Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 12 września 2024 r., sygn. akt II GSK 798/24

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 11 września 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 4159/23 oddalił skargę D.G. (dalej: skarżąca) na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z 14 września 2021 r. nr 245/14/2021/1Jb w przedmiocie objęcia D.G. obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresach: od 9 września do 30 listopada 2016 r., od 1 do 31 lipca 2017 r., od 20 października do 18 grudnia 2017 r.

W uzasadnieniu wyroku sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca kilkakrotnie zawieszała prowadzenie działalności gospodarczej, co uwzględnił organ w skarżonej decyzji. Istota sporu w sprawie dotyczyła zatem jedynie krótkotrwałych okresów pomiędzy kolejnymi terminami zawieszenia przez skarżącą prowadzonej przez nią działalności. Organ mając na uwadze domniemanie wiarygodności danych z ewidencji działalności gospodarczej na tej podstawie uznał, że skarżąca we wskazanych okresach działalność prowadziła. Skarżąca z kolei wywodzi, że żadnej działalności faktycznie nie prowadziła.

W ocenie WSA skoro skarżąca, jako zobowiązana do wykazania okoliczności braku prowadzenia w spornym okresie działalności gospodarczej, nie przedstawiła na tą okoliczność żadnych dowodów (chociażby w zakresie braku przychodów z tego źródła), dokonywała jednocześnie cyklicznie zawieszenia prowadzonej działalności w innych okresach, sytuacja taka potwierdza prawidłowość stanowiska organu, który w tej sytuacji uznał domniemanie wynikające z wpisu do ewidencji działalność gospodarczej za wiarygodne, gdyż wolą strony było zawieszenie wykonywanej przez nią działalności tylko w okresie wskazanym w jej wnioskach (a nie okresie ciągłym), w związku z czym skarżąca, z wyłączeniem czasu zawieszenia, prowadziła okresową pozarolniczą działalność gospodarczą i w konsekwencji podlega z tego tytułu obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. WSA podkreślił, że odrębną kwestią jest to, czy z tego tytułu skarżąca będzie zobowiązana opłacać składkę na ubezpieczenie zdrowotne. Ta kwestia może być uzależniona od ustalenia, czy skarżąca faktycznie uzyskiwała przychody z zarejestrowanej działalności gospodarczej.

W podstawie prawnej sąd pierwszej instancji wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.).

W skardze kasacyjnej D.G. zaskarżyła powyższy wyrok w całości i wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Skarżąca zrzekła się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. I. nieważność postępowania ze względu na naruszenie art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 roku (dalej: Konwencja), art. 45, art. 173 i art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej poprzez pozbawienie skarżącej prawa do publicznego i jawnego rozpatrzenia sprawy przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą oraz ze względu na sprzeczność składu sądu z przepisami prawa w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2022 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1259 ze zm., dalej: p.u.s.a.) wskutek obecności w nim asesora Joanny Dąbrowskiej, powołanej na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa (dalej: KRS) ukształtowanej przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o KRS (Dz. U. z 2018 r. poz.
2. 3) zawarty w uchwale tego organu nr 402/2022 z 7 czerwca 2022 r.;
3. II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotne wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.u.s.a. w zw. z art. 109 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2561, dalej: ustawa o świadczeniach; u.ś.o.z.) i w związku z poniżej powołanymi przepisami prawa, a to poprzez oddalenie zasadnej skargi i zaniechanie uchylenia decyzji organu wydanej z naruszeniem następujących przepisów postępowania poprzez niezasadne przyjęcie nieznajdującego podstawy prawnej domniemania obciążającego skarżącą obowiązkiem dowodzenia okoliczności negatywnej (że nie prowadziła działalności gospodarczej) i zaniechanie przez organ:
4. 1) dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu skarżącej, co stanowi naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 poz. 775, dalej: k.p.a.);
5. 2) zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co stanowi naruszenie art. 77 § 1, a także art. 75 § 1 i § 2 k.p.a.;
6. 3) oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy okoliczności istotne w sprawie zostały udowodnione, co stanowi naruszenie art. 80 k.p.a.;
7. 4) przesłuchania skarżącej jako strony postępowania, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, co stanowi naruszenie art. 86 zd. 1 k.p.a.;
8. III. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
9. 1) art. 33, art. 37 ust. 7, art. 14 ust. 1 i art. 14a ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (dalej: u.s.d.g.) w brzmieniu obowiązującym w okresie od 9 września 2016 r. do 18 grudnia 2017 r. (chociaż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zostały one powołane) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wpis informujący o wykonywaniu działalności gospodarczej do Centralnej Ewidencji Informacji o Działalności Gospodarczej (dalej: CEIDG) tworzy domniemanie jej faktycznego wykonywania oraz poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na obciążeniu skarżącej obowiązkiem przedstawienia dowodów na fakt, że działalności gospodarczej we wskazanych w zaskarżonym wyroku (i w zaskarżonej uprzednio decyzji organu) okresach nie wykonywała;
10. 2) art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c u.ś.o.z. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu podlegają jako prowadzące działalność gospodarczą osoby wpisane do CEIDG oraz poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie polegające na przyjęciu, że w okresach wskazanych w zaskarżonej decyzji obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu na tej samej zasadzie podlegała skarżąca.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wnosząca skargę kasacyjną złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś Prezes NFZ, w terminie czternastu dni od doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego NSA rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego załatwienia sprawy.

W myśl art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sąd drugiej instancji nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i sąd pierwszej instancji. Wobec powyższego NSA odstąpił od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna D.G. oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji, co do zasady, w pierwszej kolejności odnosi się do zarzutów procesowych tej skargi, a dopiero w dalszej kolejności dokonuje oceny zarzutów materialnych. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.

W ocenie NSA niezasadny jest zarzut nieważności postępowania ze względu na wadliwy skład sądu pierwszej instancji. W tym zakresie skarga kasacyjna dopatruje się wadliwości działania sądu pierwszej instancji ze względu na obecność w jego składzie osoby powołanej na wniosek KRS ukształtowanej na podstawie ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz.U. z 2018 r. poz. 3). Strona skarżąca kasacyjnie twierdzi, że osoba powołana w tym trybie nie spełnia warunku niezawisłości i niezależności. Z tym stanowiskiem NSA nie zgadza się i twierdzi, że naruszenie art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie może mieć miejsca w sytuacji objętej zarzutem. Artykuł 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wskazując jako przesłankę nieważności postępowania sądowoadministracyjnego skład sędziowski sprzeczny z przepisami prawa albo skład, w którym wyłączeniu podlegał sędzia wyłączony z mocy ustawy, może być odnoszony tylko do przypadków, które są regulowane przepisami ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wyłączenie na tej podstawie prawnej nie może być łączone z kwestiami ustrojowymi, a to ma miejsce w związku z powołaniem na stanowisko sędziego (asesora). Ta problematyka uregulowana jest samoistnie w art. 5a p.u.s.a., bowiem w ramach tam uregulowanej procedury dopuszczalne jest badanie niezawisłości i bezstronności sędziego. Tych właściwości nie można oceniać w ramach art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Niezależnie od tego NSA zauważa, że od 1 stycznia 2004 r. sądownictwo administracyjne jest niezależnym pionem sądownictwa funkcjonującego w Rzeczypospolitej Polskiej, a to oznacza, że pozostaje poza nadzorem orzeczniczym Sądu Najwyższego i orzeczenia SN mogą mieć najwyżej walor informacyjny, toteż nie mogą one stanowić podstawy orzekania o wyłączeniu sędziego sądu administracyjnego.

Zdaniem NSA niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 109 ust. 1 i ust. 6 u.ś.o.z. Przede wszystkim art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. odnosi się do naruszeń prawa materialnego, zatem przepis ten nie może być podstawą zarzutu formułowanego w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Problem ten jest jednoznacznie rozstrzygnięty w judykaturze i nie budzi wątpliwości w doktrynie. Zatem w tym zakresie rozpoznawany zarzut jest formalnie wadliwy. Sąd drugiej instancji przypomina, że skarga kasacyjna to sformalizowany środek prawny, dlatego ustawa powierza jej sporządzenie profesjonalnemu pełnomocnikowi.

W pozostałym zakresie rozpoznawany zarzut jest merytorycznie nietrafny. Stan faktyczny sprawy nie budzi żadnych wątpliwości, bowiem został ustalony na podstawie urzędowych dokumentów, a strona skarżąca kasacyjnie odmówiła współdziałania w postępowaniu prowadzonym przez organ. Ciężar dowodu obciążający organ nie może zwalniać strony z obowiązku współdziałania w zakresie twierdzeń i faktów, z których strona wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne.

Nietrafne są również zarzuty materialne rozpoznawanej skargi kasacyjnej. Sąd drugiej instancji zwraca uwagę i podkreśla, że błąd wykładni to niewłaściwe rozumienie pojęć, jakimi posługuje się ustawa. Zatem nie jest błędem wykładni wskazywanie okoliczności, które były podstawą ustalenia stanu faktycznego. Oznacza to, że dane z CEIDG potwierdzające wpisy o działalności gospodarczej skarżącej kasacyjnie nie mogą być wiązane z niewłaściwym stosowaniem prawa materialnego, a tak to czyni oceniany zarzut kasacyjny. W konsekwencji prowadzić to musi do stwierdzenia, że zarzut kasacyjny jest formalnie wadliwy, a tym samym nie może być podstawą weryfikacji zaskarżonego wyroku. W podobny sposób należy ocenić zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 i ust. 6 u.ś.o.z., który również łączony jest z charakterem prawnym wpisów w CEIDG, a nie błędem w rozumieniu tych pojęć stanowiących treść wskazanych przepisów.

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.