Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 4 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 802/10

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 40/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. po rozpoznaniu skargi Gminy S. na rozstrzygnięcie odwoławcze Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu w ramach RPO stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa [...].

Odpis wyroku wraz z uzasadnieniem został doręczony pełnomocnikowi organu, tj. adwokat M. A., w dniu 21 czerwca 2010 r. Do pisma dołączono załączniki przesłane do Sądu I instancji ze skargą na czynność organu (dowód: k-127 akt Sądu I instancji).

Działając przez pełnomocnika – adwokat M. A. – Marszałek Województwa [...] wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, nadając ją w dniu 5 lipca 2010 r. w Urzędzie Pocztowym we W. (k. 9 akt). Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.

Organ zarzucił orzeczeniu na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, a to:

1. a) art. 26 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. Nr 84, poz. 712 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ocena wniosku o dofinansowanie Gminy S. została przeprowadzona z naruszeniem prawa, a także z uchybieniem zasadom dokonywania oceny formalnej wniosku, podczas gdy ocena ta została przeprowadzona zgodnie z ustawową zasadą bezstronności i rzetelności, w oparciu o zasady określone w systemie realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa [...] na lata 2007-2013
2. b) art. 87 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz.Urz. UE C 115 z dnia 9 maja 2009 r.; dalej TWE) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki selektywności i groźby zakłócenia lub zakłócenia konkurencji oraz wpływu na wymianę handlową, w sytuacji gdy Gmina S. we wniosku o dofinansowanie dokonała wyboru Operatora (głównego zarządcy) infrastruktury w postaci Ośrodka Sportu i Rekreacji w S. oraz gdy realizacja projektu niesie ze sobą groźbę zakłócenia konkurencji i może mieć wpływ na wymianę handlową między Państwa Członkowskimi.

Do skargi kasacyjnej załączone zostały odpisy skargi kasacyjnej, pełnomocnictwo oraz dowód uiszczenia opłaty od skargi (dowód uiszczenia opłaty sądowej od skargi kasacyjnej został nadesłany w przesyłce wysłanej w dniu 8 lipca 2010 r., przy czym datą operacji przelewu środków jest dzień 5 lipca 2010 r.).

W dniu 28 lipca 2010 r. (data stempla pocztowego 22 lipca 2010 r.) do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęło pismo procesowe Województwa [...], przy którym przesłano kompletną dokumentację w sprawie. Organ stwierdził, że przesłanie wspomnianej dokumentacji uznał za konieczne w związku z poglądem NSA wyrażonym w postanowieniu z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt II GSK 544/10.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) reguluje postępowanie sądowoadministracyjne, wywołane skargami dopuszczalnymi w sytuacjach przewidzianych w tej ustawie, pod wieloma względami odmiennie od ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wykładnia i stosowanie tych odmiennych regulacji napotyka na trudności wynikające w pierwszym rzędzie z przyjętej techniki legislacji, polegającej na wprowadzeniu systemu odpowiedniego stosowania przepisów zarówno w obrębie omawianej ustawy, jak i w odniesieniu do przepisów p.p.s.a. (szerzej: M. Szubiakowski, Postępowanie w sprawie rozdziału środków w ramach polityki rozwoju oraz sądowa kontrola w tych sprawach, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2009, nr 4, s. 31-40).

Odpowiednie stosowanie przepisów polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane. Ocena zakresu odpowiedniego stosowania przepisu powinna być oparta na odniesieniu się do systematyki i celów regulacji, w obrębie której ma być odpowiednio zastosowany przepis.

Zgodnie z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju: "W zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy". Taki sposób opisania wyłączeń stosowania przepisów p.p.s.a. nie oznacza jednak, że wszystkie niewymienione w cytowanym przepisie jednostki redakcyjne p.p.s.a. znajdują zastosowanie w postępowaniach sądowoadministracyjnych w sprawach, do jakich odnosi się ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Mimo na pozór enumeratywnego wyliczenia niepodlegających zastosowaniu przepisów, ustawodawca wprowadza regulacje stanowiące przepisy szczególne wyłączające w niektórych przypadkach stosowanie niewymienionych jednostek redakcyjnych p.p.s.a., względnie powodujące daleko idące modyfikacje. Nie jest również klarowny system odpowiedniego stosowania przepisów w obrębie samej ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Przykładem takiej odmiennej regulacji jest zmiana trybu zaskarżania wyroku sądu pierwszej instancji. W art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ustawodawca nie wymienia jako niepodlegających stosowaniu przepisów działu IV p.p.s.a., jednak w zdaniu drugim art. 30d ust. 1 nakazuje odpowiednio stosować do wnoszenia skargi kasacyjnej art. 30c ust. 2 omawianej ustawy, regulujący kompleksowo sposób wnoszenia skargi do sądu administracyjnego (pierwszej instancji). Jak z tego wynika, w pierwszej kolejności rozważać należy możność stosowania wprost lub modyfikowania art. 30c ust. 2 w ten sposób, by możliwe było jego zastosowanie do trybu i sposobu wnoszenia skargi kasacyjnej, a dopiero wtedy, gdy tego przepisu w niektórych częściach nie da się odnieść do postępowania kasacyjnego, nawet po zmodyfikowaniu, uzasadnione staje się sięgnięcie do przepisów p.p.s.a. o środkach odwoławczych.

Zgodnie z art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju: "Skarga, o której mowa w ust. 1 [wnoszona do sądu I instancji], jest wnoszona przez wnioskodawcę (...) bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informację, o której mowa w art. 30b ust.

1. 4. Skarga podlega opłacie stałej".

Modyfikacja sformułowań dotyczących skargi przez zastąpienie ich wymienionym w art. 30d ust. 1 określeniem środka odwoławczego jest oczywista. Zastosowane w art. 30c ust. 2 wskazanie podmiotu legitymowanego do wniesienia skargi do Sądu I instancji nie może natomiast być przeniesione do regulacji dotyczących postępowania kasacyjnego. Łączy się ściśle z tokiem postępowania pierwszoinstancyjnego (legitymacją do wniesienia skargi) i nie może ograniczać praw innych podmiotów do wniesienia skargi kasacyjnej. Zresztą w art. 30d ust. 1 omawianego aktu prawnego ustawodawca wyraźnie wskazał jakie podmioty są legitymowane do wniesienia skargi kasacyjnej, nie ma więc podstaw do odpowiedniego stosowania innych przepisów.

Określenie sądu, do którego należy wnosić skargę, jest wynikiem prostego zastąpienia opisu Sądu I instancji wskazaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie może budzić wątpliwości, że powołany już przepis art. 30d ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zawiera także odesłanie co do wymogów formalnych skargi kasacyjnej odnośnie dokumentacji, która powinna być dołączona do skargi kasacyjnej. Przepis art. 30c ust. 2, do którego odsyła ustawodawca, stanowi w tym zakresie, że skarga jest wnoszona wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informację, o której mowa w art. 30b ust.

4. W powołanym przepisie zostało zdefiniowane pojęcie "skargi kompletnej", zgodnie z którym jest to skarga (jako pismo procesowe spełniające warunki formalne z art. 46-48 oraz art. 57 § 1 p.p.s.a.) a także kompletna dokumentacja wymieniona w art. 30c ust.

2. Należy zauważyć, że ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie posługuje się pojęciem "warunki formalne". Do ustawy tej zostało wprowadzone pojęcie "niekompletna skarga". Zgodnie bowiem z art. 30c ust. 5 pkt 2 tej ustawy wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia.

Reasumując powyższe wywody stwierdzić należy, że odpowiednie zastosowanie art. 30c ust. 2 tej ustawy oznacza, iż aby skarga kasacyjna mogła być uznana za kompletną muszą być do niej dołączone dokumenty, o których mowa w tym przepisie. Ustawa o zasadach polityki prowadzenia rozwoju odmiennie bowiem reguluje wymagania formalne dotyczące skargi wniesionej do sądu administracyjnego, a poprzez odesłanie zawarte w art. 30d ust. 1 zdanie drugie, także skargi kasacyjnej wnoszonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Taki sposób modyfikacji odpowiada najbardziej klarownej metodzie modyfikacji odpowiedniego stosowania przepisu. Za zastosowaniem takiego rozwiązania przemawia cel, odmiennej niż w ramach ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi regulacji postępowania sądowoadministracyjnego. Skrócenie terminów do wniesienia skargi i skargi kasacyjnej, wyłączenie pośrednictwa i autokontrola organu oceniającego projekt wnioskodawcy, wprowadzenie terminu do rozpatrzenia skargi kasacyjnej zmierzają do uzyskania efektu szybkości postępowania idącego dalej niż to umożliwia realizacja przepisów p.p.s.a. Wyłączenie kontroli Sądu I instancji w postępowaniu kasacyjnym sprzyja realizacji celu regulacji w zakresie dotyczącym postępowania sądowoadministracyjnego w wymienionych w omawianej ustawie sprawach.

W sytuacji zatem, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną nie załącza do niej dokumentów wymienionych w art. 30c ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, uchybia ustawowemu obowiązkowi, a brak ten skutkuje pozostawieniem niekompletnej skargi kasacyjnej bez rozpatrzenia na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 30d ust. 2 tej ustawy.

Zgodnie bowiem z art. 30d ust. 2 zdanie drugie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju do postępowania kasacyjnego regulowanego tą ustawą stosuje się odpowiednio art. 30c ust. 5 tej ustawy, zgodnie z którym m.in. wniesienie niekompletnej skargi do Sądu I instancji powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. Prosta modyfikacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że wniesienie niekompletnej skargi kasacyjnej wywołuje skutek w postaci pozostawienia jej bez rozpatrzenia.

Sytuacji skarżącego nie zmienia późniejsze nadesłanie dokumentacji. W rozpoznawanej sprawie odpis wyroku z uzasadnieniem doręczono pełnomocnikowi organu w dniu 21 czerwca 2010 r. Zatem przewidziany w art. 30d ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju termin do wniesienia skargi upływał z dniem 5 lipca 2010 r. (poniedziałek). Oznacza to, że do tego dnia strona wnosząca skargę kasacyjną była zobowiązana dołączyć także kompletną dokumentację. Posiłkując się bowiem dorobkiem orzecznictwa wypracowanym na tle stosowania regulacji dotyczących uiszczania opłaty sądowej przy wniesieniu do sądu pisma podlegającego opłacie stwierdzić należy, że nadesłanie kompletnej dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w terminie późniejszym niż czternastodniowy termin do wniesienia skargi kasacyjnej jest spóźnione. Prawnie skuteczne jest zatem jedynie złożenie kompletnej dokumentacji wraz ze skargą kasacyjną bądź też po wniesieniu tego środka, ale przed upływem terminu do jego wniesienia (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 25 września 1970 r., III CZP 58/70, opubl. OSNCP 1971 nr 9, poz. 146; postanowienie NSA z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt I FZ 129/09).

Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w art. 30c ust. 5 pkt 1 i 2 wprowadza taki sam rygor dla skargi kasacyjnej niekompletnej, jak i wniesionej po terminie czternastu dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zatem na równi traktuje oba wskazane rodzaje uchybienia formalnego. Odnosząc powyższe uwagi do stanu niniejszej sprawy należy stwierdzić, że strona skarżąca wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego w trybie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju powinna w terminie określonym w art. 30d ust. 1 zd. 1 ustawy wnieść skargę kasacyjną, dostarczyć do sądu kompletną dokumentację sprawy i uiścić należny wpis. Tylko skarga kasacyjna spełniająca łącznie te trzy wymogi może zostać rozpoznana w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Z wymienionych przyczyn i na wskazanych podstawach prawnych pozostawiono skargę kasacyjną bez rozpatrzenia.