Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 1210/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę M. C. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], znak [...], w przedmiocie odmowy przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia.
Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ż. przyznał M. C. płatności na rok 2009 w wysokości 8 696,29 zł, w tym jednolitą płatność obszarową (JPO) w wysokości 7 883,54 zł i uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) w wysokości 812,75 zł. Jednocześnie, organ odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (tzw. płatności zwierzęcej). Jako podstawę odmowy wskazano, iż wnioskodawca nie spełnia warunków określonych w § 6 ust. 1 pkt 1 oraz § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, albowiem w opisanych okresach nie posiadał bydła, owiec, kóz lub koni, a do wniosku nie zostały również załączone dokumenty, które wskazywałyby, iż wskazane zwierzęta znajdowały się w posiadaniu małżonka rolnika wnioskującego o płatność zwierzęcą.
W wyniku złożonego przez M. C. odwołania, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. utrzymał w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił argumenty zawarte w decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji i, po przytoczeniu obowiązujących przepisów prawa, wskazał, że mimo iż wnioskodawca był posiadaczem bydła, to na okres referencyjny wymagany przez powyższe przepisy, nie posiadał zgłoszonych do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, więc nie spełniał warunku określonego zarówno w § 6 ust. 1 pkt 1, jak również w § 7 ust 1 pkt 2 wymienionego powyżej rozporządzenia z 9 marca 2009 r. Dopiero [...] kwietnia 2007 r. M. C. złożył wniosek o zarejestrowanie siedziby stada i od tego dnia następowały zgłoszenia kolejnych zwierząt.
Nadto, organ odwoławczy podkreślił, że wskazana powyżej okoliczność jest bezsporna, a bez znaczenia w sprawie pozostają przyczyny, jakie sprawiły, że dokonanie zgłoszenia nastąpiło dopiero w tej dacie.
W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., M. C. podkreślił, iż trzeci rok z rzędu odmówiono mu przyznania należnych, jego zdaniem, płatności. Ponadto, skarżący podkreślił, że oczywiste jest, iż będąc producentem mleka posiada stado, a w okresie od [...] kwietnia 2005 r. do [...] marca 2006 r. dostarczył kilka tysięcy litrów mleka, co potwierdzają stosowne dokumenty. W czasie kolczykowania stada był nieobecny i dlatego wszystkie dokumenty błędnie wpisano na jego 78-letniego dziadka – J. C., który był akurat w domu. M. C. wskazał także, że po wykryciu błędu chciał, na przełomie 2005 i 2006 r., przepisać stado na siebie, ale w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poradzono mu inaczej. Nadmienił też, że miał przygotowane dokumenty do rejestracji stada, gdyż posiadał nadany numer identyfikacyjny gospodarstwa.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu swojej decyzji.
Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stanął na stanowisku, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, sąd pierwszej instancji przytoczył podstawę prawną przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych, tzw. płatności zwierzęcej, to znaczy: przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Następnie, w uzasadnieniu wskazanego wyroku podkreślono, że organy nie kwestionowały, że skarżący był posiadaczem bydła, jednakże w okresie referencyjnym, wskazanym w § 6 ust. 1 pkt 1 oraz § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, nie posiadał zgłoszonych do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych.
Skarżący złożył wniosek o zarejestrowanie siedziby stada dopiero [...] kwietnia 2007 r., a więc już po zakończeniu okresu referencyjnego, zasadnie więc, jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny, organ przyjął, iż dla przedmiotowej sprawy nie ma znaczenia obecny stan zgłoszonych do rejestru zwierząt gospodarskich, gdyż tak zwany wskaźnik DJP ustalany jest w oparciu o okres historyczny i po jego zakończeniu nie są możliwe zmiany.
Odnosząc się do zarzutu błędnego zarejestrowania siedziby stada na dziadka skarżącego, sąd pierwszej instancji wskazał, że zarzut ten pojawił się zbyt późno, bowiem dopiero na etapie postępowania sądowego. Nadto, skarżący powinien był dokonać przerejestrowania stada jak najszybciej od daty wykrycia błędu, a dokonał tej czynności po ponad 3 latach od zakończenia zakolczykowania stada, co dowodzi braku dbałości o własne interesy.
Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem, M. C. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie wyroku sądu pierwszej instancji i wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji.
Skarga kasacyjna, stosownie do art. 174 pkt 1 wskazanej powyżej ustawy, została oparta o zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów § 6 ust. 1 pkt 1 oraz § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, polegający na:
- - uznaniu, iż bezwzględną przesłanką przysługiwania płatności zwierzęcej jest -niezależnie od faktu posiadania stada - dokonanie na rzecz wnioskującego wpisu lub zgłoszenia stada do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt;
uznaniu, iż fakt posiadania stada może być wykazany wyłącznie dokonaniem na rzecz wnioskującego wpisu lub zgłoszenia stada do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o identyfikacji i rejestracji zwierząt;
nieprawidłowym uznaniu, iż stan faktyczny ustalony w sprawie nie odpowiada stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w przepisach § 7 ust. 1 pkt 2 wymienionego rozporządzenia.
W uzasadnieniu podniesionych zarzutów wskazano, że z przepisu § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie można, zdaniem skarżącego, wyciągać daleko idącego wniosku, iż nie wykazanie wpisem lub zgłoszeniem zwierząt do właściwego rejestru faktu posiadania tych zwierząt w gospodarstwie, pociąga za sobą niespełnienie warunku przewidzianego w regulacjach uprawniających do otrzymania płatności zwierzęcej.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej, fakt posiadania przez skarżącego stada w okresie referencyjnym nie był kwestionowany. Niewątpliwe jest także, że zwierzęta skarżącego ujęte były w stosownym rejestrze, tyle tylko, że przez omyłkę figurowały na dziadka skarżącego – J. C., który wcześniej przekazał gospodarstwo skarżącemu. Tym samym, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, M. C. spełnił wszystkie przesłanki do przyznania mu stosownej płatności uzupełniającej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest niezasadna, dlatego podlega oddaleniu.
Na wstępie wskazać należy, że w postępowaniu kasacyjnym obowiązuje, wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie: P.p.s.a., zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazanymi w skardze kasacyjnej, podstawami i granicami zaskarżenia. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły.
Stosownie do treści art. 174 P.p.s.a. skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach:
- – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- – naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. O ile zarzut naruszenia prawa procesowego ma na celu wykazanie, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest nieprawidłowy, o tyle przy ocenie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, ocenie podlega proces subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.
Kwestie dotyczące ustalenia stanu faktycznego podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego, zaś podstawę prawną rozstrzygnięcia - za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego (w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), ewentualnie poprzez zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w powiązaniu z przepisami prawa materialnego.
Dla skutecznego podania należycie określonej podstawy kasacyjnej konieczne jest szczegółowe wskazanie naruszonego przez sąd pierwszej instancji przepisu, uzasadnienie zarzutu jego obrazy, a w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. konieczne jest też wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 1045/10, LEX nr 1067926).
Wskazane powyżej związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej oznacza, że sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej.
Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym, jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim (art. 175 § 1 – 3 P.p.s.a.), który opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na jednej podstawie kasacyjnej, a mianowicie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, a zatem przyjąć należy, że stan faktyczny, przyjęty przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie jest sporny.
Jak ustalił organ odwoławczy, co zostało następnie zaakceptowane przez sąd pierwszej instancji, [...] maja 2009 r. M. C. założył wniosek o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca) na rok 2009.
Decyzją organu pierwszej instancji nr [...] z [...] listopada 2009 r., zaakceptowaną następnie przez organ odwoławczy – Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. – odmówiono skarżącemu przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych z uwagi na fakt, iż nie spełniał on warunku określonego zarówno w § 6 ust. 1 pkt 1, jak również w § 7 ust 1 pkt 2 rozporządzenia z 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 40, poz. 326 ze zm.), albowiem dopiero w dniu [...] kwietnia 2007 r. złożył wniosek o zarejestrowanie siedziby stada i dopiero od tego dnia następowały zgłoszenia kolejnych zwierząt.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, ani organ pierwszej instancji, ani organ odwoławczy, nie dokonywały takiej wykładni przepisów § 6 ust. 1 pkt 1 i § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z której wynikałoby, że bezwzględną przesłanką przysługiwania płatności zwierzęcej – niezależnie od faktu posiadania stada – jest dokonanie na rzecz wnioskującego stosownego wpisu lub zgłoszenia stada do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych.
Na powyższą okoliczność organy nie dokonywały także żadnych ustaleń, stając na stanowisku, że skoro skarżący złożył wniosek o zarejestrowanie siedziby stada dopiero [...] kwietnia 2007 r. i dopiero od tego dnia następowały zgłoszenia kolejnych zwierząt, to w okresie referencyjnym, wskazanym w § 6 ust. 1 pkt 1 oraz w § 7 ust 1 pkt 2 wymienionego powyżej rozporządzenia, pomimo tego, że był posiadaczem zwierząt, nie były one wpisane lub zgłoszone do stosownego rejestru, o którym mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt.
Z zakwestionowanych przez autora skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego wprost wynika, że płatność zwierzęca w danym roku kalendarzowym przysługuje, jeżeli oprócz spełnienia innych warunków zawartych w § 6 ust. 1 pkt 1 wymienionego rozporządzenia, spełniony jest warunek podstawowy, a mianowicie rolnik lub jego małżonek w okresie od dnia 1 kwietnia 2005 r. do 31 marca 2006 r. był posiadaczem bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, co potwierdza wpis lub zgłoszenie tych zwierząt do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, także w przypadku gdy osoby te nie pozostawały w związku małżeńskim w tym okresie.
Zgodnie z § 7 wymienionego rozporządzenia w przypadku, jeżeli rolnik nie spełnia wymagań określonych w § 6 ust. 1 pkt 1, lecz spełnia wymagania określone w § 6 ust 1 pkt 2, płatność zwierzęca mu przysługuje, jeżeli rolnik lub jego małżonek w okresie od 1 kwietnia 2006 r. do 14 marca 2007 r. był posiadaczem bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, co potwierdza wpis lub zgłoszenie tych zwierząt do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, także w przypadku, gdy osoby te nie pozostawały w związku małżeńskim w tym okresie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, wydając zaskarżone orzeczenie, także nie dokonywał takiej wykładni wskazanych powyżej przepisów, jak podniesiono to w skardze kasacyjnej, iż posiadanie zwierząt ma być potwierdzone wpisem na rzecz skarżącego do stosownego rejestru, ograniczając się do przytoczenia treści przepisów § 6 ust. 1 pkt 1 oraz § 7 ust 1 pkt 2 rozporządzenia z 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i zastosowaniu ich do ustalonego przez organy stanu faktycznego w sprawie.
Z tego też względu podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wskazanych powyżej przepisów nie mogły zostać uwzględnione.
Dopiero składając skargę od wyroku sądu pierwszej instancji, M. C. wskazał, że przyczyna, dla której odmówiono mu przyznania płatności zwierzęcej za 2007 r., została usunięta, albowiem stado zostało przepisane na niego [...] kwietnia 2007 r. oraz wyjaśnił, że w czasie, kiedy miało miejsce kolczykowanie stada, nie było go w domu w związku z czym dokumenty błędnie wypisano na jego dziadka – J. C. Powyższa okoliczność, jak już wskazano powyżej, nie była przedmiotem rozważań organów administracyjnych i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W tym miejscu przypomnieć należy, że organy obu instancji muszą znać zarzuty i argumenty strony, aby móc je właściwie rozpoznać, a do sądu pierwszej instancji należy kontrola legalności tych rozstrzygnięć.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych rozpatrujących skargi zostały bowiem określone między innymi przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. Powołane przepisy uprawniają sądy administracyjne do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Nie oznaczają jednak, że sądy są uprawnione do samodzielnego ustalania stanu faktycznego.
Z kolei, Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany podniesionymi zarzutami kasacyjnymi, nie jest uprawniony do domniemywania rzeczywistych granic zaskarżenia.
W tym stanie rzeczy, uwzględniając powyższe uwagi, należy stwierdzić, że wobec nieskuteczności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, działając na podstawie art.184 P.p.s.a., należało orzec o oddaleniu skargi kasacyjnej.