Uzasadnienie
Wyrokiem z 3 lutego 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 2004/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] września 2009 r. w przedmiocie cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy.
Sąd oparł się na następującym stanie sprawy:
Decyzją z [...] lipca 2009 r., wydaną na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 i art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a/ ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej u.t.d.) Starosta L. cofnął M. S. licencję na wykonywanie transportu drogowego rzeczy. W uzasadnieniu podał, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniach [...]-[...] maja 2009 r. w przedsiębiorstwie M. S. ustalono, że skarżący został skazany wyrokiem Sądu Rejonowego w N. D. M. z [...] października 2007 r. za przestępstwa z art. 291 § 1 oraz art. 306 Kodeksu karnego, tj. za przestępstwa przeciwko mieniu i przeciwko obrotowi gospodarczemu. Wobec tego licencja podlegała cofnięciu, gdyż jej posiadacz - skarżący nie spełniał wymogu dobrej reputacji określonej w art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a/ u.t.d.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] września 2009 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. SKO wskazało, że sformułowanie "cofa się" zawarte w art. 15 ust. 1 u.t.d. oznacza, ze właściwy organ w przypadkach wskazanych w ustawie zobowiązany jest do cofnięcia wydanej licencji, organ nie posiada w tym zakresie luzu decyzyjnego. W rozpoznawanej sprawie zaistniała okoliczność - prawomocne skazanie skarżącego za przestępstwa przeciwko mieniu i obrotowi gospodarczemu - do cofnięcia licencji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę M. S. wskazał, że jednym z warunków udzielenia licencji na wykonywanie transportu drogowego jest spełnienie wymogu tzw. dobrej reputacji. W świetle art. 5 ust. 3 pkt 1a wymóg ten nie jest spełniony lub przestał być spełniany przez przedsiębiorcę, jeżeli został on skazany prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne: karno-skarbowe, przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, mieniu, obrotowi gospodarczemu, wiarygodności dokumentów, ochronie środowiska lub warunków pracy i płacy albo innym przepisom dotyczącym wykonywania zawodu. Sąd I instancji podniósł, że organ uznając, iż skarżący został skazany prawomocnym wyrokiem za przestępstwa należące do wyżej wymienionych kategorii, zasadnie cofnął licencję na wykonywanie transportu drogowego.
WSA w W. stwierdził, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie doszło do naruszeń przepisów wskazanych w skardze, mianowicie art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 10 Kpa.
Odnosząc się do argumentacji dotyczącej ujemnych skutków społecznych spowodowanych cofnięciem licencji Sąd stwierdził, że organ zasadnie nie brał tych okoliczności pod uwagę, gdyż zobligowany był kierować się przepisami prawa, a nie względami słusznościowymi.
Sąd ponadto stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 22 Konstytucji RP, stanowiącego o dopuszczalności ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej jedynie w drodze ustawy i ze względu na ważny interes publiczny. Sąd wskazał, że ograniczenie działalności transportowej nastąpiło właśnie w drodze ustawy o transporcie drogowym, która określa wymogi stawiane osobom chcącym prowadzić taką działalność. W ocenie Sądu wymóg niekaralności za przestępstwa przeciwko mieniu i obrotowi gospodarczemu jest uzasadniony ważnym interesem publicznym. Działalność taka powinna być wykonywana przez osoby o nieposzlakowanej opinii, gwarantujące prawidłowy i bezpieczny przewóz powierzonych towarów.
W skardze kasacyjnej M. S. zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 20 i 22 Konstytucji RP poprzez oparcie wyroku na przepisie art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a/ u.t.d., który jest niezgodny z art. 22 Konstytucji RP, ponieważ wprowadza nadmierne ograniczenia w zakresie korzystania z wolności działalności gospodarczej oraz z wolności wyboru wykonywania zawodu.
Stwierdził, że zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności gospodarczej jest dopuszczalne jedynie w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną ważny interes publiczny, który uzasadniałby obligatoryjne cofnięcie licencji, w sprawie nie zachodzi. Przepisy ustawy, na podstawie których wydano decyzję, stanowią - jego zdaniem - dyskryminujące ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności osób skazanych prawomocnym wyrokiem. Kasator wywodził, że sama karalność jako jedyna i bezwzględna przesłanka mająca uzasadnić zróżnicowanie podmiotów posiadających licencję, nie może być uznana za cechę usprawiedliwiającą to zróżnicowanie.
Stwierdził, że skoro Sąd skazując go za popełnione przestępstwo nie uznał za konieczne orzeczenie środka karnego w postaci zakazu wykonywania zawodu, to nie mógł tego uczynić organ samorządu terytorialnego wydając decyzję w przedmiocie cofnięcia licencji.
Kasator powoływał się na rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego z 26 kwietnia 1999 r., sygn. OTK 1999/4/71, w którym Trybunał uznał przepisy art. 11 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 oraz art. 15 pkt 1 i pkt 2 lit. a/ ustawy z 29 08 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób za niezgodne z art. 22 i art. 65 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez to, że wprowadzają nadmierne ograniczenia w zakresie korzystania z wolności działalności gospodarczej oraz z wolności wyboru i wykonywania zawodu. Skoro zatem Trybunał Konstytucyjny uznał, że wymóg niekaralności jest nadmiernym ograniczeniem wolności gospodarczej w stosunku do osób świadczących usługi polegające na przewozie osób, to tym bardziej niekonstytucyjny charakter ma przepis wprowadzający taki sam warunek w przypadku osób świadczących usługi przewozu.
Ponadto kasator stwierdził, że pozbawienie go licencji nie przyniesie korzyści ani jemu, ani Skarbowi Państwa, ani organom gminy pozbawionym dochodów z płaconych przez niego podatków, ani tym bardziej lokalnej społeczności, dla której skarżący jest pracodawcą.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest bezzasadna i podlega oddaleniu.
Stosownie do treści art.174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna złożona w rozpatrywanej sprawie oparta została na podstawie kasacyjnej wymienionej w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego polegające na naruszeniu art. 20 i art. 22 Konstytucji RP, poprzez utrzymanie w mocy decyzji opartej na art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a/ ustawy o transporcie drogowym.
Stanowisko zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji w zakresie wykładni powołanych w skardze kasacyjnej norm prawnych nie budzi żadnych wątpliwości. Należy wskazać, że podstawy do wykonywania działalności gospodarczej w postaci transportu drogowego stwarza licencja wydawana przez właściwy organ administracji publicznej podmiotom spełniającym wszystkie ustawowe przesłanki uprawniające do ubiegania się o wydanie stosownej licencji. Przesłanki określające wymogi wobec przedsiębiorców ubiegających się o wydanie licencji w celu podjęcia i wykonywania transportu drogowego zostały wymienione w art. 5 ust. 3, ust. 4, ust. 5 i ust. 6 ustawy o transporcie drogowym. Stosownie do treści art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a/ powołanej ustawy, przedsiębiorcy ubiegającemu się o przyznanie licencji, przyznaje się licencję, jeżeli między innymi "spełnia wymóg dobrej reputacji".
Jednocześnie w tej samej normie prawnej ustawodawca wyjaśnił, iż wymóg dobrej reputacji nie jest spełniony lub przestał być spełniany przez osoby ubiegające się o przyznanie licencji lub posiadające określoną licencję, jeżeli zostały skazane prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwa umyślne: karno-skarbowe, przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, mieniu, obrotowi gospodarczemu, wiarygodności dokumentów, ochronie środowiska lub warunkom pracy i płacy albo innym przepisom dotyczącym wykonywania zawodu.
Zasadnie więc Sąd pierwszej instancji uznał, że mamy do czynienia ze spełnieniem negatywnej przesłanki wyłączającej wymóg dobrej reputacji w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o przyznanie licencji lub posiadająca licencję została skazana prawomocnym wyrokiem sądu za jedno z umyślnych przestępstw określone w katalogu opisanym w art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a/ ustawy o transporcie drogowym. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej powołany wyżej przepis nie daje żadnych podstaw do uznania, iż wolą ustawodawcy było powiązanie przestępstw wymienionych w opisanym katalogu z wykonywaną działalnością zawodową, a tym samym przyjęcie, że tylko skazanie za przestępstwa opisane w treści przytoczonego przepisu prawa, które pozostają w związku z wykonywaną działalnością, mogą prowadzić do skutku w postaci utraty wymogu dobrej reputacji. W sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której ustalony i niekwestionowany stan faktyczny odpowiada powołanej normie prawa, a tym samym uzasadnia to stosowanie językowej wykładni do wskazanej normy prawnej.
Akceptując stanowisko Sądu pierwszej instancji należy w tym miejscu podkreślić, że pozytywne ustalenie, iż osoba posiadająca licencję została skazana prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne przeciwko mieniu bądź przeciwko obrotowi gospodarczemu, bądź za oba rodzaje przestępstw, jest wystarczającą podstawą do uznania, iż osoba taka nie legitymuje się niezbędną przesłanką do dysponowania licencją zezwalającą na podjęcie i wykonywanie transportu drogowego. W sprawie taka sytuacja miała miejsce. Strona składająca skargę kasacyjną nie kwestionuje okoliczności związanych ze skazaniem jej prawomocnymi wyrokami sądu za umyślne przestępstwa przeciwko mieniu i przeciwko obrotowi gospodarczemu.
Stosownie do treści art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a/ ustawy o transporcie drogowym organ administracji publicznej jest zobowiązany do cofnięcia licencji, jeżeli jej posiadacz nie spełnia wymagań uprawniających do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego. Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że brak wymogu dobrej reputacji jest wystarczającym powodem do tego, aby uznać, że posiadacz licencji nie spełnia wymogów uprawniających do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego.
W tym stanie rzeczy także jako bezzasadne należy uznać te zarzuty skargi kasacyjnej, które odnoszą się do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów Konstytucji RP. Cofnięcie licencji osobie prowadzącej działalność w postaci transportu drogowego, stosownie do zasad określonych w ustawie o transporcie drogowym, nie może stanowić naruszenia zasad określonych w art. 20 i art. 22 Konstytucji RP. Należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że zasada wolności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego i ograniczenie jej w związku z zastosowaniem przepisu art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a/ u.t.d. w związku z art. 5 ust. 3 tej ustawy jest dopuszczalne i zgodne ze wskazaną normą konstytucyjną. Działanie sądów administracyjnych zgodne z ustawowymi regułami odnoszącymi się do zasad wykładni prawa i zgodne z przepisami dotyczącymi postępowania sądowoadministracyjnego należy ocenić jako zachowanie na podstawie i w granicach prawa.
Należy także podnieść, że sądy administracyjne nie są powołane do badania zgodności z Konstytucją RP przepisów ustawowych, gdyż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sprawują one kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 188 Konstytucji RP do orzekania w sprawach zgodności ustaw z Konstytucją kompetentny jest jedynie Trybunał Konstytucyjny.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.