Uzasadnienie
Przedstawione do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości pojawiło się w toku rozpoznawania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 lutego 2007 r., VI SA/Wa 1633/06 uchylającego decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2005 r. o nałożeniu na M. J., wspólnika spółki cywilnej "M.-H.-P." kary pieniężnej w wysokości 8 tysięcy złotych za wykonywanie transportu drogowego rzeczy bez wymaganej licencji.
Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. uchylił decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w K. z dnia [...] października 2005 r. w części nakładającej karę pieniężną w wysokości 8 tysięcy złotych na H. J. i M. J. wspólników P.P.H.U. "M.-H.-P." prowadzonego w formie spółki cywilnej i utrzymał tę karę wobec M. J. W pozostałym zakresie tj. kary pieniężnej w wysokości 250 złotych za naruszenie przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088) dotyczących danych kierowcy zamieszczanych na wykresówkach, utrzymał decyzję organu I instancji.
Decyzje organów administracyjnych obu instancji zostały wydane na podstawie ustaleń dokonanych w toku kontroli pojazdu marki RENAULT o numerze rejestracyjnym [...] należącego do B. L. Sp. z o.o. a będącego w dyspozycji M. J. i H. J. prowadzących spółkę cywilną P.P.H.U. "M.-H.-P.". Kontrola została przeprowadzona w dniu 14 lipca 2005 r. w miejscowości W., na drodze krajowej nr 74. W trakcie kontroli kierujący pojazdem H. W. okazał wypis z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy, wydanej na nazwisko H. J. – jednego ze wspólników spółki cywilnej. Kierowca pojazdu nie przedstawił natomiast dokumentu świadczącego o posiadaniu takiej licencji przez drugiego wspólnika – M. J. Na tej podstawie organ kontrolujący stwierdził, że wspólnicy spółki cywilnej P.P.H.U. "M.-H.-P." wykonywali transport drogowy samochodem marki RENAULT bez wymaganej licencji. Zdaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego w sytuacji, gdy transport drogowy jest realizowany w ramach spółki cywilnej, każdy ze wspólników powinien posiadać stosowną licencję.
Taki obowiązek wynika z treści art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Licencja udzielona H. J. – wspólnikowi spółki cywilnej nie uprawniała M. J. – drugiego wspólnika do wykonywania tego rodzaju transportu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględniając skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2005r. podkreślił, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 281, poz. 2777 ze zm.) wspólnicy spółki cywilnej są przedsiębiorcami w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. Licencji na podjęcie i wykonywanie transportu drogowego udziela się przedsiębiorcy, a więc m.in. osobie fizycznej prowadzącej przedsiębiorstwo w ramach spółki cywilnej. Udzielenie licencji wspólnikowi spółki cywilnej oznacza, że licencjobiorca będzie działać w spółce wspólnie z innym wspólnikami, a nie samodzielnie. Zdaniem Sądu I instancji przepisy ustawy o transporcie drogowym uwzględniają tę specyficzną sytuację prawną przedsiębiorcy prowadzącego działalność w formie spółki cywilnej. Z jednej bowiem strony w art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy nakłada na wszystkich wspólników obowiązek dobrej reputacji zaś z drugiej strony w art. 5 ust. 3 pkt 3-5 respektuje specyficzne kwestie własnościowe.
Sąd stwierdził, że żaden przepis ustawy nie wymaga posiadania licencji na podjęcie i wykonywanie transportu drogowego przez każdego wspólnika spółki cywilnej, świadczącej usługi w zakresie transportu drogowego. Prawo nie zabrania też podejmowania działalności w zakresie transportu drogowego w formie spółki cywilnej. Wymaganie licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy od każdego z przedsiębiorców tworzących spółkę cywilną mających za przedmiot swojej działalności transport drogowy rzeczy nie jest objęte treścią art. 5 ustawy o transporcie drogowym i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił w tej części decyzję organu I i II instancji.
W skardze kasacyjnej od tego wyroku Główny Inspektor Transportu Drogowego zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 5 ust.1 i 3 oraz art. 4 pkt 1 i 3, art. 11 ust.1, art. 12 ust.1 art. 13 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz nieuzasadnioną odmowę zastosowania art. 92 ust. 1 ustawy oraz Ip. 1.1.1. załącznika do ustawy wobec podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą bez wymaganej licencji transportowej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ skarżący podniósł, że pogląd Sądu I instancji o braku konieczności posiadania przez wszystkich wspólników licencji jest błędny i stwarza możliwość obejścia przepisów ustawy transportowej przez dopuszczenie wykonywania transportu drogowego rzeczy przez osoby niespełniające niezbędnych wymogów do uzyskania licencji np. w zakresie wymogu niekaralności. Zdaniem organu skarżącego stanowisko Sądu I instancji, że uprawnienia z licencji można rozszerzyć na innych wspólników spółki cywilnej narusza art. 13 ust.1 ustawy o transporcie drogowym.
W konsekwencji Sąd dopuszcza możliwość praktyki polegającej na tym, że jeden podmiot posiadający licencję zawiera umowy spółki cywilnej z innymi przewoźnikami krajowymi i w ten sposób rozciąga na wspólników uprawnienia wynikające z licencji, pomimo niespełnienia przez wspólników niezbędnych warunków podmiotowych i przedmiotowych do otrzymania licencji.
Trzeba podkreślić, że zaprezentowane stanowisko Sądu I instancji co do dopuszczalności wykonywania usług w zakresie transportu drogowego, w ramach spółki cywilnej, w której tylko jeden ze wspólników posiada licencję na wykonywanie transportu drogowego, przez inną osobę niż licencjobiorca, wpisuje się w linię orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w takich sprawach. Naczelny Sąd Administracyjny niejednokrotnie wyrażał pogląd, że wykonywanie transportu drogowego przez kierowcę spółki cywilnej, w której tylko jeden ze wspólników posiadał wymaganą licencję nie narusza określonego w art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym zakazu odstępowania licencji osobom trzecim lub przenoszenia uprawnień z niej wynikających na osobę trzecią. Niemniej jednak zdaniem składu orzekającego w tej sprawie wątpliwości co do tego istnieją, a ich rozstrzygnięcie, ze względu na treść zarzutów skargi kasacyjnej, ma istotne znaczenie dla jej rozpoznania.
W wyroku z 24 lipca 2007r., I OSK 1137/06 w sprawie, w której stan faktyczny był taki sam, jak w rozpatrywanej sprawie, NSA podzielił stanowisko sądu I instancji stwierdzając, (z powołaniem się na wcześniejsze orzecznictwo tego Sądu), że w obowiązującym stanie prawnym wymaganie licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy od każdego z przedsiębiorców tworzących spółkę cywilną, mającą za przedmiot swojej działalności transport drogowy rzeczy nie ma umocowania w przepisach prawa. Sąd dostrzegł ponadto różnicę pomiędzy wykonywaniem transportu drogowego od zlecenia wykonywania transportu drogowego. Na tej podstawie uznał, że wspólnik spółki cywilnej, zajmującej się świadczeniem usług transportowych nie wykonuje transportu, jeżeli to nie on sam "siedzi" za kierownicą samochodu lecz jest tam kierowca spółki legitymujący się licencją wystawioną na drugiego wspólnika. Wówczas to transport drogowy jest wykonywany przez tego właśnie drugiego wspólnika z licencją, za pomocą zatrudnionego przez niego kierowcy.
W wyroku z 4 grudnia 2007r., I OSK 1667/06 NSA uznał również za całkowicie uprawniony pogląd, że do wykonywania transportu drogowego w ramach spółki cywilnej wystarczy licencja jednego ze wspólników. Wywodził przy tym, że licencja na wykonywanie transportu drogowego jest indywidualnym uprawnieniem przyznawanym na podstawie przepisów prawa publicznego. Nie jest to prawo majątkowe, które mogłoby być przedmiotem wkładu do spółki cywilnej. Nie przeszkodziło to Sądowi skonstatować dalej, że uprawnienie z licencji wydanej jednemu ze wspólników stanowi swoistego rodzaju wkład w prowadzoną wspólnie, w ramach spółki cywilnej, działalność gospodarczą. Ale wniesienie tego wkładu nie jest "oczywiście równoznaczne z odstąpieniem lub przeniesieniem uprawnień wynikających z licencji na osobę trzecią w rozumieniu art. 13 ust. 1 wymienionej ustawy o transporcie drogowym".
Wyżej zaprezentowany pogląd spotkać można jeszcze np. w wyrokach z 18 grudnia 2007r., I OSK 1728/06, z 28 marca 2008, II GSK 6/08, z 24 kwietnia 2008r., II GSK 66/08. Z uzasadnienia wyroku z 18 grudnia 2007r., I OSK 1728/06 NSA można się dowiedzieć, że "spółka cywilna w orzecznictwie i w doktrynie traktowana jest jako ułomny podmiot prawny, mogący jednak prowadzić działalności gospodarczą na takich samych zasadach, przy takich samych prawach i obowiązkach jak inne podmioty, które nie cechują się taką właściwością". I dalej, że "jeżeli zatem licencja nie zawiera wyraźnego wskazania, że chodzi o firmę – wspólnicy, spółka cywilna – a dotyczy tylko jednego wspólnika, to jest to jego wkład jako uzyskanego prawa do tej spółki. Wniesienie tak udzielonej licencji nie jest równoznaczne z jej odstąpieniem osobie trzeciej lub przeniesieniem na nią uprawnień z licencji, o czym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie".
Przedstawiony dorobek orzeczniczy wypracowany w Izbie Ogólnoadministracyjnej został zaakceptowany w Izbie Gospodarczej NSA, po przekazaniu tych spraw do właściwości tej Izby. W wyroku z 28 marca 2008r., II GSK 6/08 Sąd stwierdził więc, że "w związku z odmienną konstrukcją prawną spółki cywilnej w porównaniu z konstrukcją innych spółek funkcjonujących w obrocie gospodarczym, w doktrynie i orzecznictwie utrwalony został pogląd, że jest ona ułomnym podmiotem prawnym". Powtórzył też, za wcześniejszymi orzeczeniami, że "uprawnienie wynikające z licencji.......stanowiło jego (wspólnika) wkład w prowadzoną wspólnie (z drugim wspólnikiem) działalność gospodarczą. Nie jest to oczywiście równoznaczne z odstąpieniem lub przeniesieniem uprawnień wynikających z licencji na osobę trzecią w rozumieniu art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, w myśl którego licencji nie można odstępować osobie trzeciej" (takie same stwierdzenia spotkać można w wyroku z 24 kwietnia 2008r., II GSK 66/08).
Wątpliwości prawne składu Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiającego powyższe zagadnienie prawne składowi siedmiu sędziów tego Sądu budzi zarówno teza, że spółka cywilna może świadczyć usługi w zakresie transportu drogowego za pomocą zatrudnionego w tym celu kierowcy, na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego jednego tylko wspólnika, jak i argumentacja, jaką posługiwał się Sąd na jej uzasadnienie. W tych samych orzeczeniach składy orzekające NSA z jednej strony przyznają i podkreślają, że licencja jest niewątpliwie indywidualnym uprawnieniem przyznawanym na podstawie przepisów prawa publicznego, które nie ma charakteru majątkowego i które nie może być przedmiotem wkładu do spółki cywilnej. Na dowód tego powołują się na treść art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, według którego licencji nie można odstępować osobom trzecim oraz przenosić uprawnień z niej wynikających na osobę trzecią (z zastrzeżeniem ust. 2 tego przepisu).
Z drugiej zaś twierdzą, że uprawnienia wynikające z takiej licencji udzielonej jednemu wspólnikowi stanowią wkład tego wspólnika w prowadzoną wspólnie w ramach spółki cywilnej działalność gospodarczą, polegającą na świadczeniu usług transportowych. Ten wkład (w niektórych orzeczeniach określany dodatkowo jako swoisty) nie stanowi jednak, w ocenie Sądu, odstąpienia lub przeniesienia uprawnień z licencji na osobę trzecią zakazanego przepisem art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.
W żadnym z przytoczonych orzeczeń NSA nie ma wyjaśnienia, na czym polega swoistość owego wkładu wspólnika do spółki cywilnej w postaci uprawnień z licencji na wykonywanie transportu drogowego sprawiająca, że ten wkład należy odróżnić od wniesienia wkładu, o którym mowa w art. 860 § 1 i art. 861 § 1 Kodeksu cywilnego, polegającego na przeniesieniu praw przysługujących jednemu wspólnikowi na wszystkich wspólników i w związku z tym, ze względu na treść art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, niedopuszczalnego w przypadku uprawnień z licencji na wykonywanie transportu drogowego. Inaczej mówiąc, chodzi o wyjaśnienie, czy posiadacz licencji - wspólnik spółki cywilnej, który "użycza" tej licencji w taki sposób, że na jej podstawie transport drogowy wykonuje na rzecz spółki kierowca zatrudniony w spółce, dopuszcza się niedozwolonego odstąpienia licencji osobie trzeciej lub przeniesienia uprawnień z licencji na osobę trzecią w rozumieniu art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. A zatem czy w konsekwencji złamania tego zakazu należy przyjąć, że spółka wykonuje transport drogowy bez wymaganej licencji.
Zarówno w piśmiennictwie prawniczym, jak i w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że uprawnienia do prowadzenia określonej działalności (w tym gospodarczej) przyznawane mocą decyzji organu administracji publicznej są uprawnieniami osobistymi ze sfery prawa publicznego, a nie prywatnego i dlatego, co do zasady, są wyłączone z obrotu cywilnoprawnego (nie są zbywalne). Taki właśnie charakter ma licencja na wykonywanie transportu drogowego, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, co potwierdza przytaczany już art. 13 ust. 1 tej ustawy.
Z treści art. 5 ust. 3 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym zdaje się wynikać, że określona w art. 13 ust. 1 zasada nieprzenoszenia uprawnień wynikających z licencji doznaje pewnych ograniczeń. Ustawodawca nie traktuje bowiem jako niedozwolonego przeniesienia uprawnień z licencji takiego przeniesienia, które polega na zleceniu przez uprawnionego przedsiębiorcę wykonywania transportu drogowego zatrudnionemu przez niego kierowcy lub innej osobie niezatrudnionej, lecz wykonującej osobiście przewozy na jego rzecz.
Wydaje się, że taka sytuacja, objęta dyspozycją art. 5 ust. 3 pkt 4 ustawy nie zachodzi w przypadku, z jakim mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, a więc wówczas, gdy transport drogowy jest wykonywany na rzecz spółki cywilnej przez zatrudnionego w niej pracownika (kierowcę), na podstawie licencji udzielonej jednemu tylko wspólnikowi. Z art. 4 ust. 2 ustawy z 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej wynika, że spółka cywilna, nieposiadająca odrębnej podmiotowości prawnej nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu tej ustawy. Przedsiębiorcami są natomiast wspólnicy takiej spółki. W ramach spółki cywilnej wspólnicy podejmują wspólne działania zmierzające do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego (art. 860 § 1 k.c.). Z istoty spółki cywilnej wynika więc, że wszystkie działania wspólnika w spółce są podporządkowane realizacji wspólnych celów gospodarczych i są zarachowane na rzecz spółki (ściślej na rzecz wszystkich wspólników).
Przedmiotem wkładu wspólnika do spółki może być własność, inne prawa lub świadczenie usług (art. 861 § 1 k.c.). Wniesienie wkładu sprawia, że następuje przemieszczenie przedmiotu wkładu z majątku odrębnego wspólnika do majątku wspólnego, funkcjonującego na zasadach współwłasności łącznej. Co prawda wspólnik wnosząc wkład nie wyzbywa się swoich praw do końca, lecz dopuszcza do tego prawa innych wspólników. Niemniej jednak w ten sposób na mocy umowy spółki zmienia się podmiot praw – w miejsce dotychczasowego uprawnionego wchodzą wszyscy wspólnicy.
W świetle powyższych rozważań należałoby przyjąć, że wspólnik spółki cywilnej mógłby wnieść jako wkład do spółki swoją osobistą pracę (świadczenie usług) polegających na wykonywaniu transportu drogowego na podstawie udzielonej mu licencji. Pojawiające się w przytaczanych orzeczeniach NSA stwierdzenie, że żaden przepis prawny nie wymaga, aby w spółce cywilnej, zajmującej się wykonywaniem transportu drogowego wszyscy wspólnicy posiadali licencje można by więc uznać za prawdziwe tylko w odniesieniu do sytuacji, w której spółka wykonuje taką działalność w oparciu o osobistą pracę wspólnika posiadającego wymaganą licencję.
Nie można natomiast uznać za dopuszczalne wniesienie uprawnień wynikających licencji na wykonywanie transportu drogowego w charakterze wkładu do spółki cywilnej. Potraktowanie licencji jako wkładu oznaczałoby zmianę podmiotu uprawnionego z licencji – przeniesienie tego uprawnienia ze wspólnika na wszystkich wspólników. Taką czynność można by zakwalifikować jako przeniesienie uprawnień na osoby trzecie w rozumieniu art. 13 ust. 1 ustawy, nieobjętą zakresem wyjątków przewidzianych w art. 5 ust. 3 pkt 4 ustawy. Wspólnik nieposiadający licencji, wykonujący transport drogowy na podstawie licencji stanowiącej wkład do spółki innego wspólnika nie może być bowiem uznany za osobę zatrudnioną przez przedsiębiorcę posiadającego licencję ani za inną osobę wykonującą osobiście przewozy na rzecz tego przedsiębiorcy. Powiedziano już, że działania wspólników w ramach spółki służą realizacji wspólnego celu gospodarczego spółki i w związku z tym podlegają zarachowaniu wyłącznie na rzecz spółki (wszystkich wspólników), a nie na rzecz jednego wspólnika.
Dlatego też w ramach spółki cywilnej jeden ze wspólników nie może we własnym tylko imieniu zatrudnić pracownika lub posłużyć się inną osobą, w tym innym wspólnikiem, który działałyby wyłącznie na jego rzecz, a nie na rzecz wszystkich wspólników.
Jeżeli przedstawiona wyżej teza, że przedmiotem wkładu do spółki cywilnej nie mogą być uprawnienia wynikające z licencji na wykonywanie transportu drogowego okazałyby się prawdziwa, to również, z tych samych powodów, za prawdziwą należałoby uznać tezę, że w spółce cywilnej nie jest dopuszczalne wykonywanie transportu przez zatrudnionego tam kierowcę na podstawie licencji jednego tylko wspólnika. W świetle art. 13 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 3 pkt 4 ustawy spółka cywilna może świadczyć tego rodzaju usługi za pośrednictwem innej osoby tylko wtedy, gdy odpowiednie licencje posiadają wszyscy wspólnicy. Powierzenie przez podmiot uprawniony z licencji wykonywania przewozów w transporcie drogowym kierowcy jest niewątpliwie przeniesieniem uprawnień z licencji na osobę trzecią, dopuszczalnym w granicach określonych w art. 5 ust. 3 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym. Wspólnicy – przedsiębiorcy mogą więc zlecić kierowcy lub innej osobie działającej na ich rzecz jako wspólników wykonywanie licencjonowanego transportu drogowego, jeżeli sami takie uprawnienia (licencje) mają (nie można przenieść więcej prawa, niż się samemu posiada).
Powiedziano już wyżej, że wspólnik uprawniony z licencji nie może przenieść swych praw na pozostałych wspólników nieposiadających licencji. Nie może też w ramach spółki (choć tak przyjął NSA w wyroku z 24 lipca 2007r., I OSK 1137/06) wystąpić jako samodzielny podmiot i we własnym imieniu zatrudnić pracownika, który wykonywałby licencjonowaną działalność na jego rzecz, bądź na rzecz wszystkich wspólników.
Z przedstawionych wyżej rozważań wynika, że wątpliwości co do dopuszczalności przenoszenia w spółce cywilnej uprawnień do wykonywania transportu drogowego mających źródło w licencji udzielonej jednemu wspólnikowi są poważne. Z tych względów uzasadnione było podjęcie na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. postanowienia o treści określonej w sentencji.