Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 czerwca 2009 r. sygn. akt III SA/Wr 650/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny we W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Usługowo-Handlowego "E." Spółki z o.o. w L. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej ZUS) z dnia [...] maja 2008 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika oraz odsetek za zwłokę naliczonych od nieopłaconych składek w części finansowanej przez ubezpieczonych niebędących płatnikami, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję ZUS z dnia [...] stycznia 2008 r. Nr [...], zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania oraz orzekł, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.
Ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez Sąd I instancji wynika, że skarżąca Spółka wystąpiła do ZUS o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek (należności głównej i odsetek), powołując się na postanowienie Sądu Rejonowego w L. Wydział V Gospodarczy z dnia 16 marca 2007 r. sygn. akt VGU 5/07, oddalające wniosek Spółki o ogłoszenie upadłości. ZUS decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.), zwanej dalej: u.s.u.s., odmówił skarżącej umorzenia wnioskowanych należności, mimo że zachodziła ich całkowita nieściągalność. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy na skutek wniosku skarżącej Spółki, ZUS decyzją z dnia [...] maja 2008 r. uchylił decyzję organu I instancji w całości i umorzył postępowanie w części dotyczącej składek na ubezpieczenia społeczne finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek oraz odmówił umorzenia należności na ubezpieczenia społeczne finansowane przez płatnika składek za pracownika, odsetek za zwłokę od nieopłaconych składek w części finansowanej przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek oraz należności na ubezpieczenia społeczne finansowane przez płatnika.
W uzasadnieniu stwierdził, że z uwagi na treść art. 30 u.s.u.s. przepisy art. 28 tej ustawy nie mają zastosowania do składek na ubezpieczenia społeczne finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, co skutkowało umorzeniem postępowania w tym zakresie. Odmawiając umorzenia należności organ stwierdził, że mimo wystąpienia okoliczności, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 2 u.s.u.s., organy ZUS nie mają takiego obowiązku, a jedynie możliwość.
W skardze na powyższą decyzję Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Usługowo- Handlowe "E." Spółka z o.o. w L. zarzuciła naruszenie art. 28 ust. 3 pkt 2 i pkt 6 u.s.u.s., art. 2 i art. 32 Konstytucji RP, a także art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. uwzględnił skargę na powyższą decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uznając, że decyzje ZUS obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 80 k.p.a., wyznaczającego granice uznania administracyjnego. Sąd powołując się na treść art. 28 ust. 2 w związku z ust. 3 pkt 2 u.s.u.s. stwierdził zaistnienie przesłanki całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, gdyż Sąd Rejonowy w L. Wydział V Gospodarczy postanowieniem z dnia 16 marca 2007 r. sygn. akt V GU 5/07 na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U. Nr 60, poz. 535 ze zm.) oddalił wniosek skarżącej o ogłoszenie upadłości. Zakaz umarzania należności, gdy brak jest całkowitej nieściągalności nie ma charakteru bezwzględnego, z uwagi na treść art. 28 ust. 3a u.s.u.s. – należności mogą być umarzane w uzasadnionych przypadkach pomimo braku stwierdzenia całkowitej nieściągalności na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej rozporządzeniem.
W świetle powyższego Sąd przyjął, że rozstrzygnięcia organów zostały wydane w sposób dowolny, bez dokonania wszechstronnej analizy okoliczności sprawy, wbrew treści art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. Skoro w rozpoznawanej sprawie zachodzi niewątpliwie stan całkowitej nieściągalności jako podstawa ubiegania się przez stronę o umorzenie nieopłaconych składek, to jedynie wykazanie szczególnych aspektów sprawy może uzasadniać merytoryczną i podjętą w granicach swobodnej oceny dowodów odmowę uwzględnienia wniosku o umorzenie. Inne rozumowanie przekreślałoby znaczenie instytucji umorzenia, skoro jej wykorzystanie byłoby zależne od niczym nieskrępowanej decyzji organów.
Nadto organ z naruszeniem art. 105 k.p.a. umorzył postępowanie w zakresie wnioskowanych przez stronę składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami, podczas gdy winien wydać w tym zakresie merytoryczne rozstrzygnięcie.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. oraz art. 80 k.p.a. przez przyjęcie, że organ dowolnie, to jest z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Uzasadniając ten zarzut nie zgodził się z przyjęciem przez Sąd, że doszło do naruszenia art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Organ ma bowiem prawo wyboru rozstrzygnięcia, przy czym wybór ten może być swobodny, nie zaś dowolny i każdorazowo powinien wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy. Powołał się na pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 29 sierpnia 2007 r. sygn. akt II GSK 141/07, zgodnie z którym organ wydając decyzję uznaniową w oparciu o art. 28 ust. 1 u.s.u.s., nawet wówczas gdy w sprawie zostanie ustalona całkowita nieściągalność należności, może odmówić ich umorzenia.
Odmiennie, niż stwierdził Sąd, wskazał w uzasadnieniu decyzji motywy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. W sprawie została spełniona przesłanka całkowitej nieściągalności określona w art. 28 ust. 2 pkt 2 u.s.u.s. – z uwagi na oddalenie przez Sąd Rejonowy w L. wniosku skarżącej o ogłoszenie upadłości, co jednakże nie oznaczało, że ZUS nie uzyska zaspokojenia swoich roszczeń w postępowaniu egzekucyjnym. Jeżeli zatem organ dostrzega możliwość wyegzekwowania składek czy to wprost z majątku dłużnika, czy też poprzez przeniesienie odpowiedzialności na osoby trzecie, to podjęte w ramach uznania administracyjnego negatywne dla strony rozstrzygnięcie nie może być uznane za dowolne. Chodzi tu o publicznoprawny charakter należności wymagający zachowania proporcji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony, co zobowiązuje organ do szczególnej staranności i ostrożności.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Usługowo- Handlowe "E." Spółka z o.o. w L. wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której w tej sprawie nie było.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W zaskarżonym wyroku nie doszło do zarzucanego naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. ani art. 80 k.p.a. wskutek przyjęcia, że ZUS dowolnie odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. W motywach zaskarżonego wyroku właściwie ukazano charakter prawny przesłanki całkowitej nieściągalności określonej w art. 28 ust. 3 pkt 2 u.s.u.s., której można nieuwzględnić tylko w razie zaistnienia wyjątkowych sytuacji uzasadniających odmowę umorzenia należności z tytułu składek. Jak trafnie podkreślił Sąd I instancji, w przeciwnym razie doszłoby do przekreślenia znaczenia instytucji umorzenia, skoro jej wykorzystanie byłoby zależne od nieskrępowanej decyzji organu. W takiej decyzji wydanej mimo zaistnienia przesłanki całkowitej nieściągalności, ZUS obowiązany był przytoczyć okoliczności uzasadniające zajęte stanowisko.
Nie wystarczało wskazanie teoretycznej możliwości zaspokojenia roszczeń w określonym trybie postępowania lub egzekucji z majątku dłużnika w oderwaniu od realnej możliwości zmiany jego stanu majątkowego.
ZUS nie podjął żadnych czynności mających na celu przeniesienie odpowiedzialności za zobowiązania skarżącej spółki na członków jej zarządu na podstawie art. 116 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). Jest to możliwe tylko wówczas, gdy członek zarządu spółki nie wykazał, że we właściwym czasie zgłoszono wniosek o ogłoszenie upadłości lub wszczęto postępowanie układowe, albo niezgłoszenie powyższego wniosku lub niewszczęcie postępowania układowego nastąpiło bez jego winy oraz gdy nie wskazuje mienia spółki, z którego egzekucja umożliwi zaspokojenie jej zaległości w znacznej części. Wobec zgłoszenia wniosku o ogłoszenie upadłości spółki i jego oddalenia wymienionym postanowieniem Sądu Rejonowego w L., pozostała do ewentualnego wykorzystania odpowiedzialność członków zarządu skarżącej za niewskazanie jej mienia, z którego egzekucja umożliwi zaspokojenie w znacznej części wierzytelności ZUS. Nie dokonano w tym zakresie żadnych ustaleń potwierdzających istnienie takiego mienia.
Nie wiadomo również, z jakim majątkiem dłużnika ZUS łączy możliwości zaspokojenia swoich roszczeń w postępowaniu egzekucyjnym. W uzasadnieniu postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia 16 marca 2007 r. sygn. akt V GU 5/07 podano łączne kwoty zobowiązań i wierzytelności skarżącej spółki oraz szczegółowe dane o jej stanie majątkowym zestawione na podstawie wskazanej dokumentacji, tj. bilansu, sprawozdania finansowego, rachunku zysków i strat dłużnika oraz wykazu jego majątku i wierzytelności. W sytuacji, gdy skarżąca nie prowadzi działalności gospodarczej, odmowę umorzenia należności ZUS z tytułu nieopłaconych składek należało uzasadnić możliwością prowadzenia egzekucji do określonych składników jej majątku lub oczekiwanego wyegzekwowania przez nią wierzytelności od zagranicznych dłużników, jeżeli taka możliwość realnie istnieje. W swojej decyzji ZUS to całkowicie pominął.
Należy również podkreślić, że przy ocenie zaistnienia każdej spośród sześciu przesłanek umorzenia postępowania z powodu całkowitej nieściągalności określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., w tym również występującej w rozpoznawanej sprawie, nie można wprowadzać dodatkowego kryterium w postaci szczególnej ochrony środków przeznaczonych na ubezpieczenie społeczne i gospodarowania nimi, ponieważ jest to unormowanie uwzględniające w swej treści istotę tego ubezpieczenia. Jest ono elementem ustawowo zagwarantowanych świadczeń związanych z pracą, służących zaspokojeniu potrzeb wywołanych przez zdarzenia losowe i finansowanych przez ubezpieczonych na zasadzie rozłożenia ich ciężaru na osoby do nich następnie uprawnione. Z takich samych powodów nie można przy stosowaniu prawa dodatkowo zaostrzać przesłanek umorzenia należności określonych w § 3 wymienionego rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r. dla ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, które z mocy upoważnienia do jego wydania, zawartego w art. 28 ust. 3b) u.s.u.s., chronią własny interes osoby zobowiązanej do opłacania należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych.
Nie jest więc uzasadnione powoływanie się w skardze kasacyjnej na publicznoprawny charakter należności z tytułu składek wykorzystywany jako uzupełniająca podstawa do odmowy umorzenia wierzytelności ZUS, obok omówionych unormowań, bądź je w pewnym stopniu weryfikująca.
Z omówionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i 204 pkt 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) orzekł jak w sentencji.