Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 24 czerwca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 682/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. B. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 lutego 2009 r., w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką, uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podał, że Komisja Egzaminacyjna do spraw aplikacji adwokackiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze właściwości Okręgowej Rady Adwokackiej w W. uchwałą z dnia [...] września 2008 r., nr 45/1/2008 stwierdziła, że M. B., otrzymał z egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką 189 punktów, wobec czego uzyskał z tego egzaminu wynik negatywny.
Minister Sprawiedliwości utrzymując w mocy zaskarżoną uchwałę, poddał analizie prawidłowość przygotowania egzaminu, jak i jego przebieg oraz odniósł się do poszczególnych pytań i odpowiedzi zakwestionowanych przez skarżącego w odwołaniu.
Omawiając pytanie nr 186 organ przytoczył jego treść, która brzmiała następująco: "Zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego i ustawą Prawo dewizowe, postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie indywidualnego zezwolenia dewizowego jest: A. jednoinstancyjne, B. dwuinstancyjne, C. trójinstancyjne." Zdaniem organu prawidłowa była odpowiedź "A", zaś zdający zakreślił odpowiedź "C". Pytanie dotyczyło art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2002 r. - Prawo dewizowe (Dz. U. Nr 141, poz. 1178 ze zm.), zgodnie z którym od decyzji Prezesa Narodowego Banku Polskiego wydanych w sprawach związanych z udzielaniem indywidualnych zezwoleń dewizowych stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 k.p.a. Organ uznając, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Prezesa NBP nie jest dewolutywny, stwierdził, że w związku z tym nie ma organu drugoinstancyjnego. Żaden przepis prawa nie upoważnia do stwierdzenia, że Prezes NBP w sprawach indywidualnych zezwoleń dewizowych jest zarazem organem I i II instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wskazując przyczyny uwzględnienia skargi M. B. z powodu wadliwie sformułowanego pytania nr 186 wskazał m.in. na uchwałę NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, w której stwierdzono, że "w budowanym stanie prawnym, w orzecznictwie i doktrynie istnieją wystarczająco silne przesłanki do przyjęcia, że wniosek strony przewidziany w art. 127 § 3 k.p.a. uruchamia tok instancji w znaczeniu procesowym, który nie musi być zbudowany na hierarchicznej strukturze organów administracji publicznej". W takiej sytuacji sprawa jest drugi raz rozpoznawana z odpowiednim stosowaniem przepisów dotyczących odwołań od decyzji, oczywiście z pominięciem przepisów ściśle powiązanych z procedowaniem w systemie nadrzędności organu wyższego stopnia nad niższym, oraz z wykorzystaniem wprost lub z nieodzowną modyfikacją innych przepisów postępowania odwoławczego. Przewidziana w art. 127 § 3 k.p.a. instytucja wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w świetle rozbieżnych poglądów doktryny oraz orzecznictwa, nie może więc być uznana jednoznacznie za wyjątek od zasady dwuinstancyjności.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest bowiem szczególnym środkiem odwoławczym występującym w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym i odpowiada swym charakterem pojęciu środka odwoławczego. Środek ten w istocie ma wszystkie cechy odwołania poza dewolutywnością, tj. nie przesuwa sprawy do rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia. Przepis art. 8 ust. 3 ustawy Prawo dewizowe w pierwotnym brzmieniu (obowiązującym do dnia 20 kwietnia 2007 r.) stanowił natomiast, że decyzje Prezesa Narodowego Banku Polskiego wydawane w sprawach związanych z udzielaniem indywidualnych zezwoleń dewizowych, są ostateczne.
W świetle powyższego budzić może, w ocenie Sądu, uzasadnioną wątpliwość sformułowanie tego rodzaju pytania, jak pytanie nr 186, na egzaminie konkursowym na aplikację, albowiem w teście, w którym sprawdzeniu ma podlegać wiedza przyszłych dopiero aplikantów adwokackich, winno się unikać wprowadzania takich pytań, na które jednoznaczna odpowiedź nie wynika bezpośrednio z przepisów prawa, a jedynie z wykładni systemowej dokonywanej przez organ oraz poglądów doktryny.
Zdaniem WSA, pozostałe pytania konkursowe zakwestionowane w skardze M. B., zostały sformułowane zgodnie z zaleceniem zawartym w art. 75i ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r.- Prawo o adwokaturze (Dz. U. Nr 123, poz. 1058 ze zm.; dalej: ustawa – Prawo o adwokaturze), zaś odpowiedź wskazana jako właściwa wynika z poprawnego w tym zakresie klucza odpowiedzi załączonego do testu. Pytania te oparte były na przepisach prawa i zostały sformułowane jednoznacznie, a wśród propozycji odpowiedzi była wyłącznie jedna poprawna odpowiedź.
Minister Sprawiedliwości w skardze kasacyjnej domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania.
Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 75i oraz art. 75a ust. 3 ustawy - Prawo o adwokaturze "(...) poprzez wadliwe przyjęcie, że organ nieprawidłowo sformułował pytanie nr 186, z egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką, tj. w sposób, który powoduje, że nie można jednoznacznie stwierdzić, że w pytaniu tym prawidłowa jest tylko jedna odpowiedź "A", a nie wskazana przez skarżącego odpowiedź "B", podczas gdy pytanie to zgodne jest z przepisem ustawy - Prawo o adwokaturze".
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister Sprawiedliwości podniósł, że poglądy na które powołuje się WSA dotyczą skutków prawnych wywoływanych przez wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozważania doktrynalne i orzecznictwo powoływane przez Sąd koncentrują się na sposobie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i dotyczą relacji pomiędzy wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy i odwołaniem, a w sposób nieuzasadniony przechodzą następnie na tym tle do zagadnienia charakteru samego postępowania.
Autor skargi kasacyjnej wskazał, że wykładnia treści art. 8 ust. 3 Prawa dewizowego i art. 127 § 3 k.p.a. wskazuje, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Prezesa NBP nie jest dewolutywny. Skoro nie ma organu wyższego stopnia (odwoławczego) nad Prezesem Banku Centralnego, sprawa indywidualnego zezwolenia dewizowego nie może być rozpatrzona ponownie przez inny, drugoinstancyjny organ administracji publicznej. Niewystępowanie cechy dewolutywności środka zaskarżenia powoduje więc ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ, który prowadził postępowanie w pierwszej instancji i w takim znaczeniu nie sposób mówić o klasycznej dwuinstancyjności postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawowanej w granicach zakreślonych skargą kasacyjną poddany został wyrok Sądu I instancji uchylający decyzję Ministra Sprawiedliwości z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. Powołany u podstaw ocenianego wyroku przepis obliguje sąd administracyjny do uchylenia decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W ocenie składu Sądu I instancji kontrolowana na skutek skargi M. B. decyzja Ministra Sprawiedliwości naruszała art. 75i oraz art.75a ust. 3 Prawa o adwokaturze. Pierwszy z powołanych przepisów w ust. 1 stanowi (w stanie prawnym wiążącym dla sprawy), że egzamin konkursowy polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 250 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa. Kandydat może wybrać tylko jedną odpowiedź.
Za każdą prawidłową odpowiedź kandydat uzyskuje 1 punkt. Stosownie natomiast do ust. 3 omawianego przepisu pozytywny wynik z egzaminu konkursowego otrzymuje kandydat, który uzyskał z testu, co najmniej 190 punktów.
Z kolei w myśl art. 75a ust. 3 Prawa o adwokaturze egzamin konkursowy polega na sprawdzeniu wiedzy kandydata na aplikanta adwokackiego, z zakresu prawa: konstytucyjnego, karnego, postępowania karnego, karnego skarbowego, wykroczeń, cywilnego, postępowania cywilnego, gospodarczego, spółek prawa handlowego, pracy i ubezpieczeń społecznych, rodzinnego i opiekuńczego, administracyjnego, postępowania administracyjnego, finansowego, europejskiego, ustroju sądów, samorządu adwokackiego i innych organów ochrony prawnej działających w Rzeczypospolitej Polskiej, a także warunków wykonywania zawodu adwokata i etyki tego zawodu.
Istotną dla dalszych rozważań, z uwagi na treść zarzutów skargi kasacyjnej, jest także treść pozostałych jednostek redakcyjnych art. 75i Prawa o adwokaturze. I tak zgodnie z ust. 2 test sprawdza komisja w składzie, który przeprowadza egzamin konkursowy, a w myśl ust. 4 i 5 z przebiegu postępowania egzaminu konkursowego sporządza się niezwłocznie protokół, który podpisują członkowie komisji uczestniczący w egzaminie konkursowym. Członkowie komisji mogą zgłaszać uwagi do protokołu, a Przewodniczący komisji przesyła Ministrowi Sprawiedliwości protokół w terminie 7 dni od dnia sporządzenia.
W świetle powyższych regulacji prawnych nie powinno budzić wątpliwości to, że prawidłowe ustalenie wyniku egzaminu zależy od:
- 1) prawidłowości sformułowania pytań egzaminacyjnych i odpowiedzi w kluczu,
- 2) prawidłowości odpowiedzi wskazanych przez kandydata oraz
- 3) prawidłowości zastosowanych procedur egzaminacyjnych, na które składają się m.in. kwestie związane ze składem komisji czy też prawidłowością protokołów egzaminacyjnych.
Te trzy elementy składają się na ocenę poprawności wyniku egzaminu, przy czym w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uznał, że wadliwość decyzji ustalającej wynik egzaminu polegała na nieprawidłowym sformułowaniu pytania egzaminacyjnego nr 186 i odpowiedzi w kluczu. Żaden natomiast fragment rozważań tego Sądu nie wskazuje na to, aby doszło do naruszenia zasad związanych z procedurą egzaminacyjną (art. 75i ust. 2, 4 i 5 Prawa o adwokaturze), stąd zarzut obejmujący cały art. 75i Prawa o adwokaturze nie koresponduje z motywami orzeczenia. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, w sposób niebudzący wątpliwości, że Minister Sprawiedliwości konsekwentnie prezentuje pogląd, iż pytanie nr 186 testu egzaminacyjnego zostało sformułowane precyzyjnie i w oparciu o konkretny przepis prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego poglądu i w pełni zgadza się z argumentacją zaprezentowaną przez Sąd I instancji dotyczącą rozumienia pojęcia dwuinstancyjności postępowania. Nadto zauważa, że egzamin konkursowy na aplikację adwokacką jest formą zapewnienia osobom korzystającym z pełni praw publicznych konstytucyjnego prawa wolności wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy przewidzianego w art. 65 ust. 1 Konstytucji RP. Od sposobu przeprowadzenia naboru, w tym - od zakresu, zasad przeprowadzenia, oceny wyników egzaminu konkursowego i jego wpływu na przyjęcie (lub odmowę przyjęcia) na aplikację, zależy możliwość skorzystania przez kandydatów na aplikację z wolności wyboru zawodu adwokata i uzyskania - po korzystnym ukończeniu aplikacji - dostępu do zawodu. Istnieje zatem merytoryczny (przyczynowo-skutkowy) rodzaj powiązania między zasadami przeprowadzenia konkursu, selekcjonującego potencjalnych aplikantów (kandydatów na aplikantów), a możliwością zrealizowania przez nich konstytucyjnej wolności wyboru i wykonywania zawodu oraz wolności wyboru miejsca pracy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r., sygn. P21/02 - OTK-A 2004, nr 2, poz. 9).
Postępowanie konkursowe podejmowane przez komisję egzaminacyjną do spraw aplikacji adwokackiej i jej rozstrzygnięcie w formie uchwały ustalające wynik egzaminu jest jedną z istotnych przesłanek decydujących o wpisie na listę aplikantów adwokackich. Między innymi z tych względów wielokrotnie już Naczelny Sąd Administracyjny zwracał uwagę na to, że pytania zawarte w teście (oraz podane w nich trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa) powinny być sformułowane w sposób jasny, precyzyjny, jednoznaczny i niebudzący żadnych wątpliwości. Sposób sformułowania pytań testowych nie może wprowadzać w błąd uczestników konkursu, zaś sposób ich redagowania powinien być tak samo precyzyjny, jak precyzja, której wymaga się od kandydatów na aplikantów.
Pytania testowe na aplikacje adwokacką winny być wymagającym testem z określonych w art. 75a ust. 3 Prawa o adwokaturze dziedzin prawa i instytucji prawnych ukształtowanych przez prawo pozytywne. Stawianie natomiast w teście pytań, na które odpowiedź w doktrynie i judykaturze nie jest jednoznaczna, stoi w sprzeczności z art. 75i ust. 1 Prawa o adwokaturze. Pytania testowe na egzamin konkursowy na aplikację adwokacką powinny być tak sformułowane, by zrealizować ustawowy wymóg określony w art. 75i ust. 1 Prawa o adwokaturze, a zatem, na które jest tylko jedna prawidłowa i niebudzącą wątpliwości odpowiedź.
Sporne pytanie nr 186 testu egzaminacyjnego na aplikacje adwokacką z 2008 r. nie spełnia tego wymogu. Zgodnie z art. 8 ust. 3 Prawa dewizowego do decyzji Prezesa Narodowego Banku Polskiego w sprawach związanych z udzielaniem indywidualnych zezwoleń dewizowych, stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 k.p.a. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy postępowanie w sprawie indywidualnego zezwolenia dewizowego jest jedno czy dwuinstancyjne uzależniona będzie od tego czy dwuinstancyjność postępowania będzie rozpatrywana w znaczeniu materialnym czy też formalnym. Argumentując niezgodność tak sformułowanego pytania z art. 75i ust. 1 Prawa o adwokaturze, Sąd I instancji powołał się m.in. na pogląd prawny wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06. Warto zatem dodać, iż Naczelny Sąd Administracyjny w innym składzie zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z zagadnieniem prawnym tożsamym z tym, jakie było przedmiotem uchwały w sprawie o sygn. akt II GPS 2/06.
W uzasadnieniu wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt P 57/07 Trybunał Konstytucyjny omawiając art. 78 Konstytucji stwierdził "(...) kształtując konstytucyjne prawo każdej ze stron do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, posłużono się w nim ogólnym sformułowaniem "zaskarżenie", pozwalającym na objęcie jego zakresem różnych, specyficznych dla danej procedury, środków prawnych, których wspólną cechą jest umożliwienie stronie uruchomienia weryfikacji wydanego w pierwszej instancji orzeczenia bądź decyzji. Ponadto jest możliwa konkretyzacja tego sformułowania, polegająca na wskazaniu tych elementów środka prawnego, które są wystarczające do realizacji omawianego prawa, i nie ma tu decydującego znaczenia przyjmowany w doktrynie podział na środki odwoławcze i inne środki zaskarżenia. Trzeba, bowiem uwzględniać całokształt unormowań determinujących przebieg określonego postępowania, bo nie zawsze jest możliwe takie ukształtowanie procedury, aby w sprawie orzekał organ wyższej instancji. Takim przykładem wskazanym przez Trybunał Konstytucyjny jest art. 127 § 3 k.p.a. (por. uchwała z 22 lutego 2007 r. NSA w Warszawie, sygn. akt. II GPS 2/06)".
Z tych przyczyn nie sposób podzielić poglądu Ministra Sprawiedliwości, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wynikający z art. 127 § 3 k.p.a. nie spełnia cech dwuinstancyjności.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.