Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 24 stycznia 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1470/10 oddalił skargę A. Sp. z o.o. w W. (dalej: skarżąca Spółka, dłużnik) na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji) z dnia [...] kwietnia 2010 r. w przedmiocie uznania zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym za bezzasadne.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: organ I instancji, wierzyciel) nałożył na skarżącą Spółkę karę pieniężną w wysokości 10.000 zł. W dniu [...] stycznia 2010 r. organ wystawił tytuł wykonawczy i na tej podstawie Naczelnik Urzędu Skarbowego W. – [...] wydał zawiadomienie o zajęciu prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność z rachunku bankowego skarżącej Spółki.
Pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. Spółka wniosła do Naczelnika Urzędu Skarbowego W. – [...] zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. uznał zarzuty dłużnika za bezzasadne. W ocenie organu nie było podstaw do kwestionowania jego uprawnień do egzekwowania swoich orzeczeń. Wierzyciel stwierdził ponadto, że wskazanie w tytule wykonawczym art. 2 §1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej u.p.e.a.) było wystarczające, ponieważ w przepisie tym wymieniono obowiązek na podstawie którego tytuł wykonawczy został wystawiony.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu zażalenia dłużnika, utrzymał w mocy postanowienie wierzyciela – [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2010 r. o stwierdzeniu bezzasadności zarzutów w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko wierzyciela co do bezzasadności zarzutów Spółki. Ponadto - odnosząc się do zarzutu wystawienia tytułu wykonawczego przez niewłaściwy organ - podkreślił, że do wystawienia tego tytułu uprawniony jest i był jako wierzyciel [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego. Jednocześnie wyjaśnił, że 2
Sygn. akt II GSK 859/11 wierzycielem jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Natomiast do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego jest zaś uprawniony właściwy do orzekania organ I instancji.
Spółka [...] wniosła na rozstrzygnięcie organu odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Sąd I instancji stwierdził, że organy administracji zarówno przy wydawaniu postanowienia w I jak i w II instancji nie dopuściły się naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania w sposób mający lub mogący mieć wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji spowodowało uznanie skargi za nieuzasadnioną.
Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu braku legitymacji dla [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego do wystawienia tytułu wykonawczego WSA wskazał, że użyte w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji pojęcie wierzyciela oznacza podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków w odniesieniu do kar pieniężnych wymierzanych przez organy administracji rządowej - właściwy do orzekania jest organ I instancji.
Dalej Sąd wskazał, że zgodnie z ustawą o transporcie drogowym inspektor transportu drogowego jest kierownikiem wojewódzkiej inspekcji transportu drogowego wchodzącej w skład wojewódzkiej administracji zespolonej. Wskazać w tym kontekście należy, iż w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji inspekcji organem właściwym jest wojewódzki inspektor, a organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego - Główny Inspektor. Takie rozwiązanie dopuszcza ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206), która stanowi, iż zadania administracji rządowej w województwie wykonują organy rządowej administracji zespolonej w województwie, w tym kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży.
Zatem uprawnieni do kontroli drogowej inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego, mieli prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z przewozem karę pieniężną za naruszenie obowiązków lub warunków wynikających z 3
Sygn. akt II GSK 859/11 przepisów ustawy. Nadto podkreślono, że decyzja wydawana jest w imieniu organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli.
W świetle powyższych regulacji WSA stwierdził, że zasadne było stanowisko organów orzekających w sprawie, iż podmiotem uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku wynikającego z decyzji o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej był [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, jako właściwy do orzekania organ I instancji. W ocenie Sądu, należało zatem uznać, iż tytuł wykonawczy wystawiony przez ten organ spełniał wymogi określone w art. 27 § 1 u.p.e.a., a zaskarżone postanowienie nie naruszało art. 22 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej.
Zasadnie także organy przyjęły, iż w sprawie miał zastosowanie § 13 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym postępowanie egzekucyjne może być wszczęte bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadkach, gdy należność pieniężna została określona w orzeczeniu. Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i akty wykonawcze do tej ustawy nie wprowadzają bowiem podziału na sposób powstania należności określając tylko i wyłącznie, że obowiązek przesłania upomnienia zobowiązanemu nie jest wymagany, gdy egzekucja dotyczy należności pieniężnej określonej w orzeczeniu. WSA zaznaczył, że w rozpoznawanej sprawie orzeczeniem tym była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nakładająca na skarżącą Spółkę karę w wyraźnie wskazanej kwocie - 10.000 zł., która w określonym w decyzji terminie winna zostać przez dłużnika uiszczona.
Jednocześnie powyższa decyzja zaopatrzona została w rygor natychmiastowej wykonalności, co uzasadniało możliwość jej natychmiastowej realizacji w drodze egzekucji. W ocenie Sądu w tym kontekście tytuł wykonawczy w sprawie został prawidłowo doręczony bezpośrednio zobowiązanemu (dłużnikowi).
Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił także stanowisko organu odnoszące się do prawidłowości powołanej w tytule wykonawczym podstawy prowadzenia egzekucji, bowiem przez podstawę prawną prowadzenia egzekucji należy rozumieć przepisy, na mocy których dopuszczalne jest prowadzenie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych lub obowiązków o charakterze niepieniężnym. W tytule wykonawczym wystawionym w sprawie jako podstawę 4
Sygn. akt II GSK 859/11 prawną prowadzenia egzekucji powołano art. 2 ust. 1 u.p.e.a. Zdaniem Sądu I instancji powołanie tego przepisu bez wskazania jego konkretnej jednostki redakcyjnej (punktu) nie stanowiło - wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki - takiej wadliwości tytułu wykonawczego, która skutkowałaby koniecznością zwrotu tego tytułu wierzycielowi przez organ egzekucyjny. Zatem egzekucja na podstawie wystawionego przez wierzyciela tytułu wykonawczego była dopuszczalna, tym bardziej, iż wskazano w nim podstawę prawną egzekwowanego obowiązku, tj. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z mocy, której na zobowiązanym ciążył egzekwowany obowiązek. Nie było więc uzasadnionych wątpliwości co do charakteru i rodzaju egzekucji jaka na podstawie tego tytułu miała być prowadzona.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Spółka A. wnosząc o uchylenie go w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Orzeczeniu zarzucono:
- 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 33 pkt 10 u.p.e.a. w zw. z art. 22 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej oraz art. 51 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - poprzez uznanie, że tytuł wykonawczy na podstawie, którego przeciwko skarżącej Spółce prowadzone było postępowanie egzekucyjne, pochodziło od uprawnionego do jego złożenia organu;
- 2) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art., 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit c p.p.s.a. w zw. 33 pkt 6 u.p.e.a., poprzez oddalenie skargi na skutek błędnego przyjęcie przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, iż egzekucja administracyjna przeciwko skarżącej Spółce była dopuszczalna, wobec niedoręczenia tytułu wykonawczego pełnomocnikowi skarżących, co miało wpływ na wynik postępowania bowiem mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć.
Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.
Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów o do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji - w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.
Jak słusznie akcentuje się w orzeczeniach sądów administracyjnych w sytuacji gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzut naruszenia przepisów postępowania.
W zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania zawartych w analizowanej skardze kasacyjnej, strona skarżąca zarzuciła naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) p.p.s.a, w zw. z art. 33 pkt 6 u.p.e.a. poprzez oddalenie skargi na skutek błędnego przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, iż egzekucja administracyjna przeciwko skarżącej Spółce była dopuszczalna mimo niedoręczenia tytułu wykonawczego pełnomocnikowi skarżących, co miało wpływ na wynik postępowania, bowiem mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Istota tych zarzutów sprowadza się do błędnego - zdaniem skarżącej - przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, iż tytuł wykonawczy, na podstawie którego przeciwko skarżącej prowadzona jest egzekucja administracyjna, został skutecznie doręczony pełnomocnikowi skarżącej Spółki.
W tym zakresie skarga kasacyjna powołuje naruszenie art. 33 pkt 6 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego. Odnosząc się do stanowiska zajętego w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd WSA w tej kwestii, iż: "W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości pogląd, iż dopiero od momentu skutecznego doręczenia tytułu wykonawczego organ egzekucyjny ma do czynienia ze stroną, której uprawnienia są uregulowane m.in. w art. 32 i 40 kpa, a zatem może ona dziać przez pełnomocnika, któremu - jeżeli został ustanowiony doręcza pisma. W tym kontekście tytuł wykonawczy w sprawie niniejszej został prawidłowo doręczony bezpośrednio zobowiązanemu (dłużnikowi) za pośrednictwem poczty w dniu [...] stycznia 2010 r., skoro pełnomocnictwo do działania w imieniu spółki w postępowaniu egzekucyjnym profesjonalny pełnomocnik - radca prawny przedłożył w uzupełnieniu braków formalnych zarzutów dopiero w dniu [...] lutego 2009 r. W tym miejscu wskazać (należy - uzup.
NSA), że organ administracji publicznej jest obowiązany doręczać pisma pełnomocnikowi strony, o którego ustanowieniu został powiadomiony." (s. 5-6 uzasadnienia wyroku WSA). Tym samym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 33 pkt 60 u.p.e.a. nie może odnieść zamierzonego przez kasatora skutku.
Naruszenie prawa materialnego autor skargi kasacyjnej upatruje w błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu art. 33 pkt 10 u.p.e.a. w zw. z art. 22 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej oraz art. 51 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - poprzez uznanie, że tytuł wykonawczy na podstawie, którego przeciwko skarżącej Spółce prowadzone było postępowanie egzekucyjne, pochodziło od uprawnionego do jego złożenia organu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane normy prawa materialnego nie zostały jednak w niniejszej sprawie naruszone.
Istota zarzutu opisanego w pkt. 1 skargi kasacyjnej sprowadza się do uznania tytułu wykonawczego, jako wystawionego przez niewłaściwy organ, którym w ocenie skarżących powinien być wojewoda, a nie wojewódzki inspektor transportu drogowego. Identyczny zarzut był już przedmiotem oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 191/09 (https://cbois.nsa.gov.pl) w sprawie o analogicznym stanie faktycznym i prawnym. Ponieważ skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie podziela stanowisko wyrażone w tymże wyroku, uzasadnia to posłużenie się zamieszczonymi tam argumentami. Powołany w skardze kasacyjnej art. 22 ustawy z 29 lipca 2005 r. zmienił bowiem brzmienie art. 51 u.t.d. Przed wspomnianą nowelizacją art. 51 określał, że zadania inspekcji transportu drogowego wykonuje (oprócz GITD) wojewódzki inspektor transportu drogowego, a po tej zmianie -wojewoda działający za pośrednictwem wojewódzkiego inspektora transportu drogowego, zwanego dalej "wojewódzkim inspektorem", jako kierownika wojewódzkiej inspekcji transportu drogowego wchodzącej w skład wojewódzkiej administracji zespolonej.
W uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. zawarto wskazanie, że w celu podniesienia sprawności Państwa i jakości wykonywania przypisanych prawem zadań i kompetencji koniecznym jest m.in. zdefiniowanie pozycji wojewody jako przedstawiciela Rady Ministrów w województwie. W obowiązującym podziale kompetencji nie było - według autorów projektu ustawy - przypadków równoległego wykonywania tych samych zadań i kompetencji przez organy administracji rządowej i jednostki samorządu terytorialnego, liczne natomiast były przypadki, w których zadania i kompetencje określone w tej samej ustawie wykonywane były przez różne szczeble jednostek samorządu terytorialnego i przez wojewodów. W ustawie przyjęto zatem założenie, 8
Sygn. akt II GSK 859/11 że zadania przypisane wojewodzie jako przedstawicielowi rządu na danym obszarze powinny ograniczać się m.in. do wykonywania funkcji zwierzchnika zespolonej administracji rządowej oraz funkcji inspekcyjno-kontrolnych. W ocenie autorów projektu zmiany ustawy przesunięcie zadań i kompetencji do samorządu województwa miało wzmocnić ten poziom samorządu terytorialnego poprzez rozbudowanie jego roli w realizacji zadań publicznych. Konsekwencją przesunięcia zadań była również konieczność zespolenia służb, inspekcji i straży funkcjonujących na poziomie wojewódzkim i powiatowym, które zostały odzespolone wbrew założeniom reformy z 1999 r. (Państwowa Inspekcja Sanitarna oraz Inspekcja Transportu Drogowego). Wprowadzona zmiana art. 51 u.t.d. nie spowodowała zatem zmiany organu właściwego do wydawania decyzji, ale miała na celu zespolenie służb inspekcji transportu drogowego.
Słusznie Sąd pierwszej instancji w tej sprawie odnosząc się do zarzutu braku legitymacji dla [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego do wystawienia tytułu wykonawczego, stwierdził, że stosownie do treści art. 1a pkt 13 u.p.e.a. użyte w ustawie pojecie wierzyciela oznacza podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Z treści art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a. wynika natomiast, iż uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest w odniesieniu do obowiązków (w tym kar pieniężnych wymierzanych przez organy administracji rządowej) wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej - właściwy do orzekania organ I instancji, z zastrzeżeniem pkt 4. Stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym wojewódzki inspektor transportu drogowego jest kierownikiem wojewódzkiej inspekcji transportu drogowego wchodzącej w skład wojewódzkiej administracji zespolonej.
Wskazać w tym kontekście należy, iż zgodnie z art. 51 ust. 6 ustawy o transporcie drogowym w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji inspekcji organem właściwym jest wojewódzki inspektor, a organem wyższego stopnia - Główny Inspektor. Takie rozwiązanie dopuszcza ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206), która w art. 2 pkt 2 lit. b stanowi, iż zadania administracji rządowej w województwie wykonują organy rządowej administracji zespolonej w województwie, w tym kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży. "W świetle powyższych regulacji zasadne jest zatem stanowisko organów 9
Sygn. akt II GSK 859/11 orzekających w sprawie, iż podmiotem uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji obowiązku wynikającego z decyzji z [...] listopada 2009 r. o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej jest [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, jako właściwy do orzekania organ I instancji." (s. 4-5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA).
W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż tytuł wykonawczy wystawiony przez MWITD spełnia wymogi określone w art. 27 § 1 u.p.e.a., a co za tym idzie nie został w tej sprawie naruszony art. 33 pkt 10 u.p.e.a., który stanowi, iż podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być niespełnienie wymogów określonych a art. 27 tejże ustawy. Zaskarżone do WSA postanowienie nie narusza także art. 22 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej.
Z powyższych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt. 1 oraz 205 p.p.s.a. 10