Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 1 września 2011 r., sygn. akt II GSK 824/10

Uzasadnienie

Wyrokiem z 9 kwietnia 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 2051/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę S.S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] października 2009 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

Sąd oparł się na następującym stanie sprawy.

Decyzją z [...] grudnia 2004 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. przyznał S.S. (zwany dalej skarżącym) płatność z tytułu ONW do powierzchni gruntów rolnych o obszarze 21,26 ha, w kwocie 3805,54 zł.

Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] lutego 2009 r. stwierdził nieważność wymienionej wyżej decyzji Kierownika Biura Powiatowego z [...] grudnia 2004 r., a następnie orzekając na skutek odwołania skarżącego Prezes ARiMR decyzją z [...] października 2009 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] lutego 2009 r. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 26 listopada 2004 r. do Biura Powiatowego ARiMR w B. wpłynął akt notarialny z 22 listopada 2004 r., na mocy którego S. i W. S. przekazali na rzecz córki - działki rolne będące przedmiotem wniosku o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004.

Organ stwierdził, że w świetle § 2 ust. 1 oraz § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach zagospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.), dalej; rozp.RM z 14 kwietnia 2004 r., w zw. z art. 3 pkt 3 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.) płatność można przyznać tylko takiej osobie, która w dniu wydania decyzji w sprawie płatności jest posiadaczem gruntów rolnych i spełnia pozostałe warunki określone ustawą. Przeniesienie posiadania gruntów przed wydaniem tej decyzji uniemożliwia przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004 poprzedniemu właścicielowi gospodarstwa.

W związku z powyższym organ uznał, że decyzja z 23 grudnia 2004 r. Kierownika Biura Powiatowego ARiMR została wydana z rażącym naruszeniem powyżej wskazanych przepisów prawa, zatem dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę na powyższą decyzję podniósł, że sprawa prowadzona w trybie nadzwyczajnym sprowadzała się do ustalenia, czy istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z 23 grudnia 2004 r. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji było więc ograniczone przesłankami wynikającymi z art. 156 § 1 K.p.a. WSA uznał, że organy prawidłowo przyjęły, że decyzja z 23 grudnia 2004 r. została wydana z rażącym naruszeniem § 4 ust. 2 rozp. R M z 14 kwietnia 2004 r. Zgodnie z tym przepisem płatność ONW jest udzielana producentowi rolnemu do położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania działek rolnych użytkowanych jako grunty orne, sady, łąki trwałe oraz pastwiska. Zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji za producenta rolnego uważa się osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, będącą posiadaczem gospodarstwa rolnego.

Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy Sąd wskazał, że wniosek o przyznanie płatności na rok 2004 został złożony przez skarżącego w dniu 8 czerwca 2004 r., następnie w dniu 22 listopada 2004 r. przeniósł on własność gruntów będących przedmiotem wniosku na rzecz córki M.S., a więc przed wydaniem decyzji o przyznaniu wnioskodawcy płatności na rok 2004. W ocenie Sądu mając na uwadze wyżej wskazane przepisy, jak i § 2 ust. 1 rozporządzenia RM z 14 kwietnia 2004 r. należało uznać, że przeniesienie posiadania gospodarstwa na rzecz innego producenta przed wydaniem decyzji przyznającej mu płatność z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach zagospodarowania, powodowało, że decyzja o przyznaniu przedmiotowych płatności skarżącemu, jest dotknięta wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Płatność może być bowiem przyznana tylko takiej osobie, która w dniu wydania decyzji w tym przedmiocie jest posiadaczem gruntów rolnych. Sąd wskazał, że powyższej oceny nie zmieniają zarzuty podniesione w skardze.

W skardze kasacyjnej S.S. zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. w całości, wnosząc o jego zmianę i uchylenie decyzji Prezesa ARiMR z [...] października 2009 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR lub uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. 1. prawa materialnego, a mianowicie art. 14 ust. 1 i 2 i pkt 1-2 Preambuły rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 z 17 maja 1999 r. w sprawie rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia Rady UE (Dz. Urz. WE L 160, poz.
2. 80) w zw. z art. 2 pkt a i c rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (Dz. Urz. UE L z 2003 r. Nr 270, poz.
3. 11) w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 2 tiret pierwsze ustawy z 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273), dalej: ustawa o EFOGR, przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegające na uznaniu, że nie mają one zastosowania w realiach stanu faktycznego przedmiotowej sprawy,
4. 2. art. 3 pkt 3 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.), dalej: ustawa o krajowym systemie ewidencji, wskutek błędnej wykładni nieuwzględniającej uregulowania art. 1 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z SGEFO i GR określającej zadania w zakresie wspierania obszarów wiejskich określonych przepisami wspólnotowymi, a w szczególności nieuwzględniajacej treści § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 14 kwietnia 2004 r., które doprowadziły do naruszenia art. 87 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP poprzez danie pierwszeństwa ustawom i aktom podstawowym krajowym przed ustawodawstwem Wspólnoty Europejskiej.

W uzasadnieniu kasator stwierdził, że Sąd I instancji wykładnię § 4 ust. 2 rozporządzenia z 14 kwietnia 2004 r. oparł na art. 3 pkt 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji, z całkowitym pominięciem art. 1 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o EFOGR. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że zachodzi zasadnicza rozbieżność terminologiczna ustawodawstwa krajowego i wspólnotowego, bowiem na mocy art. 3 pkt 3 ustawy z 18 grudnia 2003 r. płatność z tytułu ONW przysługuje rolnikowi, który jest posiadaczem gospodarstwa rolnego. Zgodnie z ustawodawstwem krajowym posiadaczem jest zarówno ten kto rzeczą faktycznie włada, jak również ten, kto posiada tytuł prawny do tej rzeczy pozwalający na możliwość władania tą rzeczą.

Natomiast według uregulowań wspólnotowych płatność ONW przysługuje osobie prowadzącej działalność rolniczą. Zatem płatność z tytułu ONW, jak również z tytułu jednolitej płatności obszarowej przysługuje rolnikowi prowadzącemu działalność rolniczą, a nie posiadaczowi gospodarstwa rolnego. W tym kontekście należałoby zdaniem kasatora rozstrzygnąć kwestię pierwszeństwa źródeł prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (a więc nie w jej całokształcie), bierze jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 p.p.s.a., która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.

Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny dokona oceny, czy sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty stanowić mogą usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej uzasadniającą jej uwzględnienie. Zarzuty odniesione do dwóch grup przepisów dotyczą wyłącznie podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt. 1 p.p.s.a.

W uzasadnieniu przedstawionym łącznie do obydwu zarzutów grupowych kasator wyraził pogląd, że Sąd I instancji wykładnię § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 z późn. zm.), oparł na art. 3 pkt 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji, z całkowitym pominięciem art. 1 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o EFOGR. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że zachodzi zasadnicza rozbieżność terminologiczna między ustawodawstwem krajowym i wspólnotowym, bowiem na mocy art. 3 pkt 3 ustawy z 18 grudnia 2003 r. płatność z tytułu ONW przysługuje rolnikowi, który jest posiadaczem gospodarstwa rolnego. Zgodnie z ustawodawstwem krajowym posiadaczem jest zarówno ten kto rzeczą faktycznie włada, jak również ten, kto posiada tytuł prawny do tej rzeczy pozwalający na możliwość władania tą rzeczą.

Natomiast według uregulowań wspólnotowych płatność ONW przysługuje osobie prowadzącej działalność rolniczą. Zatem płatność z tytułu ONW, jak również z tytułu jednolitej płatności obszarowej przysługuje rolnikowi prowadzącemu działalność rolniczą, a nie posiadaczowi gospodarstwa rolnego.

Odnosząc się do tak uzasadnionych zarzutów zauważyć należy, że zmierzają one w istocie do podważenia zasady, że płatności ONW mogą być przyznane wyłącznie rolnikowi, który w dacie ich przyznania posiada gospodarstwo rolne. Rozważania teoretyczne kasatora, że można być posiadaczem gruntów rolnych a działalności rolniczej nie prowadzić są na gruncie rozpoznawanej sprawy bez znaczenia, gdyż taka sytuacja nie zachodzi. Nie jest także tak by unormowania krajowe były sprzeczne ze wspólnotowymi.

W tym miejscu należy przypomnieć, że dopłaty ONW stanowią jeden z elementów wspólnej polityki rolnej Unii Europejskiej unormowanej między innymi w obowiązujących w okresie, którego dotyczyła dopłata ONW, rozporządzeniu Rady(WE) nr 1257/1999 z 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. U. U.E. L 99. 160.80)., dalej: rozp. 1257/99, a także rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 817/2004 z 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia 1257/99(Dz. U. U.E. L.04. 153. 30), dalej: rozp. 817/2004.

W art. 14 rozporządzenia 1257/99 stanowi się, iż rolnicy na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania mogą uzyskać wsparcie w postaci dodatków wyrównawczych przyznawanych na każdy hektar gruntów użytkowanych rolniczo przez rolników, którzy:

1. - prowadzą działalność rolniczą na minimalnym areale, który zostanie określony,
2. - podejmują się prowadzić działalność rolniczą na obszarze o mniej korzystnych warunkach gospodarowania, przez przynajmniej pięć lat od pierwszej wypłaty dodatku wyrównawczego, oraz
3. - stosują dobrą praktykę gospodarki rolnej, zgodną z potrzebą ochrony środowiska naturalnego i utrzymania terenów wiejskich, w szczególności poprzez zrównoważoną gospodarkę rolną.

Jakkolwiek rozporządzenia unijne są tymi aktami wtórnego prawa wspólnotowego, które obowiązują wprost i nie wymagają implementacji to fakt ten nie wyklucza wydawania uzupełniająco aktów prawa krajowego.

Do takich aktów należy miedzy innymi rozporządzenia Rady Ministrów z 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, które w § 2 ust. 1 zawiera unormowanie bezpośrednio nawiązujące do w/wym. regulacji unijnej i stanowiące, że płatność ONW udziela się producentowi rolnemu:

1. - który zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), oraz
2. - jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, na których jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi co najmniej hektar.

Z zestawienia cytowanych przepisów wynika wprost, że regulacja krajowa dotyczy realizacji unormowań wspólnotowych.

Zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 14 kwietnia 2004 r., płatność ONW udziela się producentowi rolnemu do położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania działek rolnych użytkowanych jako grunty orne, sady, łąki trwałe oraz pastwiska trwałe.

To, że w art. 3 pkt. 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. nr 10, poz. 76 z późn. zm.), dalej: ustawa o ewidencji, określono, dla celów tej ustawy, że za producenta rolnego uważa się osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będącą posiadaczem gospodarstwa rolnego nie oznacza, że posiadanie gospodarstwa jest w świetle prawa krajowego jedyną determinantą uzyskania ONW, podczas gdy według prawa wspólnotowego cecha ta nie miałaby być istotna a miałoby się liczyć jedynie faktyczne prowadzenie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

Tak oczywiście nie jest a rozwiązania prawa krajowego gdy chodzi o przyznanie płatności ONW są w pełni zbieżne ze wspólnotowymi. Jak już wskazano wyżej to gdy chodzi o wymagania, które trzeba spełnić dla uzyskania tych płatności polski prawodawca w rozporządzeniu z 2004 r. posłużył się techniką legislacyjną odesłania do przepisów wspólnotowych – art. 14 ust. 1 i 2 rozp. 1257/99. Trudno więc o większą zbieżność.

Zauważyć należy także, że płatności przyznawane są na podstawie corocznie składanych przez rolników wniosków, mimo iż zobowiązania jakie w związku z ubieganiem się o nie rolnik podejmuje nie zamykają się w granicach jednego roku, gdyż jednym z wymogów jest zobowiązanie do prowadzenia działalności rolniczej na obszarach o mniej korzystnych warunkach gospodarowania przez okres 5 lat i zgodnie z zasadami dobrej praktyki rolniczej (art. 14 ust. 2 drugie i 3 tiret rozp.1257/99).

Zbycie gospodarstwa rolnego w okresie omawianym zobowiązaniem objętym oznacza więc nie wypełnienie zobowiązania i ma ten skutek, że zbywcy dopłaty nie przysługują.

Zarówno jednak prawo wspólnotowe, a za nim i prawo krajowe przewidziało możliwość uzyskania owej dopłaty przez nabywcę. Wynika to zarówno z rozp. Komisji (WE) Nr 817/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady(WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U.UE.L.04.153.30.), gdzie w art. 36 przewiduje się, że w przypadku gdy podczas ważności zobowiązania podjętego jako warunek przyznania wsparcia beneficjent przekazuje całość lub część swojego gospodarstwa innej osobie, ta ostatnia może przejąć zobowiązanie na pozostały okres, jak i z prawa krajowego. Zgodnie bowiem z treścią § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 14 kwietnia 2004 r., w brzmieniu obowiązującym do 20 marca 2005 r., w przypadku gdy w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie płatności ONW nastąpi przeniesienie posiadania całości lub części gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, płatność ONW przysługuje temu producentowi rolnemu, jeżeli w terminie 35 dni od dnia przeniesienia posiadania całości lub części gospodarstwa rolnego złoży wniosek do kierownika biura powiatowego Agencji i zobowiąże się do kontynuowania działalności rolniczej do końca okresu objętego zobowiązaniem, złożonym przez poprzedniego posiadacza rolnego.

Powyższe regulacje potwierdzają tezę, że przekazującemu nie przyznaje się żadnej pomocy po przekazaniu gospodarstwa a pomoc, o którą ubiegał się przekazujący, przyznawana jest przejmującemu w przypadku, gdy w odpowiednim czasie zwróci się o jej wypłacenie i zobowiąże się do kontynuowania działalności rolniczej do końca okresu objętego zobowiązaniem poprzednika.

Płatności ONW są więc z jednej strony powiązane z rolnikiem (producentem rolnym), który corocznie o ich przyznanie aplikuje ale przede wszystkim są związane z użytkowaniem rolniczym działek rolnych i przyznawane temuż rolnikowi nie jako osobista premia za zwiększony trud gospodarowania na gruntach ONW lecz przekazywane do położonych na obszarze ONW działek rolnych na których prowadził on działalność rolniczą i utrzymywał grunty rolne w dobrej kulturze rolnej. Tak więc powiązanie z gospodarstwem rolnym powoduje, iż mimo zmian podmiotowych, przedmiotowo płatności te powinny dotyczyć tego samego gospodarstwa a to oznacza, że jeżeli aplikujący o pomoc, w dacie jej przyznania gospodarstwa już nie posiadał, to pomocy nie może uzyskać. Jest to zresztą zgodne z celem pomocy dla gruntów ONW wyartykułowanym w pkt 24 preambuły do rozporządzenia Rady Nr 1257/1999 gdzie stanowi się, że wsparcie dla obszarów o mniej korzystnych warunkach gospodarowania powinno przyczyniać się do ciągłości korzystania z użytków rolnych, zachowania terenów wiejskich, utrzymania i promowania trwałych systemów gospodarki rolnej.

Jeszcze wyraźniej cele te wskazano w art. 13 omawianego rozporządzenia, gdzie stwierdza się, że chodzi o rekompensatę dla obszarów o mniej korzystnych warunkach gospodarowania z przyczyn naturalnych w celu miedzy innymi zapewnienia korzystania z użytków rolnych.

W świetle tego co powiedziano wyżej zarzuty skargi kasacyjnej okazały się być nieuprawnione, w związku z czym działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.