Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 8 maja 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 230/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę W. C. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2007 r., nr [...], w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej.
I
Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.
Pismem z dnia 27 października 2003 r. S. D. zwróciła się do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast ze skargą na rzeczoznawcę majątkowego W. P. Wskazała, iż rzeczoznawca ten określił w operacie szacunkowym wartość nieruchomości położonej w miejscowości S., powiat I. (mienie zabużańskie) na kwotę 41.400 zł, podczas gdy rzeczoznawca majątkowy W. C. w operacie szacunkowym określił wartość tej samej nieruchomości na kwotę 73.300 zł. W związku ze skargą, powyższy organ zwrócił się do Przewodniczącego Komisji Odpowiedzialności Zawodowej o wszczęcie postępowań wyjaśniających wobec obu wymienionych rzeczoznawców. Pismem z dnia [...] marca 2004 r. W. C. został powiadomiony o wszczęciu postępowania wyjaśniającego.
Decyzją z dnia [...] września 2004 r., nr [...], Minister Infrastruktury, opierając się na wynikach postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej, orzekł o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego W. C. kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia wykonywania uprawnień zawodowych na okres sześciu miesięcy. Organ wskazał, że W. C. naruszył art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.; dalej cytowana jako: ugn) w związku z § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości (Dz. U. Nr 9, poz. 32; dalej cytowane jako: rozporządzenie RM z dnia 13 stycznia 1998 r.) oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 230, poz. 1924; dalej cytowane jako: rozporządzenie RM z dnia 27 listopada 2002 r.).
Organ ustalił, że W. C. zastosował do wyceny wartości rynkowej podejście kosztowe, zamiast podejścia porównawczego, które powinno być zastosowane, pomimo ograniczonego i trudnego rynku obrotu nieruchomościami podobnymi do nieruchomości szacowanej. W operacie szacunkowym sporządzonym przez skarżącego została określona wartość odtworzeniowa nieruchomości, która została nazwana wartością rynkową. Ponadto Minister zarzucił rzeczoznawcy naruszenie § 8 ust. 2 rozporządzenia RM z dnia 13 stycznia 1998 r. poprzez czynny udział w opisie pozostawionej nieruchomości, podczas gdy opis powinna sporządzać osoba zlecająca, a nie rzeczoznawca. Minister zarzucił także naruszenie § 52 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia RM z dnia 27 listopada 2002 r. poprzez błędne wskazanie rodzaju określonej w operacie szacunkowym wartości nieruchomości oraz niewskazanie techniki szacowania i art. 175 ust. 1 ugn oraz § 51 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 27 listopada 2002 r. poprzez niezachowanie należytej staranności, a ponadto naruszenie art. 135 ust. 4 ugn poprzez nieprawidłowe określenie wartości studni i płotu, jako procentu wartości budynku oraz art. 135 ust. 6 ugn poprzez określenie wartości drzew owocowych jako procentu wartości gruntu pod zabudowaniami.
Zdaniem organu, wybór podejścia i metody określenia wartości nieruchomości miał zasadniczy wpływ na szacowaną wartość. W ocenie Ministra, skarżący nie zachował ponadto szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru swoich czynności, na co wskazuje m.in. duża liczba błędów pisarskich, faktyczne pominięcie wyceny drzew i budowli oraz brak wniosków końcowych. W czasie wykonywania czynności szacunkowych W. C. nie miał także polisy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej.
We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy W. C. podał, że według jego wiedzy znaczna część operatów szacunkowych w województwie podlaskim wykonywana jest metodą i podejściem zastosowanym w jego operacie. Zdaniem skarżącego, zastosowanie metody odtworzeniowej i oddzielne określenie wartości gruntu i jego części składowych dopuszcza § 10 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. W. C. wskazał, że niezachowanie szczególnej staranności i brak przedłużenia ubezpieczenia wynikały w części ze stanu jego zdrowia po przebytym udarze mózgu.
Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Minister Budownictwa, opierając się na ponownie przeprowadzonym przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej postępowaniu wyjaśniającym, uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2004 r. i orzekł o zastosowaniu wobec skarżącego kary dyscyplinarnej w postaci nagany. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że ponownie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające potwierdziło zasadność wszystkich zarzutów oraz naruszenie przepisów ustanawiających zasady wyceny nieruchomości i przepisów regulujących sposób zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą poprzez niedopuszczalne zastosowanie podejścia kosztowego do wyceny wartości rynkowej. Dopuszczona § 10 rozporządzenia RM z dnia 13 stycznia 1998 r. możliwość zastosowania przy wycenie nieruchomości wartości odtworzeniowej dotyczy tylko szczególnego rodzaju nieruchomości, które nie występują w obrocie na terenie właściwego województwa.
W takiej sytuacji operat powinien zawierać przekonywujące uzasadnienie przyjętej metody z wykazaniem, że zastosowanie podejść typowych nie jest możliwe. W ocenie Komisji wyceniana nieruchomość do takich nieruchomości szczególnych nie należała. Minister Budownictwa uznał, że wobec stanu zdrowia rzeczoznawcy oraz faktu, że zwrócił on pobrane wynagrodzenie, a operat nie został wykorzystany do celów, dla jakich był sporządzony, kara dyscyplinarna w postaci nagany jest adekwatna do popełnionych uchybień i będzie stanowić przestrogę w dalszym wykonywaniu zawodu rzeczoznawcy majątkowego.
W skardze na powyższą decyzję W. C. podniósł, że organ nie wziął pod uwagę jego wyjaśnień zawartych w pismach z dnia 19 marca 2004 r., 1 września 2004 r. i 4 grudnia 2004 r. Stwierdził, że nie wyjaśniono, czy było polecenie Ministra do wszczęcia sprawy z urzędu. Skarżący podał, że zastosował metodę wyceny, którą dopuszczał § 10 rozporządzenia RM z dnia 13 stycznia 1998 r. Stwierdził, że przepisy prawa nie zabraniają sporządzenia opisu mienia przez rzeczoznawcę. W ocenie skarżącego, zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej jako: k.p.a.). Wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 105 k.p.a. z uwagi na upływ okresu 3 lat, o którym mowa w art. 194 ust. 1c ugn.
Wyrokiem z dnia 8 maja 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. skargę oddalił.
Sąd I instancji za nieuzasadniony uznał zarzut braku w aktach sprawy informacji, czy było polecenie Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast do wszczęcia z urzędu postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z § 39 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1998 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących działalności zawodowej (Dz. U. Nr 115, poz. 745; dalej jako: rozporządzenie RM z dnia 18 sierpnia 1998 r.) Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast kieruje do Przewodniczącego Komisji Odpowiedzialności Zawodowej wnioski o wszczęcie postępowania wyjaśniającego: 1) z urzędu lub 2) na skutek skarg składanych na osobę uprawnioną. W rozpoznawanej sprawie wniosek taki w stosunku do rzeczoznawcy majątkowego W. C. został złożony w piśmie z dnia 18 grudnia 2003 r. na skutek skargi S. D. na rzeczoznawcę majątkowego W. P., której treść uprawniała do złożenia wspomnianego wniosku.
Zdaniem Sądu I instancji, z całokształtu okoliczności sprawy wynika, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniosek o wszczęcie postępowania wyjaśniającego złożył z urzędu, bowiem skarga S. D. dotyczyła rzeczoznawcy W. P. Nie jest przy tym uchybieniem i nie ma znaczenia dla sprawy fakt, że w swoim wystąpieniu organ ten nie zaznaczył w sposób wyraźny, że czyni to z urzędu. Z akt sprawy wynika, że Komisja Odpowiedzialności Zawodowej zawiadomieniem z dnia [...] marca 2004 r. wszczęła z urzędu postępowanie wyjaśniające wobec skarżącego i dlatego podnoszona w sprawie okoliczność cofnięcia skargi przez S. D. (co z akt sprawy jednoznacznie nie wynika) nie mogła mieć znaczenia dla prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zdaniem Sądu I instancji, postępowanie wyjaśniające było prowadzone przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej z zachowaniem wszystkich reguł przewidzianych rozporządzeniem RM z dnia 18 sierpnia 1998 r. i z zachowaniem wszelkich praw rzeczoznawcy, którego postępowanie dotyczyło.
Za całkowicie bezpodstawny uznał Sąd I instancji zarzut, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a., bowiem organ w obszernym uzasadnieniu wskazał dowody, na których się oparł i odniósł się do twierdzeń skarżącego zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ opisał także, dlaczego uznał za niezgodne z przepisami prawa zastosowanie metody odtworzeniowej, sposobu wyliczenia wartości studni, płotu i drzew, a tym samym ustosunkował się do twierdzeń skarżącego zawartych we wskazanych w skardze pismach.
Sąd I instancji nie uwzględnił także zarzutu przedawnienia w oparciu o art. 194 ust. 1c ugn, bowiem przepis ten, dotyczący przedawnienia możliwości wszczęcia postępowania dyscyplinarnego po upływie 3 lat od zaistnienia przyczyny, został wprowadzony do ugn ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. (Dz. U. Nr 173, poz. 1218) i wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2008 r., a zatem nie obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji i nie mógł znaleźć zastosowania do skarżącego.
Nie zasługiwał również na uwzględnienie wniosek o umorzenie postępowania na podstawie art. 105 k.p.a. Sąd stwierdził, że w postępowaniu sądowym postępowanie umarza się z przyczyn wskazanych w art. 161 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), które w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą.
II
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W. C. reprezentowany przez adwokata J. M. W uzasadnieniu podniósł, że jakość prawa dotyczącego wyceny mienia zabużańskiego jest skandalicznie niska i kilkakrotnie zmieniana. Nie obowiązuje żaden przepis wykonawczy z roku 2003, kiedy sporządzono operat wyceny mienia zabużańskiego, oprócz art. 154 ugn, który to przepis "właściwy" wybór podejścia pozostawia w gestii rzeczoznawcy. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że § 9 pkt 2 rozporządzenia RM z dnia 13 stycznia 1998 r. stanowił, iż przy określaniu wartości nieruchomości pozostawionej za granicą uwzględnia się ceny transakcyjne uzyskane za nieruchomości podobne, sprzedawane w porównywalnej miejscowości położonej na obszarze kraju (Polski) o zbliżonej liczbie mieszkańców i stopniu urbanizacji, do miejscowości, w której leży pozostawiona nieruchomość. W latach 2001 - 2003 nie było obrotu nieruchomościami zabudowanymi i nie można było zebrać dostatecznej liczby transakcji podobnych, czyli wyceny podejściem porównawczym.
W przedmiotowej sprawie nieruchomość pozostawiona za granicą nie występowała w obrocie ze względu na brak transakcji nieruchomości podobnych. W związku z tym skarżący określił wartość odtworzeniową nieruchomości zgodnie z § 10 pkt 2, gdzie oddzielnie określił wartość gruntu (jako wartość rynkową w podejściu porównawczym) i jego części składowe (z zastosowaniem art. 135 ugn, tj. podejścia kosztowego). Podobne przykłady wycen podają istniejące publikacje.
Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że "w orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że uzasadnienie decyzji według art. 107 § 3 k.p.a. powinno zawierać wszystkie okoliczności faktyczne i prawne wraz z oceną materiału dowodowego oraz czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego". Zdaniem skarżącego Komisja Odpowiedzialności Zawodowej nie zna realiów wschodniego rynku nieruchomości i chybiony jest zarzut zastosowania niewłaściwego podejścia, a Ministerstwo i WSA przekroczyły granice uznania administracyjnego odrzucając wszystkie argumenty odwoławcze.
Minister Infrastruktury nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddaleniu.
W pierwszej kolejności podkreślić należy, że skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia wiążącym się z wieloma wymaganiami, których ścisłe przestrzeganie jest czynnikiem warunkującym skuteczne kwestionowanie wyroku sądu administracyjnego I instancji. Z tego względu skarga kasacyjna może być sporządzona tylko przez osoby będące profesjonalistami w zakresie stosowania prawa (art. 175 p.p.s.a.), które to osoby z racji posiadanych umiejętności zawodowych są w stanie sprostać stawianym przez ustawę wymaganiom.
Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, a sformalizowanie to związane jest ściśle z charakterem tego środka zaskarżenia. Zgodnie z art. 173 § 1 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest skierowana przeciwko wyrokowi sądu I instancji, a nie przeciwko rozstrzygnięciu organu administracyjnego. Kasacja nie ma za zadanie doprowadzić do ponownej kontroli aktu administracyjnego w jego całokształcie, lecz do weryfikacji przez Naczelny Sąd Administracyjny prawidłowości wyroku sądowego I instancji i to tylko w zakresie ściśle wytyczonym przez kasatora, a określonym podstawami kasacyjnymi (art. 174 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a.).
W tym stanie prawnym prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest warunkiem uwzględnienia skargi kasacyjnej, bowiem NSA jest związany granicami skargi kasacyjnej i kontroluje wyrok sądu I instancji tylko pod kątem zasadności wskazanych przez stronę podstaw kasacyjnych, z wyjątkiem nieważności postępowania, którą zgodnie z art. 183 p.p.s.a. bierze pod uwagę z urzędu, a która w sprawie niniejszej nie zachodzi.
Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom formalnym, jakie ogólnie zostały sformułowane w art. 46 § 1 p.p.s.a. dla pism w postępowaniu sądowym, a ponadto oznaczać zaskarżone orzeczenie (sądowe) ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie oraz wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.
Wymaganie dotyczące przytoczenia podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie oznacza obowiązek wskazania przez kasatora konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, które zostały naruszone przez sąd I instancji. Za niewystarczające należy uznać ogólnikowe zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego skierowane przeciwko rozstrzygnięciu organu administracji, zamiast przeciwko zaskarżonemu orzeczeniu sądu I instancji.
Wymaganie dokładnego wskazania w podstawie kasacyjnej przepisu, który został naruszony w zaskarżonym orzeczeniu wiąże się ściśle ze wskazaną wyżej zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oznacza, iż wskazane przez kasatora podstawy determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaką Sąd ten powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego (z wyjątkiem nieważności postępowania, którą jak wskazano wyżej NSA bierze pod uwagę z urzędu) i musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji wskazanych przez kasatora podstaw kasacyjnych i uzasadniających je zarzutów.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Błędna wykładnia prawa materialnego, to nieprawidłowe odczytanie znaczenia normy prawnej wynikającej z określonego przepisu. Natomiast niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, to błąd w zakresie subsumpcji, a więc zastosowanie (lub niezastosowanie) normy prawnej wynikającej z danego przepisu w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Tylko, gdy stan faktyczny w sprawie jest wyczerpująco i prawidłowo ustalony (i strony go nie kwestionują), możliwe jest stwierdzenie tej formy naruszenia prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2006 r., sygn. akt I FSK 728/05; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 507/05 i wiele innych).
Co do podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazać należy, że konstruowanie w ramach tej podstawy zarzutów o charakterze procesowym wymaga nawiązania do uchybienia przepisom ustawy p.p.s.a. Nie jest wystarczające samo odwoływanie się do naruszenia w sprawie przepisów procesowych regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, bowiem sąd administracyjny, przeciwko którego orzeczeniu skierowana jest skarga kasacyjna, bezpośrednio nie stosuje norm regulujących postępowanie administracyjne. Zatem oparcie skargi kasacyjnej na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. powoduje konieczność wskazania naruszenia przepisów postępowania związanych z wypełnieniem swojej roli przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2004 r., sygn. akt GSK 73/04; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt II FSK 166/05, wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2006 r., sygn. akt II FSK 61/05; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2006 r., sygn. akt II FSK 104/05, OSP 2007/1/7 z glosą aprobującą A.Kubiak-Kozłowskiej i wiele innych).
Przypomnienie zasad, jakie winny być stosowane przy formułowaniu skargi kasacyjnej było konieczne, bowiem skarga kasacyjna przedstawiona Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w niniejszej sprawie wymogów tych nie spełnia, a to powoduje, że wniesiony środek zaskarżenia nie może być skuteczny.
Odnosząc przedstawione wyżej zasady do rozpatrywanej skargi kasacyjnej, należy wskazać, że strona skarżąca w ogóle nie sformułowała żadnych podstaw kasacyjnych, o jakich mowa w art. 174 p.p.s.a., ani też nie sprecyzowała żadnych zarzutów, które mogłyby stanowić uzasadnienie dla określonych podstaw kasacyjnych. Strona nie wskazała, jakie przepisy i w jaki sposób naruszył Sąd I instancji przy wydawaniu wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną. Z treści kasacji wynika przede wszystkim krytyka uregulowań prawnych obowiązujących w dacie sporządzania operatu oraz krytyka działania Komisji Odpowiedzialności Zawodowej i brak z jej strony znajomości realiów "rynku wschodniego" nieruchomości.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne, co do zasady, sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądy administracyjne nie zajmują się natomiast oceną uregulowań prawnych i są zobligowane do stosowania obowiązującego prawa, zatem kwestionowanie niedoskonałości prawa nie może stanowić skutecznego zarzutu kasacyjnego.
W tej sytuacji, wobec nieokreślenia w skardze kasacyjnej wiążących Naczelny Sąd Administracyjny podstaw i zarzutów kasacyjnych, skarga kasacyjna, jako niemająca usprawiedliwionych podstaw, ulega oddaleniu.
Zważywszy powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.