Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 listopada 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1324/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.O. (prowadzącego działalność gospodarczą zaewidencjonowaną pod firmą "E.T.I.S.U.T.") uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] kwietnia 2010 r., nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzje organu I instancji w przedmiocie odmowy zwrotu kary pieniężnej nałożonej decyzją Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dn. [...] kwietnia 2007 r.
Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.
Łódzki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] kwietnia 2007 r., opatrzoną rygorem natychmiastowej wykonalności, nałożył na P.O. karę pieniężną w kwocie 8.000 zł za niezgłoszenie do licencji samochodu, którym w dniu kontroli wykonywany był transport drogowy. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał tę decyzję w mocy decyzją z [...] sierpnia 2007 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 maja 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 2036/07 uchylił decyzję II instancji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, a kolejna decyzja organu odwoławczego z [...] stycznia 2009 r. uchylona została wyrokiem WSA z 10 czerwca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 507/09 i sprawa znalazła się na etapie postępowania odwoławczego od decyzji z [...] kwietnia 2007 r. o nałożeniu kary pieniężnej.
W wyniku rozpatrzenia wniosku P.O. z [...] października 2009 r. o zwrot wyegzekwowanej na poczet kary pieniężnej kwoty 4.754 zł, Łódzki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] listopada 2009 r., nr [...], orzekł o odmowie zwrotu tej kwoty. W uzasadnieniu organ podał, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 94 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) dalej: "u.t.d.", ponieważ pozostała w dalszym ciągu w obrocie prawnym decyzja Łódzkiego Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego z [...] kwietnia 2007 r. w sprawie nałożenia kary pieniężnej, opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności.
Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] kwietnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję pierwszej instancji o odmowie zwrotu uiszczonej kwoty kary.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w motywach wymienionego na wstępie wyroku uwzględniającego skargę podał, że organy Inspekcji Transportu Drogowego obu instancji dopuściły się naruszenia art. 94 ust. 5 u.t.d. przez jego błędną interpretację i w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, iż w świetle tego przepisu w przypadku uchylenia przez sąd administracyjny wyłącznie decyzji organu II instancji brak jest podstaw prawnych do zwrotu uiszczonej kary administracyjnej nałożonej decyzją I instancji. Według Sądu I instancji zaistniała sytuacja umożliwia zwrot uiszczonej kwoty.
Zgodnie z brzmieniem art. 94 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, w przypadku uchylenia albo stwierdzenia nieważności decyzji, a także uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny uiszczona kara pieniężna podlega zwrotowi w terminie 14 dni od dnia wydania decyzji lub orzeczenia o zwrocie tej kary. W ocenie Sądu istotą sprawy jest właściwe rozumienie zwrotu ustawowego "uwzględnienie skargi przez sąd administracyjny".
Ustawa o transporcie drogowym nie zawiera definicji "uwzględnienia skargi", więc Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) "uwzględnienie skargi" na decyzję lub postanowienie może polegać na: a) uchyleniu zaskarżonego aktu, b) stwierdzeniu jego nieważności, c) stwierdzeniu wydania aktu z naruszeniem prawa.
Z orzecznictwa sądów administracyjnych i doktryny prawa wynika, że pojęcie "uwzględnienie skargi" to każda forma uwzględnienia skargi, niezależnie od tego, czy rozstrzygnięcie odpowiada żądaniu w niej zawartemu.
Na podstawie powyższej argumentacji Sąd przyjął, że każde uwzględnienie skargi przez sąd administracyjny także polegające na uchyleniu tylko decyzji II instancji będzie skutkowało z mocy art. 94 ust. 5 u.t.d. zwróceniem wyegzekwowanej kary pieniężnej. Sąd podkreślił, że zwrot uiszczonej kary jest czynnością materialno-techniczną a jedynie w przypadku odmowy zwrotu winna być wydana decyzja administracyjna.
Główny Inspektor Transportu Drogowego skargą kasacyjną zaskarżył wyrok w całości. Wniósł o uchylenie wyroku i oddalenie skargi, a ewentualnie o przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz – w obu przypadkach – o zasądzenie kosztów postępowania.
Wnoszący skargę kasacyjną organ w powołaniu na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, to jest:
art. 94 ust. 5 oraz 93 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 u.t.d., a także art. 130 § 1, § 2 i § 3 oraz art. 138 k.p.a., polegające na ich błędnej wykładni, wyrażającej się w mylnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że w świetle powyższych przepisów u.t.d. samo tylko uchylenie decyzji organu odwoławczego w wyniku uwzględnienia skargi na tę decyzję przez sąd administracyjny oznacza, że wyegzekwowana już kara pieniężna wynikająca z decyzji I instancji podlega zwrotowi, pomimo tego, iż decyzja kształtująca obowiązek poniesienia kary przez stronę, nadal znajduje się w obrocie prawnym i korzysta z rygoru natychmiastowej wykonalności.
Uzasadniając zarzut kasator zauważył, że uwzględnienie skargi przez sąd administracyjny polegające na uchyleniu decyzji organu drugiej instancji powoduje iż, pozostaje w mocy i jest prawnie skuteczna (wykonalna) decyzja organu pierwszej instancji, która jest znów objęta procedurą odwoławczą.
Skarżący kasacyjnie organ stoi na stanowisku, że zwrot nałożonej na stronę kary pieniężnej byłby możliwy jedynie wtedy, gdyby sąd administracyjny uwzględnił skargę strony poprzez uchylenie decyzji obu instancji. W przeciwnym wypadku, nie ma możliwości zwrotu wyegzekwowanej kary z powodu istnienia w obrocie prawnym decyzji I instancji.
Piotr Ozimek w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej odrzucenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Przypomnieć na wstępie należy, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały sformułowane w art. 183 § 2 p.p.s.a. i która to nieważność w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.
Kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku dokonana została zatem w granicach wyznaczonych zarzutami naruszenia prawa sformułowanymi w skardze kasacyjnej.
Kastor podniósł zbiorczy zarzut naruszenia art. 94 ust. 5 u.t.d. oraz 93 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 u.t.d., a także art. 130 § 1, § 2 i § 3 oraz art. 138 k.p.a. opatrzony wspólnym uzasadnieniem. W tym uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej zarzuca błędną wykładnię wymienionych przepisów, która wyraża się w mylnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że samo tylko uchylenie przez sąd administracyjny decyzji II instancji w sprawie wymiaru kary oznacza, że wyegzekwowana już kara pieniężna podlega zwrotowi mimo tego, że decyzja pierwszej instancji o nałożeniu kary opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności nadal znajduje się w obrocie prawnym.
W związku z tym zarzutem należy przypomnieć, że skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia skierowanym przeciwko wyrokowi Sądu I instancji, tak więc zamieszczone w niej zarzuty procesowe winny zawierać uzasadnienie wskazujące w czym uchybił procedurze Sąd I instancji, choćby przez niedostrzeżenie naruszeń procedury przez organy. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej takiej argumentacji w odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. brak, natomiast z uzasadnienia zarzutu wynika, że kasator kwestionuje w istocie dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię art. 94 ust. 5 u.t.d. Tak rozumiany zarzut kasacyjny Naczelny Sad Administracyjny uznaje za uprawniony.
Omawiany przepis art. 94 ust. 5 u.t.d. w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku o zwrot kary stanowił, że przypadku uchylenia albo stwierdzenia nieważności decyzji, a także uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny uiszczona kara pieniężna podlega zwrotowi w terminie 14 dni od dnia wydania decyzji lub orzeczenia o zwrocie tej kary.
Sąd I instancji wybiórczo podszedł do wykładni tego przepisu uznając, że istota sprawy dotyczy właściwego rozumienia pojęcia "uwzględnienie skargi przez sąd administracyjny" a wobec tego, że ustawa o transporcie drogowym pojęcia tego nie definiuje wskazał, na czym polega uwzględnienie skargi w rozumieniu art. 145 p.p.s.a. Następnie zaś wywiódł, że właściwy organ działając na podstawie art. 94 ust. 5 u.t.d. winien w każdym przypadku uchylenia przez sąd administracyjny jedynie decyzji II instancji - dokonać zwrotu wyegzekwowanej kary pieniężnej.
Rozumowania tego Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela, gdyż Sąd I instancji przeprowadził interpretację przepisu wadliwie, posługując się wykładnią per non est, która nie jest dopuszczalna i doprowadziła do wadliwego zrozumienia, a w konsekwencji i zastosowania omawianego przepisu. Uszło bowiem uwadze Sądu orzekającego, że art. 94 ust. 5 u.t.d. (w brzmieniu znajdującym w sprawie zastosowanie) traktował o zwrocie kary w terminie 14 dni od dnia "wydania decyzji lub orzeczenia o zwrocie kary". Jakkolwiek więc omawiany przepis nie jest najlepiej skonstruowany(decyzja to także orzeczenie) to jednak niesposób pominąć ten fragment przepisu. Zawiera on niewątpliwie normę prawną, iż w przedmiocie zwrotu kary winna być wydana decyzja. Czy taka norma była potrzebna (obecnie jej już nie ma) możnaby dyskutować, ale na etapie prac legislacyjnych. Skoro jednak przepis o takiej treści obowiązywał, to żadną miarą nie można w procesie wykładni przyjąć, że ten fragment przepisu jest zbędny, gdyż inaczej dochodzi do naruszenia zakaz wykładni per non est.
W świetle tego, co powiedziano wyżej należy podkreślić, że nie wystarcza do zwrotu wyegzekwowanej kary, jak to przyjął Sad I instancji, że dojdzie do uchylenia, stwierdzenia nieważności decyzji czy też uwzględnienia skargi przez sąd i to obojętnie w jakim zakresie lecz konieczne było (w omawianym stanie prawnym) następcze wydanie decyzji o zwrocie i dopiero wówczas bez oczekiwania na ustatecznienie się tej ostatniej decyzji winien nastąpić w ciągu 14 dni zwrot.
Sam zwrot kary w omawianym stanie prawnym stanowił zatem czynność ale dokonywaną w wykonaniu decyzji (orzeczenia), która konkretyzowała obowiązek zwrotu, a zatem nie stanowił czynności materialno-technicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a.
Jak to już wskazano, zaprezentowana przez Sąd I instancji argumentacja ograniczająca się do wyjaśnienia znaczenia zwrotu "uwzględnienie skargi" nie była prawidłowa. Dokonanie wykładni jedynie wyjętego z kontekstu przepisu fragmentu bez uwzględnienia dalszej zawartej w przepisie regulacji nie tylko, że nie jest wystarczające ale przede wszystkim błędne, gdyż prowadzi do konsekwencji niepożądanych z punktu widzenia zasad państwa prawnego i racjonalnego ustawodawcy. Nie może być bowiem tak, by przy ewentualnym orzekaniu zwrotu kwoty kary pozostawała w obrocie prawnym nadająca się do egzekucji decyzja nakładająca karę. Inaczej mówiąc uwzględnienie skargi w rozumieniu art. 94 ust. 5 u.t.d. uzasadnia decyzję o zwrocie kary jedynie wówczas, gdy wzruszona została także decyzja I instancji karę tę orzekająca.(por. również: Renata Strachowska w Komentarzu do przepisu w omawianym brzmieniu zamieszczonym w Lex).
Skoro skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach, to na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a należało orzec jak w sentencji. Odstąpienie w całości od zasadzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego znajduje oparcie w art. 207 § 2 p.p.s.a.