Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1095/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej: WSA w W. lub Sąd I instancji) oddalił skargę Miasta B. na decyzję Ministra Finansów (dalej: Minister) z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu do budżetu państwa.
Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.
Miasto B. przekazało w latach 2007-2010, kwotę ok.
2. 000.000 zł, jako dochody Skarbu Państwa należności uzyskane z tytułu gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa, które spełniają przesłanki komunalizacji z mocy prawa w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.).
Pismem z [...] marca 2012 r. Prezydent Miasta B. poinformował Wojewodę Ś., że od [...] marca 2012 r. rozpocznie dokonywanie potrąceń powyższej kwoty z bieżących dochodów pobieranych na rzecz Skarbu Państwa wskazując jednocześnie, że przedmiotowe przekazanie było wynikiem błędnej interpretacji przepisów w zakresie ustalenia stanu własnościowego nieruchomości, które swym terenem obejmuje Miasto B. a więc przekazana kwota jest nienależna. W odpowiedzi, Wojewoda Ś. stwierdził, że nie ma podstaw prawnych do czynienia ww. potrąceń.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Wojewoda Ś. określił Miastu B. do zwrotu do budżetu państwa kwotę dochodów budżetowych pobranych w okresie od [...] marca 2012 r. do [...] czerwca 2012r., w związku z gospodarowaniem nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa i nieprzekazanych przez Miasto B. do budżetu państwa, w łącznej wysokości 2.033.547,93 zł. wraz z odsetkami.
Po rozpatrzeniu odwołania, Minister decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że pozbawione jest podstaw prawnych pomniejszenie dochodów budżetowych uzyskanych w okresie od [...] marca –[...] czerwca 2012 r., z realizacji zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego, o kwoty dochodów, które w latach 2007-2010 zostały przekazane przez Miasto B., jako dochody Skarbu Państwa uzyskane z tytułu gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa, które spełniały przesłanki komunalizacji. Minister podkreślił, że pomniejszenie należności może dotyczyć jedynie ściśle określonych dochodów, pobranych w ściśle określonym okresie rozliczeniowym, ujętych w sposób procentowy.
Sąd I instancji oddalił skargę Miasta B., jako niezasadną podzielając w całości stanowisko i argumentację przedstawione przez Ministra w zaskarżonej decyzji.
WSA w W. wskazał, że stosownie do przepisu art. 255 ust.1 pkt 1 ustawy 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157 poz. 1240 ze zm dalej u.f.p.) skarżący powinien przekazać pobrane w 2012 r. dochody do budżetu państwa, stosując odpowiednie pomniejszenia dochodów budżetowych wyłącznie o dochody przysługujące jednostce samorządu terytorialnego, związane z wykonaniem konkretnych zadań, zrealizowanych we wskazanym w sprawie okresie. Nie może więc stanowić podstawy prawnej do dokonania potrąceń ewentualnych należności przysługujących jednostkom samorządu terytorialnego z tytułu innych zadań, wykonanych w innym okresie. Jedynym tytułem uprawniającym do pomniejszania dochodów odprowadzanych na rachunek budżetu państwa z tytułu realizacji zadań jest przysługujący jednostkom samorządu terytorialnego udział 5% lub 25% w dochodach uzyskiwanych w danym okresie rozliczeniowym. Tak więc, zdaniem Sądu, organ zasadnie uznał za nieprawidłowe dokonanie przez skarżącego potrącenia dochodów, które zostały przekazane przez Miasto B. w latach 2007-2010 z należnych budżetowi w roku bieżącym 2012 r.
Zdaniem Sądu I instancji, prawidłowe było wydanie decyzji określającej kwotę dochodów przypadającą do zwrotu i termin, od którego naliczane są odsetki - na podstawie przepisu art. 255 ust. 4 u.f.p. Według Sądu I instancji, nie może być tak, że w każdym czasie można dokonać potrącenia z dochodów budżetowych uzyskanych w danym roku, jakichś kwot przysługujących w latach ubiegłych. Tu dokonano potrącenia z dochodów uzyskanych w okresie od [...] marca 2012 r. do [...] czerwca 2012r, w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego, kwoty dochodów przekazanych za lata 2007-2010. Tymczasem art. 255 ust. 1 u.f.p. nie daje podstaw do modyfikacji sposobu rozliczenia z uwagi na fakt, że określone środki zostały już przekazane w latach wcześniejszych.
Sąd wskazał również, że treść zaskarżonej decyzji potwierdza jedynie kwotę należności przypadającą do zwrotu oraz termin, od którego są liczone odsetki, natomiast zaległość powstała z mocy prawa. Przepisy ustawy o finansach publicznych nie przewidują podstaw do odstąpienia od wydania decyzji z uwagi na - wskazaną na etapie postępowania administracyjnego - błędną interpretację przepisów w zakresie ustalenia stanu własnościowego nieruchomości przyjętą przez Prezydenta Miasta B., podobnie jak okoliczność, że Wojewoda Ś. nie jest obciążony kosztami utrzymania nieruchomości, które były przedmiotem komunalizacji.
Ponadto Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 23 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, dalej: u.g.n.), gdyż kwestie przekazywania dochodów i tryb ich pomniejszania o określone w odrębnych ustawach (w tym w ustawie o gospodarce nieruchomościami) reguluje art. 255 ust. 1 u.f.p.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów naruszenia § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych oraz art. 75 § 1 i 4 i art. 78 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749, dalej: O.p.). Sąd I instancji wskazał, że nie miały one zastosowania w sprawie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina B. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
- I. prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnie i w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie:
- 1. przepisu art. 23 ust. 1 i 3 u.g.n. poprzez uznanie, że artykuł ten w sprawie nie znajduje zastosowania, przez co odmówiono Prezydentowi Miasta B. – miasta na prawach powiatu ustawowych uprawnień wynikających z gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi zasób Skarbu Państwa;
- 2. przepisu art. 75 § 1 i 4 O.p. w związku z art. 60 oraz 67 u.f.p. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy istnienie nadpłaty w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości,
- 3. przepisu art. 76 § 1 O.p. w związku z art. 60 oraz art. 67 u.f.p. poprzez jego niezastosowanie i nie dokonanie zaliczenia należności odprowadzonych na rachunek Skarbu Państwa w latach 2007-2010 na poczet dochodów należnych Skarbowi Państwa z tytułu gospodarowania nieruchomościami za okres od [...] marca 2012 r. do [...] czerwca 2012 r.
- II. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. naruszenie przepisu art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nierozważeniu i nieustosunkowaniu się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich istotnych aspektów przedstawionych w skardze,
- 2. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz obowiązujących przepisów prawa wynika, że zaleczenie na wnioskowany przez skarżącego okres nienależnie przekazanych przez Prezydenta Miasta B. na rzecz Skarbu Państwa dochodów jest w pełni uzasadnione.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Oceniając niniejszą kasację w granicach określonych art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Przepis art. 174 p.p.s.a. wymienia podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną. W świetle tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię należy rozumieć jako "nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści obowiązującego przepisu lub zastosowanie przepisu nieobowiązującego" (por. H.Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna, s. 225).
Z kolei naruszenie prawa przez niewłaściwe jego zastosowanie to "błąd subsumcji, polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej" (por. ibidem, s. 225 i 226). Także druga z ustawowych podstaw skargi kasacyjnej może przybierać takie same formy jak naruszenie prawa materialnego, przy czym skuteczne powołanie się na zarzut w ramach tej podstawy kasacyjnej wymaga wskazania, dlaczego powoływane konkretne uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zarzut "błędnej wykładni" lub "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego albo zarzut naruszenia przepisów postępowania wymaga, aby wskazano w skardze kasacyjnej na czym polega błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, które zarzuca się Sądowi pierwszej instancji oraz jak powinna wyglądać w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, prawidłowa wykładnia danego przepisu oraz jego właściwe zastosowanie.
Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej w kolejności zaprezentowanej w jej petitum należy przypomnieć, że kwestią sporną w sprawie poddanej kontroli sądowoadministracyjnej było wyłącznie ustalenie, czy potrącenie przez Miasto B. z należnych Skarbowi Państwa dochodów pobranych w 2012r. kwoty nadmiernie przekazanych dochodów przez Miasto B. za lata 2007-2010r. z tytułu gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa, było zgodne z prawem.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że:
1/ niezasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego tj. przepisu art. 23 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (pkt I.1 skargi kasacyjnej) poprzez uznanie, że uregulowanie to w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania, przez co odmówiono Prezydentowi Miasta B. – miasta na prawach powiatu, ustawowych uprawnień wynikających z gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi zasób Skarbu Państwa.
Skarżący w uzasadnieniu tego zarzutu wskazał, że powyższy przepis, jak również doktryna i orzecznictwo nie wskazują okresów, w których ma nastąpić rozliczenie stosownych kwot. Według skarżącego, ustawodawca dopuścił możliwość korygowania należności przysługujących organowi w poprzednich okresach, w tym odprowadzanych w nadmiernej wysokości. Odnosząc się natomiast do analogicznego zarzutu, sformułowanego w skardze do Sądu I instancji (v. pkt 1 skargi), to trzeba zauważyć, że WSA w W. w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że nie dopatrzył się naruszenia art. 23 ust. 1 u.g.n., gdyż kwestie przekazywania dochodów i tryb ich pomniejszania o określone w odrębnych ustawach (w tym w ustawie o gospodarce nieruchomościami) reguluje art. 255 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że kwestie przekazywania dochodów i tryb ich pomniejszania o określone w odrębnych ustawach (w tym w ustawie o gospodarce nieruchomościami) reguluje art. 255 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Z treści powyższego przepisu wprost wynika obowiązek zarządu jednostki samorządu terytorialnego przekazania pobranych dochodów budżetowych związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami, pomniejszonych o określone w odrębnych ustawach dochody budżetowe przysługujące jednostce samorządu terytorialnego z tytułu wykonywania tych zadań, na rachunek bieżący dochodów dysponenta części budżetowej przekazującego dotację celową, według stanu środków określonego na konkretny dzień miesiąca. Przy czym z mocy art. 255 ust. 5 ustawy o finansach publicznych do dochodów budżetowych nieprzekazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego do budżetu państwa stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące zwrotu dotacji.
Zgodnie więc z art. 168 ww ustawy od kwot zwróconych po terminie nalicza się odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, począwszy od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin zwrotu dotacji. Podsumowując, skarżący nie mógł potrącić przedmiotowych kwot wpłaconych w latach 2007-2010, gdyż wyłącznym przepisem mającym zastosowanie w sprawie sposobu przekazania pobranych dochodów budżetowych związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami jest przepis art. 255 ust.1 ustawy o finansach publicznych.
Zatem jedynym tytułem uprawniającym do pomniejszania dochodów odprowadzanych na rachunek budżetu państwa w tytułu realizacji tych zadań jest przysługujący jednostkom samorządu terytorialnego udział 5% lub 25% w dochodach uzyskiwanych w danym okresie rozliczeniowym.
Należy przy tym zauważyć, że formułując powyższy zarzut skarżący kasacyjnie pomija, że nie było w tej sprawie kwestionowane uprawnienie Miasta B. do pomniejszania pobranych dochodów o stosowne kwoty wynikające z art. 23 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Takie pomniejszenie pobranych dochodów – zgodnie z art. 23 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonane w trybie art. 255 ust.1 ustawy o finansach publicznych zostało w sprawie zastosowane. Natomiast organ - a w ślad za nim Sąd I instancji - zakwestionował dodatkowe pomniejszenie przekazanych dochodów, które zostały pobrane. Jak już wskazano, stanowisko WSA w W. akceptujące pogląd organu jest prawidłowe. Ustawodawca nie przewidział, bowiem możliwości potrącania na podstawie wskazanych przepisów innych kwot. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela analogiczny pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 3 lipca 2014r. sygn. akt II GSK 618/13 (treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.
Oczywistym jest zatem, że skoro dochody w wysokości ustalonej według zasad określonych w art. 255 ust.1 ustawy o finansach publicznych nie zostały przez Miasto B. przekazane w ustawowo określonych terminach na rachunek bieżący dochodów dysponenta części budżetowej przekazującego dotację celową - to stosownie do treści art. 255 ust. 4 ustawy o finansach publicznych dysponent części budżetowej przekazujący dotację celową, wydał decyzję, o której mowa w tym przepisie prawa tj. decyzję określającą (Miastu B.) kwotę dochodów przypadającą do zwrotu i termin, od którego naliczane są odsetki.
2/ pozbawione usprawiedliwionych podstaw są także zarzuty naruszenia art. 75 § 1 i 4 O.p. w związku z art. 60 oraz 67 ustawy o finansach publicznych oraz art. 76 § 1 O.p. w związku z art. 60 oraz art. 67 ustawy o finansach publicznych przez ich niezastosowanie (pkt I. 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej).
Według skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji powinien był zauważyć, że organ był zobowiązany z urzędu, bez wniosku strony, do rozliczenia nadpłaty z istniejącymi, bieżącymi należnościami bądź zwrócić je skarżącemu w trybie art. 76 § 1 O.p., czemu nie sprzeciwiają się ww przepisy ustawy o finansach publicznych.
Należy przy tym dodać, że naruszenie prawa procesowego tj. art. 134 §1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. (v. pkt II 1 i 2 petitum) wnoszący skargę kasacyjną ściśle wiąże z zarzutami naruszenia powyższych przepisów prawa materialnego podnosząc, że WSA w W. lapidarnie, bez dokonania interpretacji przywołanych przez skarżącego przepisów O.p. stwierdził, że przepisy tej ustawy nie znajdują zastosowania a rozpatrywane kwestie są uregulowane w ustawie o finansach publicznych.
Z uwagi na powyższe zasadne będzie łączne odniesienie się do zarzutów z pkt I.2 i 3 oraz pkt II 1 i 2 petitum skargi.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że ustalenie czy skarżący dokonał nadpłaty na rzecz Skarbu Państwa (definicję nadpłaty zawiera ustawa Ordynacja podatkowa) i jaki jest skutek powyższego ustalenia na gruncie właściwych przepisów nie należy do zakresu niniejszego postępowania.
Skarżący nie złożył do organu wniosku o stwierdzenie nadpłaty w trybie przepisów O.p., lecz przy realizacji obowiązku wynikającego z art. 255 ust.1 ustawy o finansach publicznych dokonał potrącenia dochodów o kwoty przekraczające limit wynikający z art. 23 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami tym samym zainicjował dalszy tryb postępowania, o którym mowa w art. 255 ustawy o finansach publicznych. W tym stanie rzeczy, Sąd I instancji był obowiązany procedować i ocenić legalność zaskarżonej decyzji wyłącznie w aspekcie przepisów stanowiących podstawę materialnoprawną zakwestionowanego rozstrzygnięcia a decyzja ta nie została wydana na podstawie ustawy Ordynacja podatkowa, lecz na podstawie art. 255 ust.4 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z art. 67 ustawy o finansach publicznych, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy działu III ustawy O.p. Wśród należności wymienionych w art. 60 nie ma środków stanowiących wynagrodzenie jednostek samorządu terytorialnego za wykonywanie zadań zleconych z zakresu administracji rządowej i odprowadzonych na rachunek dochodów budżetu państwa.
Art. 60 pkt 8 ustawy o finansach publicznych w poczet środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym zalicza pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa. Art. 60 powyższej ustawy nie zawiera zamkniętego katalogu środków publicznych, gdyż używa słów "w szczególności". Trudno jednak uznać, wobec brzmienia art. 60 pkt 8 tejże ustawy, że katalog ten może być rozszerzony o dochody już odprowadzone do budżetu państwa.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sprzeciwia się takiemu rozszerzeniu wyraźne zaznaczenie, że chodzi o środki nieodprowadzone do budżetu państwa. Wobec powyższego tryb przewidziany w dziale III Ordynacji podatkowej, związany z postępowaniem w przypadku nadpłaty w podatku, nie może być w sprawie niniejszej zastosowany. Nie powinno przy tym ulegać wątpliwości, że sporne należności zostały odprowadzone do budżetu państwa, jako dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej nie zaś, jako dochody jednostki. Mając na uwadze powyższe, omawiany zarzut kasacyjny, że WSA w W. lapidarnie stwierdził, bez dokonania interpretacji przywołanych przez skarżącego przepisów O.p., że przepisy tej ustawy nie znajdują zastosowania a rozpatrywane kwestie są uregulowane w ustawie o finansach publicznych, nie może zostać uwzględniony.
Sąd I instancji nie miał bowiem obowiązku przeprowadzania szczegółowej analizy i wyjaśnień przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, gdyż w świetle przepisów ustawy o finansach publicznych nie miały one zastosowania w sprawie, o czym była wyżej mowa. Tym samym, WSA w W. oddalając skargę nie naruszył art. 151 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 209 w związku z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.