Uzasadnienie
I
Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę J. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2010 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.
Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji podał, że decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. ZUS po rozpatrzeniu wniosku J. K. odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w części finansowanej przez płatnika, przypadających od P. B. –U. "T. " spółka cywilna określonych w decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. za okres od lipca 2001 r. do lipca 2006 r. w łącznej kwocie 45.823,57 zł.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. W uzasadnieniu organ podał, że w stosunku do skarżącej nie wystąpiła przesłanka z art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), dalej powoływanej jako ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych, uzasadniająca uznanie należności za całkowicie nieściągalne albowiem wobec J. K. jest prowadzone przymusowe postępowanie egzekucyjne, w toku którego egzekwowane są stałe miesięczne wpłaty z wynagrodzenia jakie strona uzyskuje ze stosunku pracy. Nie wystąpiła również żadna z przesłanek określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), dalej powoływanego jako rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, którą na zasadzie wyjątku, organ może zastosować mimo braku przesłanki ustawowej, tj. przesłanki całkowitej nieściągalności.
Po przytoczeniu okoliczności dotyczących stanu dochodów i wydatków gospodarstwa domowego strony składającego się z trzech osób, ZUS stwierdził, że skoro strona uzyskuje wynagrodzenie wyższe od wynagrodzenia minimalnego, to należy przyjąć, iż jest możliwość przeznaczenia "nadwyżki" wynagrodzenia na spłatę zadłużenia. Organ podkreślił, iż uciążliwości i trudności w zapłacie zaległości nie są wystarczającymi okolicznościami do umorzenia zaległości. Umorzenie jest zastrzeżone dla sytuacji szczególnych, gdy ze względu na podeszły wiek, poważny stan zdrowia lub całkowity brak dochodów na utrzymanie o charakterze trwałym niemożliwe staje się wywiązanie z zapłaty zadłużenia. Jednakże biorąc pod uwagę: fakt stałych miesięcznych dochodów skarżącej z tytułu zatrudnienia oraz dodatkowych dochodów z umów zlecenia, wiek, aktywność zawodową, kwalifikacje zawodowe, brak udowodnionych zdrowotnych przeciwwskazań do kontynuowania zatrudnienia oraz innych przeszkód w uzyskiwaniu dochodów – organ uznał, że wniosek o umorzenie należności z tytułu składek ZUS nie może być przychylnie rozpoznany.
Strona nie korzysta z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, nie występowała o dodatek mieszkaniowy ani alimentacyjny, co oznacza, iż aktualna sytuacja materialno - finansowa strony nie wymusza na niej konieczności ubiegania się o dodatkowe środki. To zaś w ocenie organu świadczy, że trudności finansowe strony nie mają charakteru trwałego.
Również fakt posiadania zaległości przez stronę wobec ZUS, Naczelnika Urzędu Skarbowego w D. G., Banku Pekao S.A. oraz Spółdzielni Mieszkaniowej "L. " w D. G., w ocenie organu nie stanowi okoliczności uzasadniającej umorzenie zadłużenia z tytułu składek, ponieważ ZUS jako wierzyciel należnych składek nie może uwzględniać interesów innych wierzycieli dłużnika, a strona nie ma podstaw by przedkładać ich interesy ponad zobowiązania wobec ZUS.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na powyższą decyzję podał, że przepisy art. 28 w tym i ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, jak też § 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, regulujące kwestie umarzania należności z tytułu składek, oparte są na uznaniu administracyjnym, a to oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Właściwa zaś ocena występowania bądź braku rzeczowych przesłanek w konkretnej sprawie może być dokonana tylko po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego, poprzedzonym wyczerpującym jego zebraniem oraz dokładnym wyjaśnieniem wszystkich okoliczności występujących w sprawie.
Tym samym, sądowa kontrola decyzji uznaniowych obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające ich wydanie i ocenę wyników tego postępowania na tle obowiązujących przepisów przy rozważeniu argumentacji wnioskodawcy.
Sąd po analizie w tym zakresie spornego rozstrzygnięcia, doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Organy przed podjęciem decyzji przeprowadziły postępowanie wyjaśniające z udziałem strony na okoliczność ustalenia jej aktualnej sytuacji materialno finansowej w aspekcie konieczności rozważenia zaistnienia przesłanek zarówno z art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych jak przepisów § 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W wydanych rozstrzygnięciach rozważono okoliczności faktyczne sprawy podnoszone we wniosku dając temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako k.p.a. Ocena istnienia przesłanek w kontrolowanej sprawie została dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego, zebranego w sposób wyczerpujący.
ZUS dokonując koniecznych ustaleń w niniejszej sprawie, nie dopuścił się naruszenia prawa procesowego, a ustalenia te są wystarczające do merytorycznego załatwienia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek.
Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie ZUS dokonał oceny zarówno słusznego interesu obywatela jak i interesu społecznego. Sąd zauważył, że powstanie zaległości wynikało z długotrwałego prowadzenia działalności przez s. c. "T. ", której J. K. była wspólnikiem, bez uiszczania należnych składek. Zatem działalność gospodarcza była przez nią prowadzona bez respektowania obowiązków wynikających z prawa. Nadto J. K. wskazywała w toku postępowania administracyjnego, iż jednym z powodów trudnej sytuacji materialno - finansowej uniemożliwiającej spłatę zobowiązań wobec ZUS są istniejące zobowiązania kredytowe. Sąd podał, że zobowiązania cywilnoprawne nie mogą mieć uprzywilejowanej pozycji wobec zobowiązań o charakterze publicznoprawnym.
Sąd nie zgodził się z poglądem strony, że zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona, ponieważ ZUS przemilczał wielkość ponoszonych wydatków na mieszkanie, utrzymanie skarżącej jak i jej córek, nie dokonując podsumowania tychże w zestawieniu z osiąganymi dochodami, pozostającymi na bieżące utrzymanie. Wprawdzie podsumowań takich w uzasadnieniu wydanej decyzji nie dokonano, jednak powyższe nie oznacza, iż Zakładowi nie była znana kwota dochodu jaka pozostaje stronie na utrzymanie. Jakkolwiek uchybienie to, w zakresie prawidłowości sporządzonego uzasadnienia decyzji miało miejsce, to nie miało wpływu na ostateczny wynik postępowania.
U podstaw wyroku powołano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a.
II
J. K. zaskarżając wyrok w całości domagała się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez przyjęcie, że uchybienie jakiego dopuścił się organ w zakresie art. 107 k.p.a. stanowi wprawdzie naruszenie przepisów postępowania, jednak pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, gdyż naruszenie to nie ma charakteru przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., co doprowadziło Sąd do naruszenia przepisu art. 7 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. oraz prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z § 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.
Nadto skarżąca zarzuciła nieważność postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., a to wobec faktu, iż zaskarżyła ona decyzję organu jakim jest Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w swym orzeczeniu oddalił skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę, że Sąd bezkrytycznie podzielił stanowisko organu. Zarówno Sąd jak i organy, nie uwzględniły okoliczności, że minimalna kwota jaka pozostaje skarżącej jest przeznaczona na utrzymanie trzyosobowej rodziny, a nie samej skarżącej, a także faktu, że skarżąca jest zadłużona w spółdzielni mieszkaniowej.
Kasator zarzucił, że w zaskarżonej decyzji w ogóle nie przeprowadzono oceny, czy w wyniku egzekucji zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla skarżącej i jej rodziny.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej poddany został wyrok Sądu I instancji oddalający skargę J. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2010 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.
W pierwszej kolejności niezbędne jest odniesienie się do sformułowanego przez skarżącą, w oparciu o art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., zarzutu nieważności postępowania. Wskazać bowiem należy, że jakkolwiek Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, to nieważność postępowania bierze pod rozwagę z urzędu, co wynika z art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Przyczyny nieważności postępowania, które Sąd II instancji obowiązany jest uwzględnić z urzędu wymienione zostały w art. 183 § 2 p.p.s.a. Powołana przez autora skargi kasacyjnej jednostka redakcyjna (art. 183 § 2 pkt 1) stanowi o nieważności postępowania w przypadku niedopuszczalności drogi sądowej. W uzasadnieniu skarżąca podaje zaś, że przyczyną nieważności postępowania jest fakt, że "zaskarżyła ona decyzję organu jakim jest Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w swym orzeczeniu oddalił skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych".
Nieścisłość ta nie może mieć jednak wpływu na ocenę przez Naczelny Sąd Administracyjny, czy zaistniała któraś z okoliczności wymienionych w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., ponieważ jak to już zostało wyżej wskazane, nieważność postępowania brana jest pod rozwagę z urzędu, niezależnie od tego, czy podniesiona została w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny wykonując obowiązek nałożony na niego w art. 183 § 1 zdanie pierwsze in fine p.p.s.a. stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie nie zaszła żadna z okoliczności wymienionych w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., którą miałby obowiązek uwzględnić z urzędu.
Odnosząc się do twierdzenia skarżącej że "zaskarżyła ona decyzję organu jakim jest Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w swym orzeczeniu oddalił skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych" można jedynie na marginesie wskazać, że kwestia ta wiąże się z nieprecyzyjnym sformułowaniem przepisu art. 83 ust. 4 u.s.u.s, który stanowi, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy kieruje się do Prezesa ZUS, co sugeruje, iż to właśnie Prezes jest organem uprawnionym do rozpatrzenia takiego wniosku. Zgodnie jednak z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych organem, przed którym toczy się postępowanie wywołane wnioskiem strony złożonym w trybie art. 83 ust. 4 u.s.u.s., jest nadal Zakład Ubezpieczeń Społecznych, nie zaś Prezes. Pogląd ten znajduje uzasadnienie w wykładni językowej, ale także i systemowej. Norma art. 83 ust. 4 u.s.u.s. powinna być interpretowana zgodnie z konstytucją zasadą dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 78 Konstytucji RP.
Z tego względu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy należy traktować, jako spełniający podobną rolę co odwołanie. Odwołanie, natomiast na co wskazuje treść art. 83 ust. 6 i 7 u.s.u.s., rozpoznaje Zakład, a nie Prezes. Dokonując wykładni systemowej art. 83 ust. 4 u.s.u.s. należy wskazać, że zgodnie z treścią tego przepisu – ponowne rozpatrzenie sprawy odbywa się na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 127 § 3 k.p.a. – od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.
Przyjmując wykładnię przepisu art. 83 ust. 4 u.s.u.s., będącą w zgodności z treścią art. 127 § 3 k.p.a., do rozpoznania sprawy w trybie ponownego rozpatrzenia sprawy od decyzji wydanej przez Zakład właściwy jest ponownie ten sam organ, nie zaś Prezes. Za takim stanowiskiem przemawia także przepis art. 73 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s., zgodnie z którym do zakresu działania Prezesa Zakładu należy przyznawanie świadczeń w drodze wyjątku. O świadczeniach w drodze wyjątku jest także mowa w zdaniu pierwszym przepisu art. 83 ust. 4 u.s.u.s. W tym przypadku Prezes występuje jako organ administracji publicznej, na co wskazuje również przepis § 2 ust. 1 Statutu Zakładu, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 lutego 2008 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych.
Należy podkreślić, że przepis art. 73 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s., jak również żaden inny przepis tej ustawy, nie zawiera regulacji, aby Prezes Zakładu był organem właściwym do rozpatrywania spraw w trybie ponownego rozpatrzenia sprawy od decyzji wydanej przez ZUS. Zwrot zawarty w art. 83 ust.4 – stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy – ma charakter przepisu technicznego, regulującego jedynie kwestię organizacyjną, do kogo należy skierować wniosek. Przepis ten nie normuje właściwości organu, gdyż takim organem jest Zakład.
Prezes Zakładu, podpisując decyzję wydaną w trybie art. 83 ust. 4 u.s.u.s., bądź inna osoba podpisująca taką decyzję z upoważnienia Prezesa, nie występuje w samodzielnej roli organu administracji publicznej, lecz czyni to w imieniu organu administracji publicznej ZUS. Kompetencja Prezesa ZUS do podpisywania takich decyzji wynika z art. 73 ust. 1 u.s.u.s., zgodnie z którym działalnością Zakładu kieruje Prezes, który reprezentuje Zakład na zewnątrz. Na mocy zaś § 2 ust. 2 Statutu ZUS, Prezes może upoważnić pracowników Zakładu i inne osoby do reprezentowania Zakładu w określonym przez niego zakresie, z prawem udzielania dalszych pełnomocnictw.
Przechodząc do wskazanego przez autora skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 k.p.a., należy uznać, że zarzut ten jest również bezzasadny. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna powinna zawierać między innymi przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Z treści rozpoznawanej skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, zgodnie z którym naruszenie art. 107 k.p.a. nie miało wpływu na wynik sprawy. Jednakże strona negując stanowisko Sądu nie wskazuje dlaczego pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest błędny, nie wyjaśnia w jaki sposób – jej zdaniem – naruszenie art. 107 k.p.a. miało wpływ na wynik sprawy.
Wskazuje jedynie, że naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 k.p.a., "przywiodło Sąd do naruszenia przepisu art. 7 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a." Takie sformułowanie uzasadnienia zarzutu uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w tym zakresie, ponieważ nie wyraża w dostateczny sposób intencji skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zaś uprawniony do tego, aby czynić hipotezy w zakresie uzasadnienia zarzutów przytoczonych przez skarżącego.
W skardze kasacyjnej sformułowany został również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Uzasadniając naruszenie tych przepisów skarżąca wskazała że podstawową kwestią przy rozpoznaniu wniosku na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. jest ocena, czy w wyniku egzekucji zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla skarżącej i jej rodziny. W zaskarżonej decyzji, zdaniem skarżącej oceny takiej nie przeprowadzono, a Sąd I instancji ograniczył się jedynie do konstatacji, iż jest ona zgodna z prawem.
Argumentacja taka nie może jednak stanowić uzasadnienia zarzutu naruszenia prawa materialnego. Art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewidując oparcie skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia prawa materialnego, określa jednocześnie postacie, w jakich to naruszenie może nastąpić, a mianowicie przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Wadliwość tej ostatniej postaci naruszenia prawa sprowadza się do wadliwego wyboru przez sąd orzekający normy prawnej lub mylnej subsumcji. Natomiast naruszenie prawa materialnego, będące następstwem błędnej jego wykładni, można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko terminu występującego w jego treści. W uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni należy przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna.
W przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania wskazanego przepisu prawa materialnego, uzasadnieniem jest wyjaśnienie dlaczego przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego wyroku przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis powinien być w sprawie zastosowany.
Uzasadniając naruszenie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne skarżąca nie wskazała na to, że Sąd błędnie odkodował treść norm prawnych zawartych w tych przepisach, nie wskazała na wadliwość wyboru normy prawnej, ani na nieprawidłowość subsumcji. Skarżąca wskazuje jedynie, że Sąd I instancji zaakceptował fakt niedokonania przez organ oceny, czy w wyniku egzekucji zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla skarżącej i jej rodziny. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych, albowiem próba taka mogłaby ewentualnie odnieść zamierzony i pożądany skutek wyłącznie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 lipca 2004 r., sygn. akt GSK 246/04; wyrok NSA z 4 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 291/04, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.