Uzasadnienie
I
Wyrokiem z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 586/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę M. sp. z o.o. z siedzibą w J. (dalej jako: "skarżąca") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2016 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 7 450 zł.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Podczas kontroli drogowej zestawu pojazdów składającego się z ciągnika siodłowego marki wraz z naczepą marki, przeprowadzonej w dniu 4 lutego 2016 r. w punkcie kontroli pojazdów R., droga krajowa nr [...], stwierdzono, iż zatrzymanym pojazdem w imieniu przedsiębiorcy kierowali P. G. i P. B., tworząc załogę dwuosobową. Realizowali oni międzynarodowy transport drogowy rzeczy w imieniu skarżącej. Z przeprowadzonej kontroli sporządzono protokół, w którym wskazano, m.in., iż ww. kierowcy prowadzili pojazd bez umieszczonych w tachografie kart kierowcy, za co zostali ukarani mandatem karnym, a Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w dniu [...] maja 2016 r. za powyższe naruszenia nałożył karę pieniężnej w wysokości 7 450 zł.
Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności wyjaśnił, że w chwili stwierdzenia naruszenia obowiązywało rozporządzenie EWG 3821/85, jednakże w dniu 2 marca 2016 r. zostało uchylone przez Rozporządzenie Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego z dnia 4 lutego 2014 r. (Dz. Urz. UE. L Nr 60, str. 1).
Sąd pierwszej instancji zauważył także, iż po wejściu w życie rozporządzenia 165/2014, stosownie do treści art. 47 tego rozporządzenia, wszelkie odesłania do rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 uznaje się za odesłania do rozporządzenia 165/2014. Organ jednocześnie zwrócił uwagę na bezpośrednie stosowanie prawa UE, co oznacza, że normy tego prawa od dnia wejścia w życie stają się częścią porządku prawnego, który obowiązuje w państwie członkowskim (są elementem krajowego porządku prawnego), obok norm prawa krajowego i nie wymagają inkorporacji do krajowego porządku prawnego. Podkreślił, iż poprzednio obowiązująca regulacja jest w tym zakresie tożsama z nową. W dalszej kolejności organ odwoławczy odniósł się do każdego ze stwierdzonych naruszeń uznając, w myśl ww. przepisów oraz mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, iż nałożenie na skarżącą kar pieniężnych przez organ pierwszej instancji w łącznej wysokości 7 450 zł za stwierdzone naruszenia było prawidłowe.
Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając decyzję organu odwoławczego w całości.
Sąd pierwszej instancji skargę oddalił, w uzasadnieniu w pierwszej kolejności odniósł się do kwestii, czy organ naruszył przepisy postępowania dokonując dodatkowych ustaleń w zakresie naruszeń przepisów o transporcie drogowym, które nie zostały wcześniej wskazane w protokole kontroli. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że kontroli drogowej, której poddawane są pojazdy i kierowcy m.in. pod kątem przestrzegania przepisów o transporcie drogowym, nie można utożsamiać z postępowaniem administracyjnym sensu stricte w sprawie naruszenia tych przepisów, gdyż to wyniki kontroli mogą (a nie muszą) dawać podstawę do jego wszczęcia.
Ponadto dopiero po przeprowadzeniu postępowania w danej sprawie wydawana jest decyzja lub inne rozstrzygnięcie organu administracji, w tym w przedmiocie nałożenia kar pieniężnych za stwierdzone w tym postępowaniu naruszenia obowiązujących przepisów. Okoliczność, iż protokół kontroli drogowej nie zawiera wszystkich stwierdzonych później przez organ naruszeń nie ma dla wyniku rozpatrywanej sprawy znaczenia, gdyż ustalenia w tym zakresie zostały dokonane na podstawie danych i dokumentów zabezpieczonych w trakcie kontroli.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie została w niniejszej sprawie naruszona także procedura nakładania kar pieniężnych, gdyż ich wysokość zgodnie z art. 92a ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 1907 ze zm.; dalej jako: "u.t.d.") określa się łącznie w przypadku stwierdzenia wystąpienia kilku naruszeń podczas jednej kontroli, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, do maksymalnej kwoty 10 000 zł, która nie została przekroczona. W kwestii odrębnej odpowiedzialności kierowcy i przedsiębiorcy za naruszenia przepisów o transporcie drogowym Sąd pierwszej instancji zauważył, iż odpowiedzialność administracyjna przedsiębiorcy jest niezależna od odpowiedzialności kierowcy wynikającej z art. 92 ust. 1 i 2 u.t.d.
Odnosząc się kwestii naruszenia przepisów postępowania Sąd pierwszej instancji nie stwierdził takiej okoliczności, która mogłaby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny prawnej w tym zakresie zarzutów skargi dotyczących naruszenia - art. 6, art. 7 art. 8 art. 11 art. 77 §1 art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) poprzez brak odniesienia do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, co zdaniem skarżącej skutkowało brakiem rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, zdaniem Sądu pierwszej instancji były bezzasadne, bowiem postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone w sposób właściwy, a rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały uzasadnione w sposób wystarczający i zgodny z art. 107 § 3 k.p.a.
W kwestii zwolnienia z odpowiedzialności przedsiębiorcy za stwierdzone naruszenia przepisów o transporcie drogowy, Sąd pierwszej instancji zauważył, iż przedsiębiorca powinien wykazać się dbałością o osiągnięcie zamierzonego celu. W niniejszej sprawie skarżąca nie wskazała okoliczności, których nie mogła przewidzieć oraz na które nie miała wpływu w związku ze stwierdzonymi naruszeniami. Ponadto wobec zgodnych zeznań obu kierowców, zgodnie z którymi popełnione naruszenia zostały w istocie dokonane za wiedzą, a wręcz na polecenie przedsiębiorcy, taka przesłanka egzoneracyjna w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Ustalenia te nie zostały w żaden sposób podważone przez skarżącą. Nie wykazała ona wystąpienia okoliczności, wskazanych w art. 92 c ust. 1 pkt 1 u.t.d.
II
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku złożonej przez skarżącą wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie; uchylenie w całości decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego oraz decyzji organu pierwszej instancji o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 7 450 zł oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kasacyjnie zwrotu od strony przeciwnej kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła:
na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. niezastosowania w sprawie w związku z naruszeniem przez organy zaangażowane w postępowanie administracyjne przepisu art. 19 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98 (Dz. U. UE. L z 2006 r. Nr 102, poz. 1; dalej jako: "rozporządzenia (WE) nr 561/2006"), jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85, przejawiające się na gruncie niniejszej sprawy nałożeniem - wbrew sformułowanemu w powyższym przepisie zakazowi - dwóch kar, za jeden i ten sam stan faktyczny, będący obrazą przepisów materialnych tj. art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego.
1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów materialnego, a to art. 19 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85, przejawiające się na gruncie niniejszej sprawy nałożeniem - wbrew sformułowanemu w powyższym przepisie zakazowi - dwóch kar, za jeden i ten sam stan faktyczny, będący obrazą przepisów materialnych tj. art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego.
III
Główny Inspektor Transportu Drogowego nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.
IV
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.
Z treści skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca odwołuje się do obu podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., a to oznacza, że stawia sądowi pierwszej instancji zarzuty dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego jak i zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.
Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego, utrzymującą w mocy decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 7 450 zł, stwierdził, że jest ona zgodna z prawem.
Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy, że skarga kasacyjna wskazuje na naruszenie prawa procesowego i prawa materialnego, jednakże w zakresie obu podstaw kasacyjnych zarzut sformułowany jest identycznie. Skarżąca zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie w związku z naruszeniem przez organy art.19 ust.1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, polegające na nałożeniu dwóch kar za jeden i ten sam stan faktyczny. Odnosząc się do zarzutu prawa materialnego skarżąca w identyczny sposób sformułowała zarzut naruszenia art.19 ust.1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że art. 19 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 stanowi: "Państwa Członkowskie ustanawiają przepisy dotyczące nakładania kar w przypadku naruszeń niniejszego rozporządzenia i rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz podejmą wszelkie środki niezbędne do zapewnienia ich stosowania. Kary te muszą być skuteczne, proporcjonalne, odstraszające oraz niedyskryminujące. Jakiekolwiek naruszenie niniejszego rozporządzenia i rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 nie może powodować nałożenia więcej niż jednej kary lub prowadzenia więcej niż jednego postępowania."
W rozpatrywanej sprawie w toku przeprowadzonej kontroli doszło do stwierdzenia naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym poprzez nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, skrócenie dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do jednej godziny, przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do 30 minut oraz przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu o czas powyżej 15 minut do 1 godziny. Skutkowało to wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, a następnie zakończenia tego postępowania adresowaną do jego strony decyzją o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 7 450 zł.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło do sytuacji, która w związku ze stwierdzonymi naruszeniami miałaby polegać na wszczęciu z udziałem strony skarżącej więcej niż jednego postępowania, czy też na nałożeniu na nią więcej niż jednej kary, a podstaw, aby tak twierdzić nie uzasadnia okoliczność ukarania kierowcy na podstawie art. 92 ust. 1 u.t.d. W orzecznictwie wielokrotnie wyrażano już pogląd, że odpowiedzialność kierowców-egzekwowana na innych zasadach oraz w innym trybie - nie dość, że nie wyłącza odpowiedzialności administracyjnej podmiotu wykonującego przewóz drogowy, to również nie uzasadnia twierdzenia o naruszeniu zasady ustanowionej w art. 19 ust. 1 rozporządzenia 561/2006 (por. np. wyroki NSA z: 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4157/16, 21 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 460/17, 31 maja 2019 r., sygn. akt II GSK 1633/17). Stanowisko zawarte w powyższych wyrokach oraz przywołanym w nich orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie w całości podziela.
Ponadto, zaznaczyć należy, że skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazała na żadne okoliczności wyłączające odpowiedzialność przedsiębiorcy na podstawie art. 92b ust.1-2 u.t.d.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzut niezastosowania oraz naruszenia w rozpoznawanej sprawie art. 19 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 jest nieuzasadniony, a co za tym idzie skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.