Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 listopada 2013 r., sygn. akt V Sa/Wa 1678/13, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity; Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływanej jako " p.p.s.a.") oddalił skargę P. J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o rybołówstwie z następującym uzasadnieniem.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i w oparciu o te same ustalenia stanu faktycznego sprawy, wymierzył skarżącemu karę pieniężną w kwocie 100.000 zł. Kara została nałożona za wykonanie, we wskazanych dniach września i października 2007 r., łącznie pięciu rejsów połowowych, podczas których złowiono dorsze w podobszarze 25 Morza Bałtyckiego. Zdaniem organu, skarżący dokonując połowów naruszył wyrażony w art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski (Dz. U. UE z 10 lipca 2007 r., L 180, s. 3, dalej: "rozporządzenie nr 804/2007". Rozporządzenie to weszło w życie 11 lipca 2007 r. i obowiązywało do 31 grudnia 2007 r. W uzasadnieniu decyzji Minister wyjaśnił, że skoro skarżący wykonał pięć rejsów połowowych, a przewidziana w rozporządzeniu kara w kwocie 20.000 zł dotyczy jednego rejsu, należało karę pieniężną dostosować do liczby naruszeń gdyż organ I instancji orzekł o pięciu naruszeniach - łącząc kilka spraw w jedną – natomiast karę wymierzył za jedno z nich.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 2 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1837/10, oddalił skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 17 maja 2012 r. II GSK 539/11, uchylił wyrok Sądu I instancji z dnia 22 listopada 2010 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny m.in. wskazał, że § 2 pkt 22 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie (Dz. U. Nr 76, poz. 671, dalej: "rozporządzenie w sprawie kar") stanowi, że rozpiętość kar wynosi od 20.000 zł do 110.000 zł - za prowadzenie połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana. Karę nakłada się więc w tych granicach za "prowadzenie połowów", co wcale nie oznacza, jak tego chce Minister, że można ukarać karą 20.000 zł za każdy rejs połowowy. Zdaniem NSA nie zachodzi w tej sprawie również druga, określona w art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: "K.p.a.") przesłanka uchylająca zakaz reformationis in peius (rażące naruszenie interesu społecznego).
Wyrokiem z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1214/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2010 r. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że przy wydawaniu decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszył przepis art. 139 K.p.a.
Rozpatrując sprawę ponownie, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2013r. utrzymał w mocy decyzję Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w S. z dnia [...] listopada 2009 r. Minister stanął na stanowisku, że mimo, iż kara została wymierzona przez organ I instancji w najniższej wysokości, będzie ona nie tylko pozbawiać skarżącego korzyści płynących z nielegalnego połowu, lecz także mieć działanie prewencyjne. Organ nie podzielił zarzutu, iż wymierzenie kary pieniężnej narusza określoną art. 16 K.p.a. zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Wyjaśnił, że specjalne zezwolenie połowowe nie zostało w wyniku wydania rozporządzenia nr 804/2007 wyeliminowane z obrotu prawnego. Nastąpiła tylko częściowa utrata uprawnień w tej decyzji określonych z mocy prawa, właśnie wskutek zaistnienia przesłanek określonych w art. 2 rozporządzenia nr 804/2007.
Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r., skarżący złożył skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2013 r. wnosząc m.in. o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Inspektora z dnia [...] listopada 2009 r.
Minister w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe ustalenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że związany jest wykładnią prawa zawartą w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2012r. V SA/Wa 1214/12 oraz zaleceniami sformułowanymi w jego uzasadnieniu. Powodem uchylenia poprzedniej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi było naruszenie art. 139 K.p.a.
Sąd I instancji rozpatrując sprawę ponownie stwierdził, że Minister w całości wykonał zalecenia zawarte w wyroku z dnia 23 października 2012 r. Nie budziło wątpliwości, że skarżący naruszył art. 2 rozporządzenia nr 804/2007 dlatego też prawidłowo organ II instancji uznał, że Okręgowy Inspektor Rybołówstwa Morskiego wymierzył karę na podstawie przepisu § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie kar, tj. za prowadzenie połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana. Prawidłowo także Minister utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w zakresie wymiaru kary, co w całości wypełnia zalecenia Sądu.
Sąd zauważył, że art. 65 ust. 3 ustawy o rybołówstwie wskazuje, że bieg terminu przedawnienia, o którym mowa w ust. 2, przerywa się przez dokonanie pierwszej czynności egzekucyjnej, o której ukarany został powiadomiony. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w sprawie brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia przedawnienia prawa do nałożenia kary, gdyż wskazany termin odnosi się do decyzji o nałożeniu kary wydanej w I instancji. Co więcej, nałożonym karom z mocy ustawy nadawany jest rygor natychmiastowej wykonalności. Przyjęcie rozumowania skarżącego w kwestii ostateczności decyzji mogłoby doprowadzić do sytuacji, w której w przypadku wykonania kary (dobrowolnego lub poprzez egzekucję), brak wydania decyzji ostatecznej przed terminem 5 letnim skutkowałby zwrotem kary wraz z należnymi odsetkami.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów Sąd I instancji wskazał, że zarzuty te były już przedmiotem analizy Sądów administracyjnych, które uznały te zarzuty bądź wprost, bądź też milcząco (argument a silentio) za niezasadne. Sąd wyjaśnił, że obecnie bada sprawę tylko w zakresie zarzutów, które legły u podstaw uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2010 r. Sąd nie ocenia sprawy pod kątem zarzutów nie podniesionych w skardze kasacyjnej, czy też zarzutów, które okazały się niezasadne. Sąd zauważył, że od wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 października 2012r. nie złożono skargi kasacyjnej a w wypadku nie zgłoszenia zarzutów w skardze kasacyjnej, skarżący traci prawo do ich podnoszenia w późniejszym terminie.
Nadto Trybunał Konstytucyjny badał już zgodność rozporządzenia w sprawie kar ze wskazywanym w skardze art. 92 Konstytucji RP i art. 63 ust. 4 ustawy o rybołówstwie. Wyrokiem z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt K 13/08, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 64 ust. 1 ustawy o rybołówstwie jest zgodny z art. 2, art. 7, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, z 1995 r. Nr 36, poz. 175, 176 i 177, z 1998 r. Nr 147, poz. 962 oraz z 2003 r. Nr 42, poz. 364).
Dodatkowo Trybunał orzekł, że § 2 pkt 37, § 3 pkt 38, § 4 pkt 39 i § 5 pkt 29 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o rybołówstwie (Dz. U. Nr 76, poz. 671) nie są niezgodne z art. 42 ust. 1 Konstytucji oraz są niezgodne z art. 2 Konstytucji. Ponadto orzekł, że w pozostałym zakresie rozporządzenie w sprawie kar jest zgodne z art. 63 ust. 4 ustawy o rybołówstwie oraz z art. 2, art. 7 i z art. 92 ust. 1 Konstytucji, a także nie jest niezgodne z art. 42 ust. 1 Konstytucji.
Zatem zarzut ten jest niezasadny. Zdaniem Sądu I instancji, skoro NSA wprost przesądził, że pięciokrotne podwyższenie kary w zaskarżonej decyzji Ministra narusza przepis art. 139 K.p.a., które to naruszenie wpłynęło w istotny sposób na wynik sprawy, to bezzasadne jest powołanie zarzutów w tym względzie. Nieuprawniony jest także zarzut dotyczący niewyczerpania ogólnej kwoty połowowej dorsza w 2007 r. Trzeba bowiem zauważyć, że w pkt 1 do 3 uzasadnienia prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 października 2012r. Sąd uznał ten zarzut za nieuzasadniony.
Sąd wskazywał też na brak podstaw prawnych do kwestionowania faktu wyczerpania kwoty połowowej dorsza w 2007 roku. W ocenie Sądu, organom orzekającym nie można zarzucać naruszenia prawa w zaniechaniu przeprowadzenia dowodu na okoliczność, która normatywnie została określona w rozporządzeniu nr 804/2007. Normatywny charakter tych okoliczności- polegający na ich umieszczeniu we wspomnianym rozporządzeniu Komisji – wykluczał również uwzględnienie przez Sąd prowadzenia wnioskowanych przez skarżącego dowodów na okoliczność nieprzekroczenia przez Polskę w 2007 r. przyznanej kwoty połowowej dorsza.
Od powyższego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną domagając się uchylenia zakwestionowanego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego i zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt K 31/13 przed Trybunałem Konstytucyjnym.
Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:
- 1. naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 19 lutego 2004 roku o rybołówstwie (Dz. U. Nr 62 poz. 574) - w dalszej części skargi kasacyjnej jako: ustawa o rybołówstwie, polegające na błędnym uznaniu, że dla nałożenia kary pieniężnej wystarczające jest wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji w ciągu 5 lat od popełnienia czynu, a data wydania ostatecznej decyzji administracyjnej w tym przedmiocie nie ma znaczenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 65 ust. 1 ustawy o rybołówstwie prowadzi do wniosku, że ostateczna decyzja o nałożeniu kary pieniężnej musi zostać wydana w ciągu pięciu lat od popełnienia czynu;
- 2. naruszenie prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię, a mianowicie § 2 pkt 22 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie z dnia 21 kwietnia 2005 r. (Dz. U. nr 76, poz. 671 ze zm. - w dalszej części skargi kasacyjnej jako: rozporządzenie w sprawie kar) polegające na utożsamieniu znamienia odpowiedzialności w postaci prowadzenia "połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana" z dokonywaniem połowów wbrew przepisom ustanawiającym zakaz połowów, podczas gdy pojęcia te nie są tożsame;
- 3. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 63 ust. 1-3 oraz art. 64 ust. 4 ustawy o rybołówstwie w zw. z § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie kar w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji i art. 2 Konstytucji w zw. z art. 145 ust.1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a, z art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) - w dalszej części skargi kasacyjnej jako p.u.s.a, poprzez błędną wykładnię, względnie niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji nieuzasadnione oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mimo iż rozporządzenie o karach należy uznać za niezgodne z Konstytucją, gdyż wprowadza ono - wbrew upoważnieniu ustawowemu - karę minimalną, podczas gdy upoważnienie ustawowe nie daje Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi kompetencji do wprowadzenia tego typu ograniczenia przy wymierzaniu kary, przez co uniemożliwiono należyte zróżnicowanie wysokości kary w zależności od rodzaju i stopnia społecznej szkodliwości popełnionego czynu, a w związku z tym zarzutem toczy się obecnie postępowanie przez Trybunałem Konstytucyjnym pod sygn. akt K 31/13, w celu zbadania zgodności wyżej wymienionych przepisów z Konstytucją.
- 4. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a, polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2013 roku, nr [...], w wyniku bezpodstawnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sposób prawidłowy decyzją z dnia [...] maja 2013 roku, nr[...], nałożył na skarżącego karę pieniężną, mimo, że w przedmiotowej sprawie ostateczna decyzja administracyjna o nałożeniu kary została wydana po upływie pięciu lat od popełnienia czynu;
- 5. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a w zw. art. 7 i 77 K.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2013 roku, w wyniku bezpodstawnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sposób prawidłowy decyzją z dnia [...] maja 2013 roku nałożył na skarżącego karę pieniężną, w wyniku uznania, że znamiona odpowiedzialności zostały w niniejszej sprawie wyczerpane, mimo że nie przeprowadzono dowodów na okoliczność faktycznego wyczerpania kwoty połowowej przez statki pływające pod banderą Polski;
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty mające przemawiać za trafnością zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej.
Ponadto autor skargi kasacyjnej zwrócił się o przeprowadzenie dowodu z notatki służbowej Dyrektora Departamentu Rybołówstwa R. W. z dnia [...] stycznia 2008 roku na okoliczność ustalenia stopnia wykorzystania kwoty połowowej dorsza z 2007 roku na podstawie politycznych porozumień przedstawicieli Unii Europejskiej oraz ustalenia przez Komisję przekroczenia kwoty połowowej na podobszarze 25-32 Morza Bałtyckiego, a nie ogólnej kwoty połowowej wyznaczonej dla całego obszaru Morza Bałtyckiego, ponieważ dowód nie był wcześniej znany skarżącemu i nie mógł go powołać w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie.
Naczelny Sąd Administracyjny, postanowieniem z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt. II GSK 478/14, zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny sprawy o sygnaturze K 31/13.
Postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GSK 478/14 Naczelny Sąd Administracyjny, podjął zawieszone postępowanie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia § 2 pkt 22 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. Podnosząc ten zarzut autor skargi kasacyjnej trafnie wywiódł, że powołany przepis narusza zakres upoważnienia ustawowego w części w jakiej określa dolne granice kary pieniężnej. Wskazany w tym zarzucie problem był uprzednio dostrzeżony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 539/11, dostępny w Centralnej Bazie orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http: orzeczenia.nsa.gov.pl), a rozstrzygnięty został już po wniesieniu skargi kasacyjnej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 marca 20114r.,sygn. akt K 31/13.
W punkcie 4a sentencji wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 2 - § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie w zakresie, w jakim określają dolne granice kar pieniężnych są niezgodne z art. 63 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie w związku z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał stwierdził, że " Minister Rolnictwa określając w rozporządzeniu z 2005 r. górne granice kar, nie wykroczył poza wysokość określoną w ustawie, to jednak – w części dotyczącej określenia dolnej granicy za dane przekroczenie – zaostrzył reżim przewidziany w ustawie o rybołówstwie. Ustawodawca nie ustanowił dolnej granicy kar, zaś minister, ustalając dolne stawki, spowodował, że w wypadku stwierdzenia określonego naruszenia, organ wymierzający kary (okręgowy inspektor rybołówstwa morskiego) nie może nałożyć kary w wysokości niższej niż przewidziana w rozporządzeniu z 2005 r. W konsekwencji uniemożliwił realne stosowanie kryterium szkodliwości czynu".
Trybunał dalej wykazywał, że " gdyby ustawodawca widział konieczność określenia dolnej granicy odpowiedzialności za konkretne naruszenie, to dałby temu wyraz, odpowiednio formułując przepis typizujący dany rodzaj naruszenia, albo skonstruowałby upoważnienie ustawowe zawierające wyraźne wskazania, że minister jest umocowany do określenia górnej i dolnej granicy odpowiedzialności " i w efekcie przyjął, że " wprowadzenie kary minimalnej nie ma dostatecznej podstawy prawnej, nie mieści się w ogólnym upoważnieniu do określenia wysokości kar. Nie ulega wątpliwości, że ustanowienie kary minimalnej ograniczy w istotny sposób możliwość zrealizowania w procesie wymierzenia kary sformułowanej w art. 63 ust. 4 ustawy o rybołówstwie dyrektywy zróżnicowania kar w zależności od rodzaju naruszenia i społecznej jej szkodliwości."
W myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Określenie "moc powszechnie obowiązująca" przybliża walor wyroków Trybunału do źródeł prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie dotyczącym kręgu adresatów, którzy powinni zapadłe judykaty respektować i dokonywać ich wdrożenia. W świetle powołanej treści art. 190 ust. 1 Konstytucji RP nie powinno budzić wątpliwości, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinien uwzględnić stan niekonstytucyjności istniejący również wówczas, gdy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją RP aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, zapadło już po wydaniu wyroku przez Sąd I instancji.
Mając na uwadze treść pkt 4a sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzić należy, że § 2 pkt 22 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. – jakkolwiek dalej obowiązuje – to na skutek wyroku Trybunału konstytucyjnego nie może być stosowany w zakresie, w którym określa wysokość dolnej granicy kary. W piśmiennictwie przyjmuje się, że złożoność skutków wyroku takiego jaki zapadł w sprawie o sygn. akt K 31/13 polega na tym, że w zakresie, który nie został wskazany w sentencji, kontrolowany przepis nie zostaje uznany za sprzeczny z Konstytucją; skutek taki następuje wyłącznie w odniesieniu do zakresu wskazanego w sentencji orzeczenia (por. Z. Czeszejko Sochacki, L. Garlicki, J. trzciński: Komentarz, s. 214; L. Garlicki: Uwagi o charakterze prawnym orzeczeń Trybunału konstytucyjnego, (w:) Studia nad prawem).
Przenosząc te uwagi na rozpoznawaną skargę kasacyjną podkreślić należy, że na skarżącego – armatora statku rybackiego o długości całkowitej większej niż 10 m – nałożono kary pieniężne w oparciu o przepis § 2 pkt 22 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. Przepis ten stanowi, że wysokość kary za prowadzenie połowów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana wynosi od 20.000 zł. do 110.000 zł. W dacie wydania decyzji o nałożeniu kary organ nie mógł wymierzyć kary w wysokości niższej niż przewidziana jako dolna jej granica w powołanym przepisie. Ta sytuacja, o czy już była mowa, zmieniła się w związku z omówionym powyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Orzeczenie Trybunału oznacza, że obecnie organ wymierzający karę za określony delikt administracyjny może ją wymierzyć stosując ustawowe kryterium szkodliwości naruszenia, o którym mowa w art. 63 ust. 4 ustawy o rybołówstwie, nie będąc związany dolną granicą wysokości kary.
Zgodnie z art. 188 p.p.s.a., jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zachodzi podstawa do zastosowanie tego przepisu, gdyż zarzut skargi kasacyjnej zmierzający do podważenia ustaleń stanu faktycznego jest nieusprawiedliwiony.
W myśl art. 3 ust. 1 lit e) Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (który stanowił podstawę funkcjonowania UE w dacie wydania rozporządzenia nr 804/2007) działalność Wspólnoty obejmowała na warunkach i zgodnie z harmonogramem przewidzianym w Traktacie wspólną politykę w dziedzinach rolnictwa i rybołówstwa.
Wspólna polityka rybołówstwa realizowana była między innymi poprzez rozporządzenie nr 2371/2002. Zgodnie z art. 26 tego rozporządzenia Komisja ocenia i kontroluje stosowanie zasad wspólnej polityki rybołówstwa przez Państwa Członkowskie oraz ułatwia współpracę i koordynację pomiędzy nimi (ust. 1). Jeżeli istnieje dowód, że działalność połowowa prowadzona w danym obszarze geograficznym może doprowadzić do poważnego zagrożenia dla ochrony żywych zasobów wodnych, Komisja może podjąć środki zapobiegawcze (ust.3). W przypadku gdy została wyczerpana kwota, przydział lub dostępny udział Państwa Członkowskiego, Komisja może, na podstawie dostępnych informacji, natychmiast zatrzymać działalność połowową (ust.4).
Natomiast według art. 20 omawianego rozporządzenia, na wniosek Komisji Rada, stanowiąc większość kwalifikowaną, podejmuje decyzję w sprawie limitów połowowych i/lub nakładu połowowego oraz w sprawie rozdziału możliwości połowowych między Państwa Członkowskie, jak również w sprawie warunków związanych z takimi limitami. Możliwości połowowe rozdziela się pomiędzy Państwa Członkowskie w taki sposób, żeby zapewnić każdemu Państwu Członkowskiemu względną stabilność działalności połowowej dla każdego zasobu lub łowiska. Powołując ostatnio wskazany przepis, Rada Unii Europejskiej przyjęła rozporządzenie nr 1941/2006 z dnia 11 grudnia 2006 r. ustalające wielkości dopuszczalnych połowów i inne związane z nimi warunki dla niektórych zasobów rybnych i grup zasobów rybnych mające zastosowanie do Morza Bałtyckiego na 2007 r. Mając na uwadze to rozporządzenie oraz uwzględniając cytowany wyżej art. 26 ust. 4 rozporządzenia nr 2371`/2002, Komisja Europejska rozporządzeniem nr 804/2007 ustanowiła zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim przez statki pływające pod banderą Polski.
Rozporządzenie nr 804/2007 w art. 1 stanowi: "Uznaje się, że z dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia połowy dorsza dokonywane w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski wyczerpały część kwoty przyznaną Polsce na 2007 r."
Z kolei na mocy art. 2 tego rozporządzenia statkom pływającym pod banderą Polski zakazano połowów dorsza w morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia do dnia 31 grudnia 2007 r. W tym okresie zakazano również przechowywania na statku, przeładunku lub wyładunku ryb pochodzących z tego stada złowionych przez te statki.
W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że skarżący naruszył zakaz połowów dorszów wprowadzony art. 2 omówionego rozporządzenia. Wbrew wywodom autora skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uchybił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 K.p.a., w związku z art. 6 ust. 2 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, gdyż istotne z punktu widzenia przesłanek materialnoprawnych powstania deliktu okoliczności zostały w sprawie ustalone. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa nadto, że w sytuacji, gdy kwestia wyczerpania kwoty przyznanej Polsce została " przesądzona" przepisem unijnym, brak jest podstaw do kwestionowania tego poprzez przeprowadzenie dowodu z opinii czy też w oparciu o treść korespondencji prowadzonej pomiędzy Ministrem a Komisją Europejską.
Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwiony uznał także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. Trafnie zauważył Sąd I instancji, że brak jest w sprawie podstaw prawnych do stwierdzenia przedawnienia prawa do nałożenia kary, gdyż wskazany termin odnosi się do decyzji o nałożeniu kary wydanej w I instancji, a termin został zachowany. Decyzja organu I instancji została wydana przed upływem pięcioletniego terminu, w dniu 20 listopada 2009 r. Sąd I instancji trafnie zauważył, że brak jest jakichkolwiek przepisów regulujących możliwość przerwania biegu przedawnienia prawa do nałożenia kary, w przeciwieństwie do przedawnienia samego ściągnięcia wymierzonej kary, który to termin przerwany zostaje pierwszą czynnością egzekucyjną, o której ukarany został powiadomiony. Samo ukaranie skarżącego nastąpiło w okresie dwóch lat od popełnienia przewinienia (2007r.). Należy bowiem odróżnić termin przedawnienia do nałożenia kary od terminu przedawnienia ściągnięcia kary, ponieważ są to odmienne rodzajowo instytucje.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądów autora skargi kasacyjnej, że rozporządzenie nr 804/2007 "nie dotyczy w ogóle rzekomego wyczerpania ogólnej kwoty połowowej". Zgodnie z art. 4 rozporządzenia nr 1941/2006 limity połowowe i przydział tych limitów państwom członkowskim określono w załączniku I do tego rozporządzenia. Załącznik ten – zgodnie z jego tytułem – zawiera limity w rozbiciu według gatunku i obszarów, zatem zgodnie z przytoczoną wyżej definicją terminu "zasób." Załącznik wyszczególnia TAC i kwoty według zasobów oraz przydziały dla poszczególnych państw. Według tabel załącznika, dokonując przydziałów państwom członkowskim na morzu Bałtyckim na 2007 r., wskazano gatunek i obszar. Polsce – odnośnie dorsza – przydzielono 10.784 ton tego gatunku z podobszaru 25-32 oraz 3.118 ton z podobszaru 22-24.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób odczytywać znaczenia " ogólnej kwoty połowowej" w oderwaniu od limitów połowowych, a te – jak wykazano – dotyczą zasobu rozumianego jako gatunek występujący na określonym obszarze.
Ponieważ usprawiedliwiony okazał się jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego - § 2 pkt 22 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. – Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, uchylając decyzje organów obu instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji biorąc pod uwagę treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 marca 2015 r. o sygn. akt K 31/13 przy wymiarze kary weźmie pod uwagę dyrektywę społecznej szkodliwości naruszenia, o której mowa w art. 63 ust. 4 ustawy o rybołówstwie.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a. a także § 118 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokacie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 461) orzekł jak w sentencji.