Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 10 czerwca 2009 r., sygn. VI SA/Wa 687/09 oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Postanowieniem Komendanta Stołecznego Policji (KSP) z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] utrzymano w mocy postanowienie Komendanta Rejonowego Policji W. VI z dnia [...] października 2008 r. Nr [...] o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia na skarżącą spółkę kary pieniężnej w kwocie 10.000 złotych za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: umieszczania lub używania w pojeździe taksometru i umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.
W trakcie prowadzonego wobec A. postępowania administracyjnego w związku z uchybieniami jakie stwierdzono podczas kontroli drogowej pojazdu marki [...] o nr rej. [...] przeprowadzonej w dniu 23 lipca 2008 r. dotyczącymi wykonywania przez skarżącą przewozów okazjonalnych z naruszeniem zakazów: umieszczania w pojeździe taksometru fiskalnego, oznaczeń na pojeździe z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy oraz umieszczania na dachu pojazdu transparentu (lampy) lub innych urządzeń technicznych, spółka A. pismem z dnia 6 sierpnia 2008 r. wniosła o zawieszenie przedmiotowego postępowania administracyjnego do czasu zakończenia postępowania w sprawie zgodności z Konstytucją RP przepisów ustawy o transporcie drogowym, które zdaniem organu, zostały naruszone przez skarżącą. Strona wskazała, że postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym zostało wszczęte na wniosek Gminy L. Do wniosku dołączono kopię wniosku do Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 lutego 2008 r., który wpłynął do kancelarii Trybunału w dniu 28 marca 2008r.
Po rozpatrzeniu zażalenia strony z dnia 22 października 2008 r. Komendant Stołeczny Policji w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lutego 2009 r., utrzymującego w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie zawieszenia postępowania podkreślił, że w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jak i w art. 97 § 1 pkt 1-3 i art. 98 k.p.a. Organ odwoławczy podkreślił, że zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest zasadne jedynie wówczas, gdy na przeszkodzie rozpatrzenia sprawy administracyjnej co do jej istoty staje problem prawny (zagadnienie prawne), do rozstrzygnięcia którego uprawniony jest inny organ lub sąd i od rozstrzygnięcia którego zależne jest wydanie decyzji w sprawie administracyjnej. Złożenie wniosku o charakterze abstrakcyjnym do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie konstytucyjności określonych przepisów nie może stanowić podstawy zawieszenie postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
A. wystąpiła ze skargą do sądu administracyjnego, w której podtrzymała argumentację prezentowaną w toku postępowania przed organami administracji. Podkreśliła ponownie, że w sytuacji gdy przepisy stanowiące podstawę materialnoprawną decyzji zostały zaskarżone do Trybunału Konstytucyjnego organ powinien zawiesić postępowanie administracyjne gdyż ewentualna zmiana stanu prawnego w postaci wyeliminowania wątpliwych konstytucyjnie przepisów oznaczać będzie brak podstawy prawnej do procesowania i wydania rozstrzygnięcia. Strona na poparcie swojej argumentacji przywołała też orzecznictwo sądów administracyjnych w analogicznych sprawach, gdzie rozstrzygano o zawieszaniu postępowań administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę Komendant Stołeczny Policji podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę argumentując, że na konstrukcję zagadnienia wstępnego składają się cztery istotne elementy (które muszą wystąpić łącznie): 1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego;
- 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu;
- 3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji oraz 4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych WSA wywiódł, że zagadnienie wstępne musi mieć charakter konkretny, nie zaś abstrakcyjny, a wniosek Gminy L. zawisły przed Trybunałem Konstytucyjnym nie spełnia tego wymogu. Sąd I instancji ocenił, że inny jest przedmiot sprawy administracyjnej, a inny sądowoadministracyjnej, dlatego nie zachodzi analogia pomiędzy zawieszaniem postępowania przez sądy administracyjne w podobnych sprawach, a kwestią zawieszania postępowania przez organy administracji.
Wyrok WSA został zaskarżony w całości przez "A". W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenia prawa procesowego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz błędne przyjęcie, że organy administracyjne właściwie zastosowały art. 97 §1 pkt 4 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator ponowił dotychczas prezentowaną argumentację oraz podniósł, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do stwierdzenia, że wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności z Konstytucją przepisów prawa będących podstawą rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej stanowi przesłankę obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego określoną w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Inaczej mówiąc, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie zależy wówczas od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Trybunał Konstytucyjny.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji co do rozumienia zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i w konsekwencji co do przyjęcia, że w spornej sprawie nie było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym przypadku nie zachodzi wymagana zależność pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem Trybunału Konstytucyjnego a wydaniem decyzji w indywidualnej sprawie administracyjnej. Trzeba dodać, że ta zależność uniemożliwiająca wydanie decyzji bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego musi istnieć w przekonaniu organu administracyjnego. Na to wskazuje treść art. 100 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ, który zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Organ administracyjny jest związany obowiązującym prawem. Sama więc hipotetyczna możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego przepisu prawa znajdującego zastosowanie w sprawie, uprawdopodobniona wyłącznie faktem złożenia do Trybunału Konstytucyjnego wniosku o zbadanie zgodności tego przepisu z Konstytucją nie jest dostateczną podstawą do przyjęcia, że powstało w ten sposób zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 17 maja 2005 r., sygn. akt II GSK 407/06 oraz wyroku NSA z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II GSK 598/09 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl) w myśl, którego istota i cel instytucji zagadnienia wstępnego, istnienie domniemania konstytucyjności przepisów prawa do czasu ich wyeliminowania z obrotu prawnego, a także zmiany legislacyjne w zakresie skutku orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego wskazują, iż ustawodawca chciał w ten sposób wzmocnić gwarancje pewności obrotu prawnego. Obligatoryjne zawieszanie postępowań administracyjnych z tej przyczyny, iż rozpoznawana jest przez Trybunał Konstytucyjny sprawa zgodności określonych przepisów z Konstytucją RP, mogłoby powodować paraliż działalności administracyjnej, przekładając się na zmniejszenie pewności obrotu.
Również w piśmiennictwie prawniczym wyrażono pogląd, że przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu na podstawie art. 193 Konstytucji RP przez sąd administracyjny nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu komentowanego przepisu dla wszystkich toczących się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej postępowań administracyjnych, w których ma zastosowanie przepis będący przedmiotem tego pytania prawnego (A. Wróbel Komentarz bieżący do art. 97 kodeksu postępowania administracyjnego LEX/el. 2010).
Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności określonego aktu normatywnego z Konstytucją stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145a § 1 k.p.a.). Instytucja wznowienia postępowania jest wystarczającą gwarancją ochrony interesów strony postępowania administracyjnego, w którym wydano rozstrzygnięcie na podstawie przepisu prawnego, uznanego później za niekonstytucyjny.
Stąd nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej.
Z wymienionych powodów skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).