Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 marca 2007 sygn. akt VI SA/Wa 2236/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę P. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym:
W dniu [...] maja 2006 r. na przejściu granicznym w K. na drodze krajowej nr 8 zatrzymano do kontroli pojazd marki F. prowadzony przez P. S. Stwierdzono, że pojazdem przewożone były 4 osoby oraz że przewóz był odpłatny, co zeznały przesłuchiwane w charakterze świadka pasażerki.
Decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego we W. z dnia [...] lipca 2006 roku, Nr [...], wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088, ze zm.), dalej utd. nałożono na P. S. karę pieniężną w kwocie 8.000 zł. za wykonywanie transportu drogowego bez licencji.
W złożonym odwołaniu skarżący P. S. zarzucił decyzji naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść decyzji, tj. art. 7, 77, 100 Kpa. oraz naruszenie art. 5 ust. 1 utd., polegające na błędnej, bo rozszerzającej wykładni pojęcia wykonywanie transportu drogowego oraz pojęcia podjęcia transportu drogowego. W uzasadnieniu podniesiono, iż zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny sprawy. Zdaniem skarżącego nie był on i nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy prawo działalności gospodarczej oraz ustawy o transporcie drogowym, co uzasadnia dodatkowo zarzut naruszenia art. 3 ust. 2 pkt. 3 utd., gdyż do przewozów drogowych wykonywanych przez podmioty nie będące przedsiębiorcami stosuje się odpowiednio przepisy ustawy dotyczące niezarobkowego przewozu drogowego. Wykonywany przez skarżącego przewóz nie był odpłatny, miał charakter prywatny i nie był związany z prowadzeniem działalności gospodarczej z zakresu transportu drogowego, gdyż skarżący nigdy takiej działalności nie prowadził.
Decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2006 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. art. 5, art. 92 ust. 1 utd. oraz Ip. 1.1 załącznika do tej ustawy, po rozpatrzeniu wniesionego odwołania utrzymano zaskarżoną decyzję w całości w mocy.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż stosownie do art. 5 utd. podjęcie i zarobkowe wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego, a zgodnie z art. 92 ust. 1 utd., kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej. Konsekwencją tego rozwiązania jest przepis Ip. 1.1 załącznika do ustawy, który sankcjonuje karą pieniężną w wysokości 8.000 złotych wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek.
Zdaniem organu z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że przedsiębiorca wykonywał w dniu kontroli, tj. [...] maja 2006 r. transport drogowy osób bez wymaganej licencji, ponieważ sam skarżący zeznał, że koszt przewozu był znany pasażerom przed wyjazdem i wynosił 120 zł w jedną stronę. Ponadto skarżący wykonywał transport w sposób zorganizowany, gdyż umawiał się telefonicznie z pasażerami wcześniej tzn. przed dniem planowanej podróży, co potwierdziły dwie pasażerki znajdujące się w pojeździe w chwili kontroli. GITD nie zgodził się z zarzutami, że wydał decyzję z obrazą art. 7 i 77 § 1 Kpa. Organ odwoławczy zebrał i ocenił cały materiał dowodowy, w wyniku czego nie dał wiary późniejszym oświadczeniom pasażerek, gdyż stwierdził, że mają one na celu jedynie uniknięcie odpowiedzialności administracyjnej i przeczą zeznaniom złożonym do protokołu przesłuchania. Organ podkreślił, iż zaprotokołowane zeznania pasażerki składały, będąc pouczonymi o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań.
Powyższą decyzję P. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., zarzucając jej:
- 1) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść decyzji a polegające na błędnym przedstawieniu okoliczności faktycznych, przyjętych za podstawę decyzji w szczególności błędne ustalenie, że skarżący jest przedsiębiorcą i prowadzi działalność gospodarczą, oraz że dokonał zarobkowego przewozu osób za granicę,
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 utd., polegające na rozszerzającej wykładni pojęć podjęcia i wykonywania transportu drogowego oraz art. 3 ust. 2 pkt 3 tej ustawy polegające na błędnej wykładni pojęcia odpowiedniego stosowania przepisów ustawy.
Zdaniem skarżącego z treści art. 3 ust. 2 pkt 3 utd. wynika, że do przewozów drogowych wykonywanych przez podmioty nie będące przedsiębiorcami, stosuje się odpowiednio, ale nigdy wprost, przepisy tej ustawy dotyczące niezarobkowego przewozu drogowego, przy czym niezarobkowy krajowy przewóz drogowy to przewóz na potrzeby własne, a więc również grzecznościowy przewozu osób, który wykonywał skarżący.
W ocenie skarżącego naruszony też został przepis art. 5 ust. 1 utd., według którego transportem drogowym jest podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej z zakresu przewozu osób, ponieważ tylko w takiej sytuacji ustawa wymaga uzyskanie uprzednio odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego, a zatem w przedmiotowej sprawie dokonano błędnej subsumcji ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Skarżący podniósł także, że organy obu instancji błędnie ustaliły stan faktyczny sprawy, przede wszystkim w zakresie zarobkowego charakteru przejazdu, nie rozpytano bowiem świadków jaki charakter miały obiecane do zapłaty niskie i nie odpowiadające rzeczywistej wartości przejazdu kwoty.
Skarżący stwierdził, że skoro przejazd w istocie odbył się za darmo, to nie może być traktowany jako wypełniający ustawową dyspozycję pojęcia wykonywania krajowego transportu drogowego inne i nie wiązały się z zarobkowym charakterem przejazdu. Błędne jest też stanowisko Głównego Inspektora co do pojęcia przewozu okazjonalnego osób z P. do N., gdyż przewóz z grzeczności a przewóz okazjonalny to dwie różne kategorie prawne.
Sąd I instancji, oddalając skargę, w pełni podzielił stanowisko GITD, że z punktu widzenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, przewóz wykonywany przez skarżącego był zarobkowym przewozem osób, mającym charakter przewozu okazjonalnego, który zgodnie z definicją zawartą w art. 4 ust. 11 utd, jest przewozem osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, i który w myśl art. 5 ust. 1 ustawy wymaga uzyskania odpowiedniej licencji, której brak sankcjonowany jest karą pieniężną w wysokości 8.000 zł (I. p. 1.1. załącznika do powołanej ustawy).
Zdaniem Sądu I instancji zarobkowy a nie tzw. grzecznościowy charakter przewozu został ustalony bez wątpliwości, o czym świadczy sposób organizacji tego przewozu (umowa na telefon z grupą osób). Skarżący wykonywał zorganizowany przewóz (transport drogowy) osób w celach zarobkowych.
Sąd wskazał także, że pojęcie tzw. przewozu z grzeczności, powołane przez skarżącego jest związane z art. 436 § 2 Kc., w myśl którego w razie zderzenia się mechanicznych środków komunikacji poruszanych za pomocą sił przyrody wymienione osoby, tzn. samoistny posiadacz mechanicznego środka komunikacji oraz posiadacz zależny mogą wzajemnie żądać naprawienia poniesionych szkód tylko na zasadach ogólnych. W sferze prawa administracyjnego, a zwłaszcza w zakresie uregulowanym utd., pojęcie przewozu z grzeczności, o którym mowa w art. 436 § 2 Kc. nie ma w ogóle zastosowania i nie jest rodzajem przewozu określonym w przepisach tej ustawy.
W ocenie Sądu twierdzenia skarżącego, iż nie jest przedsiębiorcą, nie mają w istocie w rozpatrywanej sprawie znaczenia, gdyż w sposób oczywisty prowadził w momencie kontroli działalność zarobkową, a więc gospodarczą, w zakresie transportu drogowego, a odwołanie się przez stronę skarżącą do treści art. 3 ust. 2 pkt 3 utd. jest chybione, gdyż skontrolowany przewóz miał jednoznacznie charakter zarobkowy, a ponadto określenie "niezarobkowy przewóz drogowy", o którym mowa w powołanym przepisie ustawy, odnosi się do określonego w ustawie odrębnego rodzaju przewozu, określonego właśnie jako "niezarobkowy przewóz drogowy."
P. S. zaskarżył w całości powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz orzeczenie o kosztach postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- 1) prawa procesowego, a to art. 145 § 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i art. 133 § 1 p.p.s.a poprzez jego naruszenie w związku z art. 7 i 77 § 1 Kpa. a to ze względu na błędną ocenę materiału dowodowego stanowiącego podstawę faktyczną wyroku,
- 2) prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 2 pkt. 3 oraz art. 5 ust. 1 utd. w związku z art. 4 i art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej – dalej usdg. polegające na rozszerzającej wykładni pojęć wykonywania, transportu drogowego oraz podjęcia transportu drogowego, a także błędną wykładnię art. 3 ust. 2 pkt. 3 utd. w związku z art. 4 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej polegające na błędnym przyjęciu, że P. S. był przedsiębiorcą w rozumieniu utd. oraz ustawy z 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że nie spełniał przesłanek koniecznych dla uznania go za przedsiębiorcę, wynikających z przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, ponieważ jego przewóz nie miał charakteru zarobkowego, a ograniczał się wyłącznie do zwrotu wydatków poniesionych na benzynę. Przewóz nie był działalnością zorganizowaną, gdyż za taką nie można uznać telefonicznego umówienia się co do daty i godziny przyjazdu, nie było to również przedsięwzięcie wykonywane w sposób ciągły lecz jednorazowo, sporadycznie.
Zdaniem skarżącego zasadny jest też zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 5 ust. 1 i art. 3 ust. 2 pkt. 3 utd., przez przyjęcie rozszerzającej wykładni podjęcia i wykonywania transportu drogowego. Nie każdy bowiem przewóz osób nawet mający charakter przewozu okazjonalnego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji jeżeli przewóz ten nie ma charakteru zarobkowego a jedynie charakter przewozu prywatnego, osobistego, z grzeczności i przewozu nie związanego z prowadzeniem działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego, której to skarżący nigdy nie prowadził.
Ponadto skarżący stwierdził, iż naruszenie przepisów art. 7 i 77 kpa spowodowało, że stan faktyczny zwłaszcza w zakresie zarobkowego bądź niezarobkowego charakteru przewozu ustalono nieprawidłowo, powierzchownie, bez wszechstronnego rozważenia sprzecznego w tym zakresie materiału dowodowego, a w szczególności bez wskazania na podstawie jakiej argumentacji odrzuca się dokonanie przewozu o charakterze prywatnym osobistym i za symboliczną opłatą-jako przewozu nie mającego charakteru zarobkowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod uwagę z urzędu nieważność postępowania, której przesłanki wskazane zostały wyczerpująco w § 2 tego artykułu. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nieważności postępowania nie stwierdził.
Jak stanowi art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- - naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię (niewłaściwe odczytanie treści normy prawnej) lub niewłaściwe zastosowanie (dokonanie wadliwej subsumpcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego),
- - naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpatrywanej sprawie skargę kasacyjną oparto na obu podstawach, a odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, stwierdzić należy, że nie są one zasadne. Składający skargę kasacyjną zarzuca, iż Sąd I instancji naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 Kpa. i w wyniku tego błędu niewłaściwie zastosował przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.
Powyższy zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zauważyć wypada, iż zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. nie został właściwie sformułowany, bowiem Sąd I instancji przepisu tego nie stosował, a co najwyżej nie zastosował i w ten sposób go naruszył. Autor skargi kasacyjnej wskazuje na obrazę art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 Kpa., które właściwie zastosowane, powinny były doprowadzić do uchylenia kwestionowanej przez skarżącego decyzji. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nakłada na sąd administracyjny obowiązek orzekania na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Oznacza to, że sąd musi ocenić, czy zgromadzony w prowadzonym przez organ administracji postępowaniu materiał dowodowy zebrany został zgodnie z regułami procesowymi, czy jest pełny oraz czy może stanowić podstawę dla zastosowania określonej normy prawnej.
Dokonana ocena może prowadzić albo do uchylenia aktu administracyjnego w razie stwierdzenia naruszenia zasad procesowych podczas jego wydania, albo do utrzymania rozstrzygnięcia w mocy w razie uznania, iż do naruszeń nie doszło. W rozpatrywanej sprawie, co wynika z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, Sąd rozważył załączony do skargi materiał dowodowy i ocenił, iż stanowisko organów rozstrzygających sprawę jest prawidłowe. Mimo zwięzłej formy wypowiedzi, stanowisko WSA nie budzi wątpliwości.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 utd. podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji, co prowadzi do wniosku, iż stwierdzenie wykonywania takiej działalności bez przewidzianego ustawą uprawnienia sankcjonowane jest, na podstawie art. 92 ust. 1 utd. l.p. 1.1. załącznika do ustawy, karą pieniężną w wysokości 8.000,00 zł. Powołane przepisy, jak i cała regulacja dotycząca transportu drogowego, nie dotyczy m.in. przewozów drogowych wykonywanych pojazdami samochodowymi przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu nie więcej, niż 9 osób łącznie z kierowcą – w niezarobkowym przewozie drogowym osób. Powyższe wyłączenie wynikające z art. 3 ust. 1 pkt 1 utd. nie znajduje zastosowania w sytuacji ustalenia, iż wykonywany przewóz pojazdem do 9 osób ma charakter odpłatny. Taki odpłatny charakter przewozu ustalił organ administracji w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego wszczętego wskutek kontroli drogowej, zakończonej protokołem kontroli ów fakt stwierdzającym, przy czym był to jeden z dowodów uzyskanych w wyniku kontroli.
Inspektorzy przeprowadzający kontrolę, zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 1 i 4 utd. wylegitymowali pasażerki kontrolowanego pojazdu i przesłuchali je w charakterze świadków. Dodatkowo przesłuchany został w charakterze strony postępowania sam skarżący. Zeznania tych wszystkich osób w sposób jednoznaczny potwierdziły fakt wykonywania odpłatnego transportu drogowego o charakterze okazjonalnym. Okoliczność tę podkreślił WSA, stwierdzając, iż zarobkowy charakter przewozu został ustalony bez wątpliwości. Pozbawione podstaw są twierdzenia składającego skargę kasacyjną, iż z uwagi na to, że fakt odwołania złożonych przez świadków do protokołu zeznań czynił materiał dowodowy niejednorodnym i wewnętrznie sprzecznym, to organy administracji, a następnie Sąd I instancji nie dokonały wnikliwej oceny tego materiału. Mimo że WSA nie prowadził szerszych rozważań dotyczących oceny przez organ administracji zebranego w trakcie postępowania administracyjnego materiału dowodowego, to obowiązek tej oceny wynika z art. 80 Kpa., a uchybienia tego przepisu przez organ sąd nie stwierdził i takie działanie WSA znajduje uzasadnienie w aktach sprawy.
Organ odwoławczy w sposób jednoznaczny i wyczerpujący wyjaśnił, którym dowodom na okoliczność wykonywania przez skarżącego odpłatnego okazjonalnego przewozu osób i dlaczego dał wiarę, a które były w jego ocenie niewiarygodne. Taką ocenę organu WSA uznał za prawidłową. Podkreślić należy, iż odmienna ocena materiału dowodowego dokonana przez skarżącego nie czyni zasadną skargi kasacyjnej, jeżeli taka właśnie ocena nie wynika wprost z akt sprawy, co ma miejsce w niniejszej sprawie.
Za pozbawione podstaw uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 2 pkt 3 utd. oraz art. 5 ust. 1 tej ustawy w związku z art. 4 i art. 2 usdg. WSA prawidłowo ocenił, iż w poddanej jego kontroli sprawie nie miał zastosowania przepis art. 3 ust. 2 pkt 3 utd. bowiem skarżący nie dokonywał przewozu jako osoba nie będąca przedsiębiorcą (stąd wywody skargi kasacyjnej co do wadliwości uznania skarżącego za przedsiębiorcę są chybione), a realizował zarobkowy przewóz osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej, niż 9 osób łącznie z kierowcą. Fakt, że skarżący nie dopełnił obowiązku ujawnienia w prawem przewidziany sposób prowadzonej działalności gospodarczej i wykonywał zarobkowy przewóz osób, nie posiadając licencji, nie może działać na jego korzyść. Ustawa o transporcie drogowym jest unormowaniem porządkującym kwestie związane z wykonywaniem przewozu (krajowego i międzynarodowego) osób i rzeczy.
Oznacza to m.in., że brak jest możliwości odpłatnego wykonywania tej działalności poza wskazaną regulacją, a podejmowana wbrew obowiązującemu prawu działalność spotkać się musi z sankcją za jego nieprzestrzeganie. Poczynione przez organ ustalenia faktyczne co do zarobkowego charakteru, mimo ich kwestionowania przez skarżącego, nie zostały obalone i nie wzbudziły wątpliwości Sądu I instancji, nie zostały też skutecznie podważone skargą kasacyjną. Zatem w sytuacji ustalenia faktu wykonywania przewozu odpłatnego, przedstawiona na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej argumentacja dotycząca przewozu drogowego niezarobkowego nie może odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako nieuzasadnioną