Uzasadnienie
I
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę Rady Izby Notarialnej w W. na decyzję Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie powołania J. K. na stanowisko asesora notarialnego. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podał, że J. K. w dniach 9, 10, 16 maja 2007 r. zdał, w trybie określonym przez art. 12 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. prawo o notariacie (Dz. U. 2002 r., Nr 42, poz. 369 ze zm. - dalej zwaną prawo o notariacie) egzamin notarialny, po czym wystąpił do Ministra Sprawiedliwości o powołanie go na stanowisko asesora notarialnego. Minister Sprawiedliwości zwrócił się do Rady Izby Notarialnej w W. o wydanie opinii w sprawie tego wniosku. Uchwałą z dnia [...] lipca 2007 r. organ korporacyjny negatywnie zaopiniował wniosek, gdyż w jego ocenie na stanowisko asesora może być powołany tylko aplikant notarialny, a tego wymogu, wynikającego z treści art. 76 § 2 prawa o notariacie, ubiegający się o powołanie nie spełnia.
Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Minister Sprawiedliwości powołał J. K. na stanowisko asesora notarialnego w okręgu Izby Notarialnej w W. W uzasadnieniu podniósł, iż zgodnie z treścią art. 12 § 2 pkt 2 ustawy prawo o notariacie - w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1361) - do złożenia egzaminu notarialnego przed komisją, bez obowiązku odbycia aplikacji notarialnej, mogą przystąpić osoby, które po ukończeniu wyższych studiów prawniczych były zatrudnione na podstawie umowy o pracę na stanowiskach związanych ze stosowaniem lub tworzeniem prawa przez okres co najmniej 5 lat w okresie nie dłuższym niż 8 lat przed złożeniem wniosku o dopuszczenie do egzaminu notarialnego. Osoby te winny, zgodnie z art. 12 § 4 powołanej ustawy, spełniać wymagania, o których mowa w art. 11 pkt 1-3 i 7. W ocenie organu, J. K. spełnia warunki, o których mowa w art. 12 § 2 pkt 2 oraz art. 11 pkt 1-2 i 7 prawa o notariacie, tym samym był uprawniony, po uzyskaniu pozytywnego wyniku egzaminu notarialnego, do skutecznego ubiegania się o powołanie na stanowisko asesora.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła Rada Izby Notarialnej w W., zarzucając decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną interpretację art. 76 § 2 prawa o notariacie. Jej zdaniem w niniejszej sprawie akt powołania na stanowisko asesora obejmować może - przez wzgląd na wyraźną treść art. 76 § 2 prawa o notariacie - jedynie aplikantów notarialnych. Oznacza to, że powołując Jacka Kossewskiego, (który nie spełnia tego wymogu) Minister Sprawiedliwości naruszył przedmiot normy kompetencyjnej, a co za tym idzie, przepisy o właściwości rzeczowej, co w ocenie Rady skutkuje nieważnością decyzji.
Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, a odnosząc się do zarzutów strony podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał, iż uprawnienie Ministra Sprawiedliwości do powołania asesora notarialnego wynika wprost z art. 76 § 1 ustawy prawo o notariacie, zgodnie, z którym asesora notarialnego powołuje Minister Sprawiedliwości na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. W odniesieniu do rozpoznawanej sprawy oznacza to, że Minister Sprawiedliwości wydając decyzję z dnia 19 października 2007 r. działał w ramach ustawowo przyznanych mu kompetencji i nie naruszył przepisów o właściwości rzeczowej.
Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej przez Rady Izby Notarialnej decyzji Sąd I instancji wpierw powołał art. 76 § 1 prawa o notariacie, który w ocenie Sądu, jednoznacznie statuuje kompetencje Ministra Sprawiedliwości do rozstrzygania spraw dotyczących powołań na stanowisko asesora notarialnego. Tym samym Sąd stwierdził, że wydając zaskarżone decyzje organ działał w ramach swojej właściwości rzeczowej oraz przyznanych mu przepisami powyższej ustawy kompetencji. Za niezasadny uznał Sąd, zgłoszony w skardze, zarzut błędnej interpretacji przez organ art. 76 § 2 ustawy prawo o notariacie. Argumentacja strony skarżącej zasadzała się na założeniu, iż J. K. nie spełnia wymogów formalnych do powołania go na stanowisko asesora notarialnego, ponieważ nie odbył aplikacji notarialnej, zaś zgodnie z treścią art. 76 § 2 powołanej ustawy asesorem notarialnym może być tylko aplikant notarialny, który zdał egzamin notarialny i przedstawił oświadczenie o gotowości zawarcia z nim umowy o pracę przez notariusza.
Jednakże według Sądu taka wykładnia komentowanego przepisu nie może zostać uznana za prawidłową w świetle pozostałych zapisów prawa o notariacie. Zgodnie bowiem z treścią art. 12 § 2 pkt 2 ustawy prawo o notariacie - w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw - do złożenia egzaminu notarialnego przed komisją, bez obowiązku odbycia aplikacji notarialnej, mogą przystąpić osoby, które po ukończeniu wyższych studiów prawniczych były zatrudnione na podstawie umowy o pracę na stanowiskach związanych ze stosowaniem lub tworzeniem prawa przez okres co najmniej 5 lat w okresie nie dłuższym niż 8 lat przed złożeniem wniosku o dopuszczenie do egzaminu notarialnego. Osoby te winny, zgodnie z art. 12 § 4 prawa o notariacie, spełniać wymagania, o których mowa w art. 11 pkt 1-3 i 7.
W sytuacji zatem jeżeli kandydat spełnia opisane powyżej przesłanki ma prawo bez obowiązku odbycia aplikacji notarialnej przystąpić do egzaminu notarialnego. W przypadku zaś uzyskania pozytywnego wyniku egzaminu może w ocenie Sądu ubiegać się o powołanie na stanowisko asesora notarialnego. Nie można bowiem zapominać, iż celem egzaminu notarialnego jest sprawdzenie wiedzy i kwalifikacji potencjalnego kandydata na asesora notarialnego. Uznając, iż kontrolowana decyzja nie narusza prawa Sąd I instancji, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej: p.p.s.a., oddalił skargę.
II
W skardze kasacyjnej Rada Izby Notarialnej w W. domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Wyrokowi zarzuciła naruszenie:
- 1. przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 76 ustawy prawo o notariacie poprzez dokonanie rozszerzającej wykładni zawartej w niej normy kompetencyjnej;
- 2. przepisów proceduralnych, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy - art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, mimo że zaskarżona decyzja naruszała, co podniesiono w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., art. 6 i 7 k.p.a., a zatem powinna zostać uchylona na mocy art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że skoro art. 12 § 2 pkt 2 prawa o notariacie, który utracił moc w dniu 4 kwietnia 2008 r., dotyczył jedynie kwestii dostępu do egzaminu notarialnego, to nie można dokonywać jego ekstensywnej interpretacji i traktować jako normę kompetencyjną do powołania takich osób na stanowisko asesora notarialnego. Tego rodzaju normy nie stanowi też przywoływany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku art. 74i § 4, zgodnie, z którym uchwała komisji o pozytywnym wyniku z egzaminu notarialnego stanowi podstawę do ubiegania się o nominowanie na stanowisko asesora notarialnego. Przepisu tego nie sposób bowiem interpretować w oderwaniu od brzmienia art. 76 § 2 analizowanej ustawy, który w sposób wyraźny wskazuje, że Minister Sprawiedliwości powołuje asesora notarialnego, jeżeli spełnione są łącznie trzy przesłanki:
- a) bycie aplikantem notarialnym;
- b) zdanie egzaminu notarialnego;
- c) przedstawienie oświadczenia notariusza o gotowości zawarcia z nim umowy o pracę.
Skarżąca wskazała, że nie może zatem budzić wątpliwości, że art. 74i § 4 wskazuje jedynie, że uchwała komisji o pozytywnym wyniku egzaminu notarialnego stanowi podstawę do uznania, że kandydat na asesora notarialnego spełnił drugą ze wskazanych powyżej przesłanek. Przepis ten nie ustanawia wyjątku od konieczności spełnienia przez wspomnianego kandydata pozostałych dwóch przesłanek i w związku z tym nie może być traktowany, jako przepis, na podstawie, którego, w zw. z analizowanymi powyżej art. 12 § 1 pkt 2 i art. 76 § 1 prawa o notariacie, można dokonać rekonstrukcji normy przyznającej Ministrowi Sprawiedliwości kompetencję do powoływania na stanowisko asesora notarialnego osób nie spełniających wszystkich warunków, o których mowa w art. 76 § 2 tej ustawy.
Nadto podniosła, iż wyrokiem z dnia 26 marca 2008 r. Trybunał Konstytucyjny obalił domniemanie konstytucyjności przepisów, których celem, w świetle wykładni historycznej, miało być umożliwienie uzyskania stanowiska asesora notarialnego osobom nie będącym aplikantami notarialnymi. W szczególności, zgodnie ze wspomnianym wyrokiem, z dniem 4 kwietnia 2008 r. moc utracił, jako niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, art. 12 § 2 pkt 2 prawa o notariacie, w brzmieniu nadanym przez art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 42, poz. 369), a zatem właśnie ten przepis, którego sprzeczność z art. 76 § 2 analizowanej ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., a uprzednio: Minister Sprawiedliwości, próbowali usunąć w drodze niedopuszczalnej rozszerzającej wykładni normy o charakterze kompetencyjnym.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Z dniem 10 września 2005 r. weszła w życie (za wyjątkiem przepisów określonych w art.
10) ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1361), zwana dalej ustawą zmieniającą. Zmiany wprowadzone tą ustawą obejmowały, w zakresie istotnym dla rozpoznawanej skargi kasacyjnej, oprócz zmian ustawy z dnia 26 maja 1982 r - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058, zwanej dalej prawem o adwokaturze), zmianę ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059, ze zm.), zwaną dalej ustawą o radcach prawnych oraz zmianę ustawy prawo o notariacie. W zmienionych przepisach ustaw korporacyjnych ustawodawca postanowił zwolnić osoby, spełniające określone kryteria, z obowiązku odbycia aplikacji odpowiednio adwokackiej, radcowskiej lub notarialnej, przy jednoczesnym zachowaniu obowiązku złożenia egzaminu adwokackiego, radcowskiego czy notarialnego. Wprowadzając takie zmiany ustawą zmieniającą prawodawca jednocześnie dokonał zmian w przepisach określających materialne przesłanki uprawniające do skutecznego ubiegania się o wpis na listę zawodów korporacyjnych. I tak w prawie o adwokaturze krąg osób zwolnionych z obowiązku odbycia aplikacji adwokackiej, lecz objętych obowiązkiem złożenia egzaminu określał w art. 66 ust.1 a w brzmieniu nadanym mu przez art. 1 pkt 7 b ustawy zmieniającej. Stosownie do tej zmiany, zmieniony został także art. 65 pkt 4 prawa o adwokaturze. Przepis ten stanowi obecnie, że na listę adwokatów może być wpisany ten, kto odbył w Rzeczypospolitej Polskiej aplikację adwokacką i złożył egzamin adwokacki, z zastrzeżeniem art. 66 ust. 1a. Natomiast w ustawie o radcach prawnych kryteria, jakie uprawniają do składania egzaminu radcowskiego bez obowiązku odbycia aplikacji zostały określone w art. 25 ust. 2 w brzmieniu nadanym mu przez art. 2 pkt 6 ustawy zmieniającej. Zmianie też uległa treść art. 24 pkt 6 ustawy o radcach prawnych, w myśl, której na listę radców prawnych może być wpisany ten, kto odbył w Rzeczypospolitej Polskiej aplikację radcowską i złożył egzamin radcowski, z zastrzeżeniem art. 25 ust. 2.
W prawie o notariacie przesłanki materialnoprawne, jakie musi spełniać osoba, która ubiega się o powołanie na notariusza zostały określone w art. 11, a punkt 4 tego przepisu stanowi o odbyciu aplikacji notarialnej. W przepisie art. 12 ust. 1 prawa o notariacie ustawodawca wymienił grupę osób, zwolnionych m.in. z obowiązku odbycia aplikacji notarialnej, złożenia egzaminu i pracy w charakterze asesora notarialnego, przez co najmniej 3 lata. Z kolei w poszczególnych jednostkach redakcyjnych (punktach) ust. 2 art. 12, w brzmieniu nadanym mu przez art. 3 ustawy zmieniającej, podobnie jak w omówionych już ustawach korporacyjnych, określił kryteria, które zwalniają od obowiązku odbycia aplikacji, ale nie zwalniają z wymogu złożenia egzaminu notarialnego. W odróżnieniu jednak od treści art. 64 pkt 4 prawa o adwokaturze jak i art. 24 pkt 6 ustawy o radcach prawnych, nie uległa zmianie treść art. 11 pkt 4 prawa o notariacie.
Również zmiany takiej nie dokonano w art. 76 § 2 stanowiącym (w dacie wydania zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji), że asesorem notarialnym może być aplikant notarialny, który zdał egzamin notarialny i przedstawił oświadczenie notariusza o gotowości zawarcia z nim umowy o pracę. Z tego zaniechania ustawodawcy strona skarżąca wywodzi tezę, że w ówczesnym stanie prawnym tylko osoba, która odbyła aplikacje notarialną może skutecznie ubiegać się o powołanie na stanowisko asesora notarialnego. Natomiast Sąd I instancji nie podzielając tego stanowiska stwierdził, że niedopuszczalna byłaby sytuacja, w której zapisy ustawy pozwalałyby wprawdzie kandydatowi, po spełnieniu warunków formalnych, na zdanie egzaminu bez odbycia aplikacji notarialnej, lecz uniemożliwiłyby powołanie go na stanowisko asesora notarialnego. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji i argumentacje zaprezentowaną w uzasadnieniu, kwestionowanego skargą kasacyjną wyroku.
Wypada nadto zauważyć, że problem na gruncie doktrynalnym zasadza się na rozstrzygnięciu kwestii czy w przepisach prawa o notariacie w brzmieniu nadanym im ustawą zmieniającą mamy do czynienia z luką prawną. Odpowiedź na to pytanie byłaby pozytywna tylko w takim przypadku, gdyby z innych przepisów prawa o notariacie nie dałoby się wywieść prawidłowej wykładni art. 76 § 2 tej ustawy. Tymczasem art. 12 ust.2 w brzmieniu nadanym mu ustawą zmieniającą, wówczas obowiązującym, pozwalał na określenie wyjątków od zasady odbycia aplikacji notarialnej, jako bezwzględnej przesłanki powołania na stanowisko asesora notarialnego czy notariusza. Nie ma przy tym racji strona skarżąca, iż przepis art. 76 § 2 prawa o notariacie jest normą kompetencyjną. Taki charakter ma bowiem jedynie § 1 tego przepisu wskazujący organ właściwy do powołania na stanowisko asesora notarialnego. Natomiast § 2 tego przepisu określa materialnoprawne przesłanki, jakie musi spełnić osoba ubiegająca się o powołanie na stanowisko asesora notarialnego.
Przepisy ustaw korporacyjnych w brzmieniu nadanym im ustawą zmieniającą wielokrotnie zostały poddane ocenie Trybunału Konstytucyjnego. W aspekcie istotnym dla rozstrzyganego problemu Trybunał Konstytucyjny orzekał o ich niezgodności z przepisami Konstytucji w wyrokach z dnia 19 kwietnia, 2006 r. sygn. akt K 6/06 (art. 66 ust. 1a prawo o adwokaturze) i z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. akt 30/06 (art. 25 ust. 2 ustawa o radcach prawnych). Trybunał Konstytucyjny badał również zgodność przepisów prawa o notariacie w brzmieniu nadanym jej ustawą zmieniającą i wyrokiem z dnia 26 marca 2008 r. sygn. akt K 4/07 uznał za niezgodny z art. 2 Konstytucji art. 12 § 2 pkt 2- 4 prawa o notariacie. Na skutek orzeczenia o niezgodności art. 12 § 2 pkt 2- 4 prawa o notariacie z zasadą dostatecznej określoności prawa przepis ten utracił moc z dniem 4 kwietnia 2008 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca podnosząc tę kwestię i powołując treść art. 190 ust. 4 Konstytucji RP również w tym upatruje wadliwość zaskarżonego wyroku i skontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w orzeczeniach i piśmiennictwie dotyczącym wykładni normy zawartej w art. 190 ust. 1 w zw. z ust. 4 Konstytucji prezentowany jest pogląd, że w toku postępowania sądy, w tym administracyjne związane są powszechną mocą obowiązujących orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, które powinny być respektowane, jako element kształtujący stan prawny oceniany przez sąd (por. Rafał Batorowicz, Jan Paweł Tarno - Glosa do wyroku NSA z dnia 22 lutego 2008 r. publ. Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego rok V nr 1(22)2009).
Nie można przy tym nie dostrzec, że pogląd ten był wyrażany w sprawach, w których w oparciu o niekonstytucyjny przepis prawa materialnego na stronę postępowania administracyjnego czy podatkowego został nałożony obowiązek prawny (np. rozbiórki obiektu budowlanego). Zważyć nadto należy, że w świetle art. 145a § 2 k.p.a. czy też art. 241 § 2 pkt 2 ordynacji podatkowej, tylko wniosek uprawnionego podmiotu może inicjować postępowanie wznowieniowe. Tym samym ustawodawca wykluczył możliwość wznawiania z urzędu postępowań na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją. W praktyce oznacza to, że decyzje ostateczne "korzystne" z punktu widzenia strony, lecz wydane na podstawie przepisu, w stosunku do którego Trybunał Konstytucyjny obalił domniemanie konstytucyjności pozostają w obiegu prawnym.
Przy ocenie postawionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę nade wszystko treść art. 2 Konstytucji RP. Nie do pogodzenia z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa jest taka wykładnia art. 190 ust. 1 Konstytucji, która doprowadziłaby do pozbawienia strony uprawnień do wykonywania pracy asesora notarialnego, w sytuacji, gdy osoba ta, przed powołaniem na stanowisko asesora, spełniała wymogi określone w przepisach prawa obowiązujących w dacie powołania, a następnie na skutek niskiego poziomu legislacyjnego przepis określający jedną z przesłanek powołania został uznany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego za niekonstytucyjny.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza nadto, że od dnia 25 marca 2009 r. przepis art. 76 § 2 prawa o notariacie ma nowe brzmienie i stanowi, że asesorem notarialnym może być osoba, która zdała egzamin notarialny i przedstawiła oświadczenia notariusza o gotowości zawarcia umowy o pracę. Z tą też datą ustawodawca, po okresie utraty mocy obowiązującej art. 12 § 2 pkt 2-4 omawianej ustawy, wprowadził w życie przepisy obejmujące te jednostki redakcyjne art. 12, które dotyczą kryteriów, jakie muszą spełniać osoby, zwolnione z obowiązku odbycia aplikacji, ale objęte wymogiem złożenia egzaminu. Jakkolwiek zmiana stanu prawnego nie może wpłynąć bezpośrednio na ocenę wyroku zapadłego przed tą zmianą, niemniej jednak wskazuje, iż zaproponowana przez stronę skarżącą wykładnia doprowadziłaby do takiej sytuacji, w której osoba spełniająca w obecnie obowiązującym stanie prawnym przesłanki powołania jej na stanowisko asesora, na skutek uchylenia decyzji o jej powołaniu utraciłaby uprawnienia do świadczenia pracy w charakterze asesora. Inaczej rzecz ujmując, skutki nieodpowiedniego poziomu legislacyjnego w efekcie poniosłaby wyłącznie strona działająca w zaufaniu do stanowionego prawa.
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej postawiony w jej petitum zarzut obejmuje naruszenie art. 76 prawa o notariacie, bez wskazania jednostek redakcyjnych tego przepisu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej błąd ten został naprawiony i kasator wskazał na art. 76 § 2 prawa o notariacie. Nadto w uzasadnieniu środka odwoławczego powołał jeszcze art. 190 ust. 4 Konstytucji i art. 12 § 2 pkt 2 prawa o notariacie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przepisy powołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyznaczają jej granice. Natomiast nie mógł tego zrobić w stosunku do pkt II petitum skargi kasacyjnej i III uzasadnienia skargi kasacyjnej, gdzie jej autor podał, że "podtrzymuje wszelkie zarzuty podnoszone w stosunku do przedmiotowej decyzji", a uzasadnieniu temu, jak należy jedynie domniemywać, odpowiada zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a., art. 6 i art. 7 k.p.a. oraz "art. 145 § 1 lit c p.p.s.a.". Takie sformułowanie stoi w sprzeczności z art. 176 p.p.s.a. i art. 174 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.