Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1477/12, po rozpoznaniu skargi O. Sp. z o.o. w O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2012 r., utrzymującą w mocy decyzję [...] Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2012 r. nakładającą na Spółkę karę pieniężną w wysokości 2400 zł, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje organu I instancji. Sąd stwierdził, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu i orzekł o kosztach postępowania.
Przedstawiając stan faktyczny Sąd podał, że w dniu 2 sierpnia 2011 r. w miejscowości Rychnowo na drodze krajowej nr 7 zatrzymano do kontroli pojazd marki Renault o nr rej. [...] wraz z naczepą marki Mega o nr rej. [...]. Zespołem pojazdów kierował M. M., wykonujący przewóz drogowy mieszanki – kruszywa. Przebieg kontroli utrwalono protokołem, w którym m.in. zawarto wyniki ważenia przedmiotowego zespołu pojazdów.
Pismem z dnia 5 sierpnia 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił O. Sp. z o.o. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzonych w czasie kontroli przekroczeń dopuszczalnych nacisków osi na drogach i przekroczenia masy całkowitej pojazdu.
Decyzją z dnia [...] września 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na Spółkę jako załadowcę karę pieniężną w łącznej wysokości 5300 zł. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. [...] Inspektor Transportu Drogowego nałożył na O. Sp. z o.o. w O. karę pieniężną w kwocie 2400 złotych za:
- 1. Przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których jest dopuszczony ruch pojazdów o naciskach osi do 11,5 tony dla potrójnej osi pojazdów silnikowych, przyczep i naczep przy odległości między osiami składowymi nie większej niż 1,3 m, o sumie nacisków powyżej 24 t do 25,5 t - 1800 zł (lp. 8 pkt 5 lit. d/ załącznika nr 2 do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych) (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., dalej: u.d.p).
- 2. Przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu członowego składającego się z dwuosiowego ciągnika siodłowego i trzyosiowej naczepy powyżej 40 t do 50 t - 600 t (lp. 9 pkt 5 lit. b/ załącznika nr 2 do u.d.p.).
Zdaniem organu, w świetle art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. strona ponosi odpowiedzialność za powstałe naruszenie, bowiem miała wpływ i godziła się na powstanie stwierdzonego naruszenia, czego dowodem jest dokument WZ nr [...], na którym jako wagę brutto zespołu pojazdów wskazano 42,28 t. Strona jako załadowca dopuściła do wjazdu na drogę publiczną pojazdu przeciążonego, tymczasem miała techniczne możliwości sprawdzenia ilości załadowanego towaru i dopuszczalnej masy całkowitej zespołu pojazdów po przeprowadzonym załadunku oraz miała wiedzę i godziła się z faktem, że dopuszczalna masa całkowita zespołu pojazdów została przekroczona (dowód: kopia dok. WZ). Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że strona nie dochowała należytej staranności przy wykonaniu czynności nadzorczych wobec przewoźnika, gdyż pozwoliła, aby przeciążony pojazd wyjechał na drogi publiczne. Strona wydała kierowcy dokument WZ ze wskazaną masą załadowanego kruszywa, musiała więc być świadoma powstałego naruszenia.
W odwołaniu od decyzji organu I instancji Spółka wskazała, że dokument WZ nie świadczy o wpływie lub godzeniu się strony na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Jest to dokument odzwierciedlający ilość wydanego przewoźnikowi towaru, nie może on jednak w świetle powstałych okoliczności niniejszej sprawy przesądzać o zaistnieniu przesłanek odpowiedzialności załadowcy, zwłaszcza w niniejszej sprawie, gdzie na egzemplarzu dowodu WZ pozostającym u skarżącego kierowca poczynił adnotację o znanej organowi treści. O ile Spółka ma techniczne możliwości sprawdzenia ilości załadowanego towaru i masy całkowitej pojazdu po załadunku, to wbrew twierdzeniom organu I instancji nie ma uprawnień do sprawdzenia czy masa ta przekracza dopuszczalne prawem ilości.
Wobec tego, że kopalnię i przewoźnika nie łączyła żadna umowa, nie miała ona możliwości żądania od kierowcy okazania stosownych dokumentów dotyczących pojazdu bądź wydawania mu jakichkolwiek wiążących poleceń. Uprawnień takich nie daje również załadowcy żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego.
Zgodnie z procedurą przyjętą w kopalni jej pracownik wobec stwierdzenia przekroczenia wezwał kierowcę do odsypania kruszywa. Kierowca ten nie zastosował się do wezwania i nie zmniejszył masy ładunku, co potwierdza egzemplarz dokumentu WZ z oświadczeniem kierowcy, który został całkowicie przez organ pominięty. W takiej sytuacji nieuprawnione jest twierdzenie organu, że Spółka miała wpływ i godziła się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. W tym stanie rzeczy, zdaniem odwołującej się, organ nie wyjaśniając należycie sprawy dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art.107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1070 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.).
Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] maja 2012 r. utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji. Zdaniem organu II instancji, [...] Inspektor Transportu Drogowego nie dopuścił się wskazanych przez stronę naruszeń przepisów postępowania. Zgadzając się z argumentami, powołanymi na okoliczność odpowiedzialności załadowcy, Główny Inspektor Transportu Drogowego podkreślił, że kopalnia powinna zapewnić taką organizację załadunku, by nie dochodziło do naruszenia obowiązujących przepisów prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględniając skargę Spółki wskazał, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zdaniem Sądu, Spółka trafnie zarzuciła, że organy obu instancji naruszyły przepisy art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80, art. 107 § 1 i 3, art. 6, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nieprzeprowadzone zostało w ogóle postępowanie dowodowe dotyczące zaistnienia przesłanek odpowiedzialności załadowcy, wynikających z art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. Sąd zgodził się ze Spółką, że odpowiedzialność za przejazd pojazdem nienormatywnym przewoźnika jest inna niż odpowiedzialność załadowcy. O ile w pierwszym przypadku odpowiedzialność ta jest zobiektywizowana, o tyle w przypadku podmiotów takich jak nadawca, spedytor, załadowca odpowiadają oni wtedy, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmioty te miały wpływ lub godziły się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego.
W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie, mimo ciążącego na nich obowiązku, uchyliły się od wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych, takich jak np. jak zorganizowana była praca w przedsiębiorstwie strony skarżącej i jak przebiegał proces załadunku i ważenia. Strona w toku postępowania dowodowego powołała się na notatkę kierowcy naniesioną na kopię WZ znajdującą się w posiadaniu załadowcy, z której wynikało, że był poinformowany przez Spółkę o przekroczeniu masy ładunku i nie skorzystał ze wskazanej przez załadowcę konieczności zrzucenia nadwagi towaru. Skoro organ powziął wątpliwości odnośnie do daty powstania tej notatki, winien dodatkowo przesłuchać na powyższe okoliczności kierowcę, czego nie uczynił. Poza zwróceniem uwagi kierowcy na przeładowanie pojazdu nie ma żadnych innych faktycznych i prawnych możliwości przeciwdziałania wyjazdowi ponadnormatywnego samochodu poza obręb kopalni.
Samo oparcie się organów na wynikach ważenia pojazdu i na treści dokumentu WZ, z którego wynikało przekroczenie dmc pojazdu, jest niewystarczające. Konieczne jest bowiem wyczerpujące ustalenie okoliczności i dowodów, wskazujących jednocześnie na wpływ lub godzenie się załadowcy na powstałe naruszenie.
Sąd uznał za przedwczesny zarzut naruszenia prawa materialnego, skoro w sprawie nie ustalono istotnych elementów stanu faktycznego koniecznych do zastosowania art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p.
Skargą kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył powyższe orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7 art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy w ogóle nie przeprowadziły postępowania dowodowego dotyczącego zaistnienia przesłanek odpowiedzialności załadowcy (zwłaszcza w zakresie jak zorganizowana była praca w przedsiębiorstwie strony skarżącej i jak przebiegał proces załadunku i ważenia), podczas gdy postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób kompletny i wyczerpujący dla ustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a z całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, takiego jak m.in. protokół kontroli, dane kontrolowanego pojazdu w zakresie dmc oraz liczby i rodzaju osi, wyników ważenia, kategorii drogi, po której stwierdzono poruszanie się kontrolowanego zespołu pojazdu, dokumentu WZ potwierdzających ilość załadowanego towaru, obowiązków załadowcy wynikających bezpośrednio z przepisów prawa, organy obu instancji zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego dokonały oceny zachowania załadowcy w zakresie jego godzenia się oraz wpływu na warunki wykonywanego przewozu drogowego, a podstawa faktyczna i prawna naruszenia zostały prawidłowo określone w decyzji, nadto w uzasadnieniu faktycznym wskazano fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne zawierało wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 78 § 1 i 2 k.p.a. - które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – poprzez niezasadne zarzucenie organom nieprzeprowadzenia dowodu z przesłuchania kierowcy na okoliczność daty sporządzenia notatki na dokumencie WZ będącego w posiadaniu załadowcy, która to okoliczność nie była istotna dla rozpoznania sprawy;
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. z art. 6, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 k.p.a. - które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – poprzez brak wskazania w czym się przejawiały te naruszenia, bowiem w praktyce uniemożliwia ocenę i kontrolę toku rozumowania Sądu, a co za tym idzie - pozbawia możliwości polemizowania z jego oceną stanu faktycznego i prawnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W rozpoznawanej sprawie zakres postępowania administracyjnego wyznaczała norma prawa materialnego, powołanego już i omawianego art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji stwierdził, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone przez organy obu instancji nieprawidłowo, a zebrany materiał dowodowy nie dawał podstawy do uznania, że skarżąca Spółka miała świadomość lub godziła się na powstanie naruszeń.
Naczelny Sąd Administracyjny ocenę tę podziela i zauważa, że jest ona wynikiem prawidłowej wykładni art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. i przyjęcia przez Sąd I instancji takiego sposobu rozumienia omawianego przepisu, które pozostaje w zgodzie z tą jego częścią, która stanowi o okolicznościach sprawy i dowodach jednoznacznie wskazujących, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia. Wskazany w tym przepisie wpływ lub godzenie się na powstanie danego naruszenia musi mieć jednoznacznie charakter realny i bezpośredni, co oznacza, że nie może być prostą konsekwencją czynności składających się na szeroko rozumiany proces transportu drogowego (por. wyrok NSA z 11 października 2012 r. sygn. akt II GSK 1375/11).
Z treści omawianego przepisu wynika wprost, że to z ustalonych przez organ okoliczności faktycznych konkretnej sprawy administracyjnej w sposób jednoznaczny ma wynikać, że załadowca, poprzez swoje działanie lub też zaniechanie, doprowadził do naruszenia obowiązków lub warunków przewozu. Wskazuje na to m.in. posłużenie się przez ustawodawcę nieostrymi pojęciami "godzenia się" oraz "wpływu" jako przesłanek warunkujących przypisanie odpowiedzialności za określone nią naruszenie, a w konsekwencji nałożenie kary pieniężnej (por. wyrok NSA z dnia 6 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 406/10; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 329/11). Wpływ lub też godzenie się na naruszenie norm dotyczących obciążenia pojazdów musi być oceniany przez pryzmat konkretnego naruszenia w ściśle określonych warunkach, jak i tego, w jaki sposób do niego doszło oraz jakiemu podmiotowi, poza wykonującym przewóz, stawiany jest w tym zakresie zarzut.
W tej sprawie, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, strona w toku postępowania dowodowego powołała się na notatkę kierowcy naniesioną na kopię WZ znajdującą się w posiadaniu załadowcy, z której wynikało, że kierowca był poinformowany o przekroczeniu masy ładunku i nie skorzystał ze wskazanej przez załadowcę konieczności zrzucenia nadwagi towaru. Trafnie Sąd I instancji uznał, że poza zwróceniem uwagi kierowcy na przeładowanie pojazdu nie ma żadnych fizycznych i prawnych możliwości przeciwdziałania wyjazdowi ponadnormatywnego samochodu poza obręb kopali, zaś samo oparcie się organów na wynikach ważenia pojazdu jest niewystarczjące. Konieczne jest bowiem wyczerpujące ustalenie okoliczności i dowodów wskazujących jednocześnie na wpływ lub godzenie się załadowcy na powstanie naruszenia.
W świetle powyższego należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.