osób to osoby spoza grupy docelowej, których udział w ogóle nie przyczyniał się do osiągnięcia celów i założeń projektu. Zdaniem organu, argumentacja Beneficjenta, że w ostatnim dniu przed wyjazdem część uczestników projektu zrezygnowała z wyjazdu oraz że Beneficjent zapłaciłby umówioną kwotę wynagrodzenia niezależnie od liczby uczestników wyjazdu z uwagi na fakt, iż organizator miał zgodnie z umową wynagrodzenie ryczałtowe, tj. niezależnie od liczby uczestników, nie zasługuje na uznanie.
To Beneficjent, jako zamawiający w ramach postępowania w trybie ustawy – Prawo zamówień publicznych, w celu wybrania wykonawcy usługi turystycznej, miał wpływ na kształt umowy z wykonawcą i nie miał obowiązku ustalania wynagrodzenia na zasadzie ryczałtu. Natomiast, jeśli już odwołujący przyjął na siebie takie zobowiązanie, obarczone ryzykiem, powinien zabezpieczyć się tworząc jak najbardziej obszerną listę rezerwową uczestników wyjazdu.
Mając na względzie powyższe, organ odwoławczy stwierdził, że część wydatku poniesionego na wyjazd integracyjno-edukacyjno-szkoleniowy w odniesieniu do osób spoza grupy docelowej jest wydatkiem niemającym bezpośredniego związku z celami projektu i niezgodnym ze Szczegółowym Opisem Priorytetów Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Oznacza to, że nie spełnia on warunków kwalifikowalności określonych w podrozdz. 3.1. pkt 1 lit. a) i lit. j) Wytycznych w zakresie zakwalifikowania wydatków w ramach PO KL z dnia 22 listopada 2010 r.
Następnie organ odwoławczy podał, że zgodnie z wnioskiem sprzęt gospodarstwa domowego miał być zakupiony dla osób w szczególnie trudnej sytuacji dochodowej i życiowej, wykazujących chęć zmiany swojej sytuacji. Jednak na podstawie przedstawionej przez Beneficjenta dokumentacji niemożliwe jest zweryfikowanie, czy wybór 10 osób, którym przyznano sprzęt, jest zgodny z kryteriami określonymi we wniosku o dofinansowanie projektu. Oznacza to, że wydatki poniesione na zakup sprzętu AGD nie zostały należycie udokumentowane, co nie pozwala ocenić ich związku z celami projektu oraz ich niezbędności, racjonalności i efektywności.
Ponadto odwołujący nie wydał decyzji administracyjnych w sprawie przyznania świadczeń w postaci sprzętu AGD, co było wymagane zgodnie z art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Zakup sprzętu AGD należy potraktować jako niepieniężne świadczenie z pomocy społecznej w postaci pomocy rzeczowej, o której mowa w art. 36 pkt 2 lit. e) ustawy o pomocy społecznej. Przyznanie tego świadczenia wymaga przeprowadzenia postępowania celem zweryfikowania określonych w ustawie i we wniosku o dofinansowanie projektu kryteriów, przy czym wywiady środowiskowe, na które powołuje się odwołujący, stanowić powinny element tego postępowania, a nie rozstrzygnięcia o przyznaniu świadczenia.
W ocenie organu, fakt przyznania pomocy rzeczowej w ramach projektu PO KL w żaden sposób nie stanowi uzasadnienia dla odstąpienia od wykonania obowiązku nałożonego na odwołującego przez przepis prawa krajowego. Uzasadnione jest zatem stanowisko, że wydatki w kwocie 4000 zł poniesione na pomoc rzeczową w postaci sprzętu gospodarstwa domowego przyznanego wybranym uczestnikom projektu są niekwalifikowalne z uwagi na naruszenie przez odwołującego Wytycznych.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Gmina Miejska G. - Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w G., zarzuciła jej m.in. naruszenie art. 106 ustawy o pomocy społecznej, poprzez uznanie, że przepis ten powinien mieć zastosowanie w przypadku przekazywania wybranym uczestnikom projektu artykułów gospodarstwa domowego, a także naruszenie przepisów postępowania, poprzez niewłaściwe przyjęcie, że do grupy docelowej w ramach projektu zostali zakwalifikowani pracownicy socjalni MOPS w G. wraz z dziećmi, gdy w rzeczywistości wyjechali oni w związku z dobrowolną rezygnacją z wyjazdu części osób z grupy docelowej, co miało miejsce dzień przed wyjazdem, przy jednoczesnym braku możliwości zmiany warunków finansowania tego wyjazdu.
Sąd I instancji, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że część wydatku poniesionego na wyjazd integracyjno-edukacyjno-szkoleniowy w odniesieniu do osób spoza grupy docelowej jest wydatkiem niemającym bezpośredniego związku z celami projektu i niezgodnym ze Szczegółowym Opisem Priorytetów Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, co oznacza, że wydatek ten nie spełnia warunków kwalifikowalności określonych w podrozdziale 3.1 pkt 1 lit. a) i j) Wytycznych z dnia 22 listopada 2010 r.
Sąd I instancji uznał również za zasadne stanowisko Ministra Rozwoju Regionalnego, że poniesienie wydatków na pomoc rzeczową w wysokości 4000 zł - w postaci sprzętu gospodarstwa domowego dla 10 uczestników projektu - jest niezgodne z przepisami prawa krajowego. Zgodnie bowiem z art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, przyznanie pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sporny wydatek na zakup sprzętu gospodarstwa domowego jest niekwalifikowalny, ponieważ zgodnie z pkt 1 lit. k) podrozdziału 3.1 Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL wydatki są kwalifikowalne, jeżeli są zgodne z przepisami prawa krajowego i wspólnotowego.
Gmina Miejska G. - Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w G. zaskarżyła wyrok WSA w W. z dnia 25 listopada 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1004/13 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i 80 art. k.p.a. przez zaakceptowanie i uwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stanu faktycznego przyjętego przez organ administracji, pomimo nierozważenia przez ten organ w sposób kompleksowy i wszechstronny wszystkich dowodów i okoliczności podnoszonych w przedmiotowej sprawie przez skarżącego, w konsekwencji czego błędnie przyjęto, że:
- a) do grupy docelowej w ramach projektu pn. "[...]" zostali zakwalifikowani pracownicy socjalni Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. wraz z ich dziećmi (w liczbie 17 osób), podczas gdy w rzeczywistości ww. osoby wyjechały w związku z dobrowolną i nagłą (dzień przed zaplanowanym i zorganizowanym wcześniej wyjazdem) rezygnacją z wyjazdu integracyjno-edukacyjno-szkoleniowego części osób z grupy docelowej, gdy nie było możliwości jakiejkolwiek rekrutacji nowych osób spełniających warunki projektu, przy jednoczesnym braku możliwości z ww. powodu zmiany warunków finansowania wyjazdu (wynagrodzenie było bowiem ryczałtowe i w dniu rezygnacji osób z projektu nie było żadnych podstaw do jego weryfikacji),
- b) nastąpiło naruszenie Wytycznych z dnia 22 listopada 2010 r. w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POKL, gdy w rzeczywistości wszystkie zapisy objęte ww. procedurą zostały wykonane w sposób prawidłowy,
- c) warunkiem przekazania 10 wybranym uczestnikom projektu artykułów gospodarstwa domowego było uprzednie wydanie decyzji administracyjnej, co w efekcie doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. w oparciu o błędne ustalenia istotnych okoliczności faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia.
Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- a) art. 184 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z pkt 1 lit. a) i j) Rozdziału 3 Podrozdziału 3.1 Wytycznych z dnia 22 listopada 2010 r., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nietrafnym przyjęciu, że Gmina Miejska G. - Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w G. naruszyła procedury, o których mowa w art. 184 u.f.p., podczas gdy wydatki poniesione przez Gminę Miejską G. jako beneficjenta projektu, w świetle Wytycznych były kwalifikowalne, ponieważ wymogi wynikające z treści Wytycznych zostały w sposób rzetelny i prawidłowy wykonane, w szczególności w zgodzie z przepisami Rozdziału 3 Podrozdziału 3.1 pkt 1 lit a) i j) Wytycznych, w konsekwencji czego wydatki te były niezbędne dla realizacji projektu, oraz miały bezpośredni związek z celami projektu oraz były zgodne z Programem Operacyjnym Kapitał Ludzki i Szczegółowym opisem priorytetów Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki,
- b) art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, poprzez uznanie, że przepis ten powinien mieć zastosowanie w przypadku przekazywania wybranym uczestnikom projektu artykułów gospodarstwa domowego w ramach projektu, gdy w rzeczywistości przyznanie ww. artykułów nie wymagało wszczynania odrębnego postępowania administracyjnego, które kończyłoby się wydaniem decyzji administracyjnej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podkreśliła, że sporny wyjazd był zgodny z wnioskiem o dofinansowanie zatwierdzonym przez Wojewódzki Urząd Pracy w K. i został zakwalifikowany jako niezbędny dla realizacji projektu, a więc miał bezpośredni związek z celami projektu. Został zorganizowany w drodze przetargu nieograniczonego, zgodnie z zasadami ustawy - Prawo zamówień publicznych. Tym samym spełnił warunek racjonalności i efektywności.
Zapłata za realizację wyjazdu przewidziana była w formie ryczałtu. W związku z tym, wyjazd osób innych niż beneficjenci ostateczni można traktować zupełnie neutralnie. W żaden sposób nie podniosło to kosztu wyjazdu, bowiem był on w ustalonej z wykonawcą wysokości ryczałtowej. Kwota wydatków odnosiła się do wykonania umowy i nie była przyporządkowywana do poszczególnych osób, a dotyczyła ogólnie wyjazdu grupy uczestników, która w ostatniej chwili uległa zmniejszeniu.
Skarżący podniósł ponadto, że zakup sprzętu gospodarstwa domowego dla rodzin został ujęty w zadaniu 5 - aktywna integracja, w którym są takie działania jak: trening umiejętności społecznych, doradztwo zawodowe, psychologiczne, prawne, warsztaty przedsiębiorczości, wyjazd i kursy, co do których także nie wydaje się decyzji administracyjnych. Jedyne działanie objęte wydaniem decyzji wskazane we wniosku o dofinansowanie to zadanie 4 - zasiłki i pomoc w naturze. Artykuły, które były przeznaczone w ramach projektu, nie były świadczeniami z pomocy społecznej, ale zadaniem realizowanym w ramach projektu. A zatem przyznanie 10 uczestnikom projektu - zgodnie z przyjętymi kryteriami - przedmiotowych artykułów nie wymagało wszczynania odrębnego postępowania administracyjnego, które powinno zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy podkreślić, że Gmina Miejska G. – Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w G., zawierając w dniu [...] września 2008 r. umowę ramową w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego zobowiązała się m.in. do stosowania podczas realizacji projektu zasad zawartych w Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (§ 2 ust. 2 w zw. z § 1 pkt 8 umowy). Ponadto strony ustaliły, że w sprawach nieuregulowanych umową zastosowanie mieć będą odpowiednie reguły i zasady wynikające z Programu, a także odpowiednie przepisy prawa Unii Europejskiej oraz właściwych aktów prawa krajowego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy zgodzić się z Sądem I instancji, że tych zobowiązań umownych strona skarżąca nie wykonała, a w związku z tym zasadne było wydanie decyzji ustalającej kwotę dofinansowania przypadającą do zwrotu. Zarzuty postawione przez organ dotyczyły dwóch kwestii. Po pierwsze, nieprawidłowości w procesie przyznania pomocy rzeczowej. Po drugie, wzięcia udziału w wyjeździe edukacyjno-szkoleniowo-integracyjnym 17 osób spoza grupy docelowej.
Odnosząc się do pierwszego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska organu oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym przyznanie świadczeń rzeczowych w ramach rozpatrywanego projektu wymagało wydania decyzji administracyjnej na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej. Wspomniane wyżej, zawarte w umowie z Beneficjentem, odesłanie do przepisów prawa krajowego nie oznacza, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej, udzielając pomocy w ramach środków europejskich, powinien stosować art. 106 ustawy o pomocy społecznej, zobowiązujący organ do przyznawania świadczeń z pomocy społecznej w drodze decyzji administracyjnej.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że nie można domniemywać kompetencji organu do wydania decyzji administracyjnej, a więc władczego, jednostronnego działania prawnego organu administracyjnego, skierowanego do oznaczonych adresatów, w celu wywołania określonych skutków prawnych.
Z zawartego w umowie ramowej, której nie można przyznać przymiotu aktu prawa powszechnie obowiązującego, ogólnego odwołania do stosowania aktów prawa krajowego z całą pewnością nie można wywodzić wystarczającej podstawy prawnej dla organu do wydania decyzji administracyjnej w sprawie przyznania pomocy rzeczowej. Przepisy ustawy o pomocy społecznej, w tym art. 106, regulują instytucję pomocy społecznej, zasady i tryb przyznawania tej pomocy. Wprawdzie projekt systemowy "[...]" był realizowany przez ośrodek pomocy społecznej, jednak nie oznacza to, że środki Europejskiego Funduszu Społecznego przyznane w ramach tego projektu, stały się środkami pomocy społecznej przyznawanymi na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej i w formach przewidzianych w tej ustawie.
Powyższe uchybienie Sądu I instancji nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, bowiem jak wykazała przeprowadzona przez Instytucję Wdrażającą kontrola, wydatki na pomoc rzeczową nie zostały należycie udokumentowane. Tymczasem w Podrozdziale 3.1 pkt 1 lit. g) Wytycznych z dnia 22 listopada 2010 r., do których przestrzegania zobowiązał się beneficjent, określono, że aby uznać wydatki za kwalifikowalne muszą one zostać udokumentowane. Nie ulega zatem wątpliwości, że strona skarżąca przekazała pomoc rzeczową z naruszeniem zasad zawartych w Wytycznych i z tego powodu należało zobowiązać ją do zwrotu środków dofinansowania.
Drugi z zarzutów, który stał się podstawą wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu środków, dotyczył organizacji wyjazdu integracyjno-edukacyjno-szkoleniowego. Zgodnie z wnioskiem Beneficjenta uczestnikami tego wyjazdu miały być osoby w wieku aktywności zawodowej, będące klientami MOPS w G. Tymczasem, co nie jest przez stronę skarżącą kwestionowane, uczestnikami wyjazdu było również 17 osób spoza grupy docelowej. Wydatki te nie mogły zatem zostać uznane za kwalifikowalne, ponieważ nie były niezbędne dla realizacji projektu, nie mając bezpośredniego związku z celami projektu, a także nie były zgodne z Programem Operacyjnym Kapitał Ludzki i Szczegółowym opisem priorytetów tego programu (vide: Podrozdział 3.1 pkt 1 lit. a) i j) Wytycznych z dnia 22 listopada 2010 r.).
Należy zauważyć, że rolą beneficjenta było takie skonstruowanie umowy dotyczącej organizacji wyjazdu, aby w sposób środki przeznaczone na ten cel zostały wykorzystane w sposób prawidłowy, tzn. zgodnie z Wytycznymi. W celu zagwarantowania, że poniesione wydatki będą mogły zostać uznane za niezbędne dla realizacji projektu, beneficjent powinien również rozważyć konieczność sporządzenia listy rezerwowej tak, aby uczestnikami wyjazdu były osoby z grupy docelowej. Tymczasem, wbrew tłumaczeniom strony skarżącej nie sposób uznać, aby wydatki związane z uczestnictwem 17 osób spośród pracowników MOPS w G. oraz członków ich rodzin, mogły zostać zakwalifikowane jako niezbędne do realizacji projektu. Stąd prawidłowo organ przyjął, że ten wydatek jest niekwalifikowalny, a zatem podlega zwrotowi, co słusznie zostało zaakceptowane przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.
Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.