Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 47/10, po rozpoznaniu sprawy, że skargi M. W. P. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2009 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, uchylił zaskarżoną decyzję.
Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2009 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, po rozpoznaniu odwołania spółki M. W. P. od decyzji nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2009 r. w sprawie stwierdzenia podlegania przez M. A. obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego od dnia [...] sierpnia 2007 r. do dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz od dnia [...] września 2007 r. do dnia [...] października 2007 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze.
Organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia [...] lipca 2009 r. (znak: [...]) Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. G. zwrócił się do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z wnioskiem o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym M. A. z tytułu zawartych z M. W. P. sp. z o.o. w Z. G. umów cywilnoprawnych o charakterze umów o świadczenie usług, do których mają odpowiednie zastosowanie przepisy o zleceniu. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ wszczął postępowanie w tej sprawie, o czym powiadomił jako stronę M. A., ZUS oraz spółkę M. W. P., wskazując w zawiadomieniu, że chodzi o objęcie M. A. obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu umów cywilnoprawnych z M. W. P. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2009 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ stwierdził, że M. A. podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu umów cywilnoprawnych zawartych z M. W. P., w okresach od dnia [...] sierpnia 2007 r. do dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz od dnia [...] września 2007 r. do dnia [...] października 2007 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że umowy nazwane przez strony umowami o dzieło, były w istocie umowami zlecenia, zatem M. A., jako zleceniobiorca, podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o świadczeniach z opieki zdrowotnej.
Na skutek odwołania spółki M. W. P. od tej decyzji, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i 105 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że stronami postępowania w tej sprawie był właściwy miejscowo Oddział ZUS oraz M. A. Natomiast składająca odwołanie spółka M. W. P. nie ma interesu prawnego, aby występować jako strona w sprawie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym M. A. W postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.), decyzje o objęciu ubezpieczeniem społecznym doręczane są ubezpieczonemu i płatnikowi składek - art. 38 ust. 1 tej ustawy. Organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu dotyczącym objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym, płatnik składek nie jest stroną postępowania, a zatem postępowanie odwoławcze wywołane jego wnioskiem podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględniając skargę spółki M. W. P. stwierdził, że organ błędnie uznał, iż ta spółka nie jest stroną postępowania w sprawie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym jej kontrahentki M. A. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o świadczeniach z opieki zdrowotnej obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu podlegają osoby wykonujące pracę na podstawie umowy zlecenia. W myśl art. 69 ust. 1 tej ustawy obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego powstaje i wygasa w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z art. 85 ust. 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej za osobę wykonującą pracę na podstawie umowy zlecenia składkę, jako płatnik oblicza i pobiera z dochodu ubezpieczonego zamawiający. Płatnicy zaś, jak stanowi art. 87 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, obowiązani są bez uprzedniego wezwania opłacić i rozliczyć składki na ubezpieczenie zdrowotne za każdy miesiąc kalendarzowy w trybie i na zasadach oraz w terminach przewidzianych dla składek na ubezpieczenie społeczne, a jeżeli do tych osób nie stosuje się przepisów o ubezpieczeniu społecznym - w terminie do 15 dnia następnego miesiąca.
W myśl art. 87 ust. 4 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej składki na ubezpieczenie zdrowotne osób wykonujących pracę na podstawie umowy zlecenia są opłacane i ewidencjonowane w ZUS, który następnie zgodnie z art. 87 ust. 6 przekazuje je do centrali Funduszu. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej składki na ubezpieczenie zdrowotne podlegają ściągnięciu na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych. W myśl zaś art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. c i d ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wymierzanie, pobieranie składek na ubezpieczenie zdrowotne i prowadzenie rozliczeń z płatnikami składek należy do ZUS.
W ocenie Sądu pierwszej instancji z powyższych przepisów wynika, że ustalenie w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez Narodowy Fundusz Zdrowia, że badane umowy mają charakter umów o świadczenie usług, do których mają odpowiednie zastosowanie przepisy o zleceniu, powoduje w konsekwencji ustalenie w drodze decyzji, że osoba wykonująca pracę w oparciu o te umowy podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. W tej sytuacji zlecający wykonanie usług uzyskuje status płatnika składek na ubezpieczenie zdrowotne przyjmującego zlecenie.
Sąd podniósł, że okoliczność, iż wysokość zaległości zostanie określona później, odrębną decyzją wydaną w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez ZUS z udziałem płatnika, nie zmienia faktu, że to w postępowaniu decydującym o statusie ubezpieczonego rozstrzyga się jednocześnie status płatnika. W tym stanie rzeczy, w oceny Sądu pierwszej instancji, płatnik ma interes prawny do uczestniczenia w postępowaniu o objęcie danej osoby ubezpieczeniem zdrowotnym, w toku której rozstrzygany jest charakter umowy będącej źródłem obowiązkowego ubezpieczenia. Kwestia ta nie będzie później rozważana w toku postępowania, prowadzonego przez ZUS. Z tych względów Sąd pierwszej instancji uznał, że Prezes NFZ wadliwie ustalił, że po stronie spółki M. W. P. brak jest interesu prawnego do występowania w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym zatrudnionej przez spółkę M. A., a tym samym nieprawidłowe było rozstrzygnięcie organu o umorzeniu postępowania odwoławczego.
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia i zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w W. Zaskarżonemu orzeczeniu wnoszący skargę kasacyjną, na podstawie art. 174 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zarzucił:
- I. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 109 ust. 1 i 5 i art. 110 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, poprzez ich nieuwzględnienie, a z których jednoznacznie wynika, że organy Funduszu rozpatrują indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego, do których zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń, a tym samym, że czym innym jest obowiązek płacenia składki na ubezpieczenie zdrowotne, co miało istotny wpływ na wynika sprawy;
- II. naruszenie przepisów prawa procesowego: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. i przez to uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie wyroku w zakresie pominięcia przez organ przepisów art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. "e", 69 ust. 1, 85 ust. 4, 87 ust. 1 i 4 pkt 1 i 93 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych skutkujących naruszeniem art. 28 k.p.a. i błędnym przyjęciu, że skarżąca miała interes prawny do występowania w charakterze strony w toczącym się przed Prezesem Narodowego Funduszu Zdrowia postępowaniem dotyczącym objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym jej kontrahentki, a co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prezes NFZ, że pracodawca w odniesieniu do składek na ubezpieczenie zdrowotne, nie jest podmiotem finansującym te składki, lecz jedynie ich płatnikiem, gdyż składki te są finansowane bezpośrednio w całości, z własnych środków przez samych ubezpieczonych. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że w jego ocenie sprawy o objecie ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenie prawa do świadczeń należy do kategorii z kręgu indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego odnoszących się do podlegania temu ubezpieczeniu i podmiotem mającym walor strony postępowania administracyjnego jest tutaj jedynie Narodowy Fundusz Zdrowia i podmioty wymienione w art. 109 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej – ubezpieczony, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego lub członek rodziny ubezpieczonego. Wnoszący skargę kasacyjną zauważył, że wśród wymienionych podmiotów nie występuje płatnik składek, w związku z czym spółka M. W. P. nie ma waloru strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż postępowanie nie dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, a przepisy prawa nie wymieniają jej wśród podmiotów, które mogą żądać podjęcia przez organ określonej czynności.
Autor skargi kasacyjnej podniósł, że o ile decyzje wydawane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 38 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, są wydawane osobie zainteresowanej oraz płatnikowi składek, to w postępowaniu przed organami Narodowego Funduszu Zdrowia, płatnik, w tym przypadku M. W. P. Sp. z o. o., nie jest stroną prowadzonego postępowania. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że decyzję o podleganiu ubezpieczeniu zdrowotnemu przez M. A. zostały doręczone spółce M. W. P., jako podmiotowi zainteresowanemu, a nie jako stronie postępowania. Postępowanie dotyczące podleganiu ubezpieczeniu zdrowotnemu przez M. A., dotyczyło sfery praw i obowiązków tylko tej osoby i występowanie w charakterze strony tego postępowania innych osób, byłoby w jego ocenie nieuprawnioną ingerencją w prawa osoby ubezpieczonej.
Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że skarżąca nie nabyła i nie mogła nabyć uprawnień strony poprzez faktyczny udział w postępowaniu administracyjnym. Nadto autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji pominięcie istnienia art. 83 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, przyznając płatnikowi składek uprawnienie do wniesienia od decyzji ZUS odwołania do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że to właśnie w postępowaniu cywilnym realizowane jest uprawnienie płatnika do weryfikacji poprawności istnienia tytułu do opłacenia składek i ich wysokości. Skoro zatem postępowanie to przez te przepisy zostało zaliczone do drogi postępowania cywilnego, nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
- 1. Skarga kasacyjna jest zasadna, bowiem zaskarżony wyrok narusza prawo.
W sprawie niesporne jest, że organ odwoławczy umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i 105 § 1 k.p.a., uznając, iż w postępowaniu dotyczącym objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym, płatnik składek – w niniejszej sprawie spółka M. W. P. – nie jest stroną postępowania, a zatem postępowanie odwoławcze wywołane jego wnioskiem podlega umorzeniu, jako bezprzedmiotowe.
Sąd pierwszej instancji oceny tej nie podzielił, uznając, że spółka M. W. P., jako płatnik, ma interes prawny w postępowaniu o objęcie M. A. ubezpieczeniem zdrowotnym, gdyż w tym postępowaniu rozstrzygany jest charakter umowy będącej źródłem obowiązkowego ubezpieczenia, a kwestia ta nie będzie później rozważana w toku postępowania prowadzonego przez ZUS.
2. Pojęcie interesu prawnego wielokrotnie było przedmiotem orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, co daje podstawę do uogólnienia i stwierdzenia, że zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, a więc tylko przepis prawa materialnego stanowi podstawę do uznania istnienia interesu prawnego i tylko taki przepis stwarza dla określonego podmiotu legitymację materialnoprawną do udziału w postępowaniu.
Podkreślić należy, że szczególnie ostrożnie należy podchodzić do kwestii istnienia interesu prawnego wówczas, gdy literalna wykładnia prawa materialnego nie daje oczywistej odpowiedzi na pytanie, co do istnienia tego interesu.
Przytoczyć w tym przedmiocie należy rozważania poczynione przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 czerwca 2011 r. (II GSK 662/10), gdzie wskazano miedzy innymi, że interes prawny wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu i pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną tegoż podmiotu, przy czym interes prawny musi dotyczyć go bezpośrednio (wyrok NSA z 2 czerwca 1998 r., IV SA 2164/97, wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1998 r., II SA 1351/98), a nadto, że zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie nawet niepewne nie mogą stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2002 r., I SA 1710/2000, LEX). NSA w tym orzeczeniu stwierdził także, że możliwość zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji danego podmiotu powinna istnieć aktualnie, a nie w przyszłości wywołanej odrębnym zdarzeniem prawnym.
Nie jest legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, takimi, które według jego zamiarów wystąpią dopiero w przyszłości (wyrok NSA z dnia 25 października 2006 r., II GSK 163/2006).
- 3. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę wyżej wyrażony pogląd należy – co do zasady – podzielić.
Odnosząc tak zakreślone ramy prawne – w zakresie pojęcia interesu prawnego – do zarzutów skargi kasacyjnej, przede wszystkim należy wskazać na znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy prawa.
Zgodnie z przepisem art. 109 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu rozpatruje indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego. Do indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń. Do spraw, o których mowa w ust. 1, nie należą sprawy z zakresu wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne należące do właściwości organów ubezpieczeń społecznych.
Objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym w trybie art. 109 ust. 1 cyt. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dotyczy – co do zasady – osób, które w myśl przepisu art. 66 ust. 1 tej ustawy podlegają obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, w tym osób wykonujących pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której to umowy zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego stosuje się przepisy dotyczące zlecenia (art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e tej ustawy).
4. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wydana w tym trybie decyzja, nie nakłada żadnego obowiązku ani też nie przyznaje żadnych uprawnień podmiotowi, który w świetle przepisów art. 84 i 85 uzyskuje status płatnika, a więc tego, kto oblicza, pobiera z dochodu ubezpieczonego i odprowadza składkę na ubezpieczenie zdrowotne.
Wyżej wyrażonej oceny nie zmienia regulacja zawarta w przepisie art. 87 ust. 1 cyt. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zgodnie z którą osoby i jednostki organizacyjne, o których mowa w art. 84-86 tej ustawy, są obowiązane, bez uprzedniego wezwania, opłacić i rozliczyć składki na ubezpieczenie zdrowotne za każdy miesiąc kalendarzowy w trybie i na zasadach oraz w terminie przewidzianych dla składek na ubezpieczenie społeczne, a jeżeli do tych osób i jednostek nie stosuje się przepisów o ubezpieczeniu społecznym - w terminie do 15 dnia następnego miesiąca.
Wskazany wyżej obowiązek ma charakter publicznoprawny, a podejmowane w jego realizacji działania dotyczą jedynie pośredniczenia w procedurze płatności składki, którą opłaca osoba podlegająca ubezpieczeniu zdrowotnemu bezpośrednio, bądź przez płatnika ale zawsze z dochodu ubezpieczonego.
Skoro tak, to z tytułu objęcia M. A. ubezpieczeniem zdrowotnym w drodze decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2009 r., spółka M. W. P. nie jest w stanie wykazać interesu prawnego na skutek ponoszenia ciężarów finansowych w związku z tą decyzją.
5. Inną zupełnie kwestią jest to, w jakim trybie i na jakich zasadach, a w szczególności z jakim skutkiem dla tej spółki przeprowadzone zostanie ściągnięcie nieopłaconej w terminie składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz należności z tytułu odsetek za zwłokę, podlegają ściągnięciu na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych (art. 93 ust. 1 cyt. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych).
Zgodnie z przepisem art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.) Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Od decyzji ZUS przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Jest więc oczywiste, że w postępowaniu przed sądem powszechnym płatnik składek będzie mógł kwestionować wymiar tych składek, a sąd w tym postępowaniu będzie rozpoznawał sprawę w pełnym zakresie, rozstrzygając także co do samej zasady podlegania obowiązkowi ubezpieczenia i co do odpowiedzialności płatnika (art. 47714 § 1 k.p.c.).
6. Z tych wszystkich względów skargę kasacyjną należało uznać za zasadną. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego spełnione zostały przesłanki wskazane w art. 188 p.p.s.a. Z tego też względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę spółki M. W. P. i na podstawie art.151 p.p.s.a. ją oddalił. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 203 pkt 2 oraz art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a w związku z art. 209 p.p.s.a.