Uzasadnienie
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 czerwca 2015 r. sygn. akt II GSK 984/14, oddalił skargę kasacyjną A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z 17 grudnia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1864/13 w sprawie ze skargi A. W. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z [...] maja 2013 r. w przedmiocie skreślenia z listy aplikantów adwokackich.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:
Okręgowa Rada Adwokacka w G. [...] lutego 2013 r. działając na podstawie przepisu art. 79 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze w związku z § 9 ust. 2 - 5 Regulaminu odbywania aplikacji adwokackiej, podjęła uchwałę nr [...] o skreśleniu A. W. z listy aplikantów adwokackich P. Izby Adwokackiej. W uzasadnieniu podjętej uchwały ORA powołując się na art. 79 ust. 2 ustawy - Prawo o adwokaturze oraz § 9 ust. 2 i 3 Regulaminu odbywania aplikacji adwokackiej wyjaśniła, że podstawą skreślenia skarżącej z listy aplikantów adwokackich jest stwierdzenie przez ORA w G. nieprzydatności skarżącej do wykonywania zawodu adwokata z uwagi na negatywny wynik kolokwium rocznego jak i poprawkowego.
Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej uchwałą z dnia [...] maja 2013 r. utrzymało w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w G. z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie skreślenia skarżącej A. W. z listy aplikantów adwokackich. W uzasadnieniu Prezydium NRA, stwierdziło, że przepis art. 79 ust. 2 ustawy - Prawo o adwokaturze ma charakter dopuszczalnego przez Konstytucję RP wyjątku o randze ustawowej. Powołując się na przepis art. 58 pkt 12 lit. b) przywołanej ustawy organ podniósł, że Naczelna Rada Adwokacka wykonując swoje ustawowe kompetencje, na mocy uchwały nr 55/2011 z dnia 19 listopada 2011 r. uchwaliła Regulamin odbywania aplikacji adwokackiej precyzując w nim wiele kwestii szczegółowych dotyczących zasad odbywania aplikacji. Zdaniem Prezydium NRA, uszczegółowienia takiego (w oparciu o delegację ustawową) wymagało m.in. pojęcie "nieprzydatności do wykonywania zawodu adwokata" oraz przesłanki skreślenia z listy aplikantów adwokackich.
Mając na względzie powyższe, Prezydium NRA uznało, że dwukrotne niezaliczenie kolokwium przez skarżącą (z tendencją pogorszenia wyniku w II semestrze), stanowi dowód jej trwałej istotnej niekompetencji i braku dostatecznej wiedzy i umiejętności jej stosowania w praktyce.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę A. W. wskazał, że "nieprzydatność do wykonywania zawodu adwokata" jest pojęciem szerokim i ocennym, a zatem uchwała organu samorządu zawodowego o skreśleniu aplikanta z listy aplikantów adwokackich ma niewątpliwie charakter decyzji uznaniowej (por. m. in. wyrok NSA z dnia 18 listopada 1999 r., sygn. akt II SA 1345/99, LEX nr 46724). W związku z tym Sąd ten wyjaśnił, że kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy.
Sąd I instancji uznał, że wydając sporne uchwały organy obu instancji wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej skreślenia skarżącej z listy aplikantów adwokackich, działając przy tym w zgodzie z przepisami art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zarówno zaskarżonej uchwały Prezydium NRA, jak i uchwały ORA w G. spełniają wszelkie wymogi przewidziane przez ustawodawcę w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.
Ustosunkowując się do zarzutów niekonstytucyjności regulacji prawnych, na podstawie których organy samorządu adwokackiego skreśliły skarżącą z listy aplikantów adwokackich Sąd uznał, iż nie ulega wątpliwości, że - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - Regulamin odbywania aplikacji adwokackiej został uchwalony przez Naczelną Radę Adwokacką na podstawie ustawowego upoważnienia zawartego w art. 58 pkt 12 lit. b ustawy - Prawo o adwokaturze i jest obowiązującym dla aplikantów aktem prawnym o charakterze wewnętrznym i w żadnym razie nie narusza porządku konstytucyjnego Rzeczypospolitej Polskiej. Za bezsporne uznał również, że aplikanci adwokaccy - jako członkowie adwokatury (art. 2 ustawy - Prawo o adwokaturze) - podlegają wewnętrznym regulacjom, które podjęte zostały przez uprawnione do tego organy samorządu adwokackiego. Są oni zatem zobowiązani do przestrzegania postanowień Regulaminu odbywania aplikacji adwokackiej.
Regulamin odbywania aplikacji adwokackiej, wydany na podstawie upoważnienia zawartego w art. 58 pkt 12 lit. b ustawy - Prawo o adwokaturze, jest niewątpliwie aktem normatywnym prawa wewnętrznego. Zdaniem Sądu, zgodzić się należy ze stanowiskiem Prezydium NRA, że obowiązek przestrzegania przepisów Regulaminu odbywania aplikacji adwokackiej wynika przede wszystkim z dobrowolnej decyzji strony skarżącej o uczestniczeniu w aplikacji adwokackiej. W związku z powyższym, twierdzenie skarżącej jakoby nie obowiązywały jej postanowienia wymienionego Regulaminu nie znajduje żadnych podstaw w obowiązujących przepisach prawa. Stosownie do przepisów Prawa o adwokaturze, adwokatura, która obejmuje ogół adwokatów i aplikantów adwokackich, jest zorganizowana na zasadach tzw. publicznoprawnego (przymusowego) samorządu zawodowego (art. 1 ust. 2 Prawa o adwokaturze). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo o adwokaturze, zadaniem samorządu adwokackiego jest m.in. kształcenie aplikantów adwokackich.
Z kolei art. 58 pkt 12 lit. b cyt. ustawy stanowi, że do zakresu działania NRA należy ustalanie w formie regulaminu "zasad odbywania aplikacji adwokackiej". Powyższe kompetencje organów adwokatury znajdują uzasadnienie w art. 17 ust. 1 Konstytucji RP i wiążą się z koniecznością wyposażenia samorządu adwokackiego w środki, za pomocą których możliwe jest sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu adwokata.
Nadto, Sąd stwierdził, że okoliczność uzyskania dwukrotnie przez skarżącą negatywnego wyniku z kolokwium rocznego, mogła być uznana, w ocenie organów samorządu adwokackiego, za okoliczność przesądzającą o skreśleniu skarżącej z listy aplikantów adwokackich.
Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę kasacyjną, gdyż nie podzielił skonstruowanych przez skarżącą zarzutów, uznając je za nieusprawiedliwione, zaś uzasadnienie wyroku Sądu I instancji uznał za wolne od zarzucanych wad, a jego rzekomej wadliwości w żaden sposób nie uzasadnia zarzut (argument) odwoływania się przez Sąd I instancji do już rozpoznanych – w sprawach tożsamych lub podobnego rodzaju – judykatów NSA.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnej, autor skargi kasacyjnej nie wykazał, aby Sąd I instancji wskazaną funkcję kontrolną wykonał wadliwie. Omawiane zarzuty kasacyjne nie podważają stanowiska Sądu I instancji, że kontrolowana uchwała nie jest niezgodna z prawem. Nie podważa go również argument, że WSA w W. odwołując się do w pełni uzasadnionego poglądu, iż negatywny wynik kolokwium rocznego nie stanowi obligatoryjnej przesłanki skreślenia z listy aplikantów oddalił skargę strony na uchwałę o skreśleniu z listy aplikantów adwokackich, mimo istnienia pozytywnych opinii patrona oraz opinii z odbytych praktyk. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji nie dość, że odniósł się do kwestii pozytywnej opinii patrona oraz pozytywnej opinii z odbytych praktyk, to również dokonał kontroli prawidłowości działania organu w zakresie odnoszącym się do przeprowadzonej przez organ oceny ich wagi i znaczenia w relacji do wagi i znaczenia dwukrotnego niezaliczenia kolokwium rocznego (oceny niedostateczne), jako kryterium oceny przydatności do zawodu adwokata, a także w relacji do wyjaśnień strony odnośnie do przyczyn negatywnego wyniku kolokwium.
Stanowisko Sądu I instancji poprzedzone zostało kontrolą realizacji nakazu uwzględnienia przez organ korporacyjny całokształtu przebiegu aplikacji, a w tym kontekście kontrolą tego aspektu działania organu, który wynikał z faktu, że operował on w ramach uznania administracyjnego.
NSA podniósł, że autor skargi kasacyjnej w ogóle nie wyjaśnił i nie sprecyzował, o jaką wadę kwalifikowaną tkwiącą, jego zdaniem, w kontrolowanej uchwale, a nie dostrzeżoną przez Sąd I instancji chodzi, a mianowicie, czy uchwała ta została podjęta bez podstawy prawnej, czy też z rażącym naruszeniem prawa, a ponadto w czym dokładnie upatrywać należałoby niedostrzeżonego przez Sąd I instancji działania organu, którego rezultatem miało być podjęcie uchwały obarczonej kwalifikowaną wadą prawną (kwalifikowanymi wadami prawnymi) zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ani sposób, w jaki omawiany zarzut został skonstruowany, ani też uzasadnienie tego zarzutu, nie udziela żadnej odpowiedzi - której w świetle art. 183 § 1 w związku z art. 176 p.p.s.a. w pełni zasadnie należałoby jednak oczekiwać – odnośnie tej zasadniczej w sprawie kwestii, a mianowicie która spośród wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tkwi w zaskarżonej uchwale o skreśleniu z listy aplikantów i w czym się wyraża.
Z tego też punktu widzenia, za oczywiście niewystarczające uznać należało odwoływanie się przez autora skargi kasacyjnej, dla potrzeb uzasadnienia omawianego zarzutu, do wypowiedzi doktryny formułowanych na tle wykładni 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i rozumienia wymienionych w tym przepisie podstaw (przesłanek) stwierdzenia nieważności decyzji w związku z wydaniem jej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Nie kwestionując trafności przywoływanych przez skarżącą poglądów doktryny, stwierdzić należy, że tego rodzaju sposób (i logika) uzasadnienia podstaw kasacyjnych, nie służy jednak wykazaniu zaistnienia zarzucanego Sądowi I instancji naruszenia prawa, a to dlatego, że charakteryzując się daleko idącym poziomem ogólności wypowiadanych twierdzeń, w ogóle nie odnosi ich do okoliczności rozpatrywanej sprawy, zwłaszcza zaś do jej stanu prawnego.
Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przedstawione w skardze kasacyjnej argumenty nie uzasadniają trafności stanowiska skarżącej kasacyjnie, ani odnośnie do naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy Prawo o adwokaturze i przepisów konstytucji, ani też odnośnie do formy oraz sposobu, w jakich do zarzucanego ich naruszenia miałoby dojść.
A. W. stosownie do art. 273 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wniosła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 czerwca 2015 r. (sygn. akt II GSK 984/15) oraz jego uchylenie i merytoryczne rozpoznanie sprawy.
W uzasadnieniu skarżąca wywiodła, że przesłanką wznowienia postępowania jest oparcie orzeczenia na fałszywym dokumencie (podrobionym lub przerobionym), co w jej sprawie miało miejsce, gdyż orzeczenie w jej sprawie zostało oparte na dokumencie – Regulaminie odbywania aplikacji adwokackiej wydanym przez Naczelną Radę Adwokacką, czyli przez organ pozbawiony takich kompetencji. Organizacja zawodowa jaką jest Naczelna Rada Adwokacka nie można zaliczyć do centralnych organów państwowych. W związku z powyższym, zdaniem skarżącej można jednoznacznie stwierdzić, że Naczelna Rada Adwokacka nie została upoważniona przez ustrojodawcę do wydania aktów normatywnych, czyli aktów prawa wewnętrznie obowiązującego.
Tym samym dokument (regulamin odbywania aplikacji adwokackiej – uchwała nr [...] Naczelnej Rady Adwokackiej z [...] listopada 2011 r.) będący podstawą orzeczenia a nie pochodzący od kompetentnego organu jest dokumentem fałszywym. Regulamin odbywania aplikacji adwokackiej pozbawiony jest mocy obowiązującej i nie może stanowić podstawy prawnej jakiegokolwiek orzeczenia. Trzeba zaznaczyć, iż moc obowiązującą posiadają wyłącznie akty normatywne wydane przez centralne organy państwowe (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP.).
Podsumowując rozważania zawarte w skardze skarżąca, podała, że wydany przez Naczelną Radę Adwokacką dokument – Regulamin o odbyciu aplikacji adwokackiej niebędący ani aktem prawa powszechnie obowiązującego ani aktem prawa wewnętrznie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej zarówno decyzji administracyjnej, jak i orzeczenia sądowego.
Pismem z 30 sierpnia 2017 r. skarżąca uzupełniła uzasadnienie skargi o wznowienie postępowania sądowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie przypomnieć należy, iż skarga o wznowienie postępowania musi być wniesiona w terminie określonym w art. 277 p.p.s.a. i opierać się na jednej z ustawowych podstaw wznowienia określonych w art. 271, art. 272, art. 273 p.p.s.a. Przy czym dla przyjęcia, że skarga opiera się na ustawowej podstawie wznowienia, nie wystarcza samo sformułowanie podstawy w sposób odpowiadający ustawowo określonym podstawom wznowienia w przypadku gdy z uzasadnienia takiej skargi wynika, iż podniesiona podstawa nie zachodzi. Taka skarga jako nieoparta na ustawowej podstawie podlega oddaleniu. Fakt, iż wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego jest instytucją nadzwyczajną powoduje, że w procesie badania dopuszczalności wniesienia skargi o wznowienie postępowania nie jest możliwe stosowanie wykładni rozszerzającej. Przesłanki wznowienia muszą być interpretowane w sposób ścisły, albowiem instytucja ta służy w praktyce obalaniu prawomocnych orzeczeń sądowych, co z kolei zakłóca pewność obrotu prawnego.
Podkreślić należy, iż art. 273 p.p.s.a. wymienia restytucyjne podstawy wznowienia postępowania. Art. 273 § 1 pkt 1) p.p.s.a. stanowi, że można żądać wznowienia na tej podstawie, że orzeczenie zostało oparte na dokumencie podrobionym lub przerobionym albo na skazującym wyroku karnym, następnie uchylonym. W doktrynie i judykaturze podkreśla się, iż dokumentami, o których mowa w tym przepisie są zarówno dokumenty urzędowe, jak i prywatne. Najczęściej przyjmuje się, że podrobienie dokumentu polega na sporządzeniu dokumentu przy zachowaniu pozorów, jak gdyby dokument i zawarte w nim oświadczenie pochodziło od innej osoby niż ta, w której imieniu został sporządzony.
Natomiast przerobienie dokumentu polega na nadaniu mu innej niż pierwotna treści, tj. wpisaniu w jej miejsce innej treści lub poprawieniu istniejącej. (por. Kabat A: Komentarz do art. 273 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stan prawny 2016.04.02. LEX i wskazana tam literatura przedmiotu). Zarówno doktryna jak i judykatura akcentuje, że: "Art. 273 § 1 pkt 1) p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, iż podstawą żądania musi być dokument podrobiony lub przerobiony, a fakt ten musi być w chwili składania skargi o wznowienie prawomocnie stwierdzony przez właściwy organ po przeprowadzeniu postępowania karnego." (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1984/06; LEX nr 453473).
Nadto zwraca się uwagę, że: "Podrobienie lub przerobienie dokumentu stanowi podstawę wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego jedynie w przypadku, gdy prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego oparte zostało na sfałszowanym dokumencie, a przy tym dowód z dokumentu musiałby być przeprowadzony w postępowaniu sądowym (w trybie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a.)", a nie w postępowaniu przed organem administracji publicznej (por.: postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 8 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 125/10, LEX nr 794158; postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 995/12; Tarno J.P.: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 552).
Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że wprawdzie strona wnosząca skargę o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem NSA z dnia 10 czerwca 2015 r. (sygn. akt II GSK 984/14) wskazała na jedną z podstaw wynikających z treści art. 273 § 1 pkt 1) p.p.s.a., to jednak analiza uzasadnienia tej podstawy zaprezentowanego w skardze, doprowadziła NSA do wniosku, iż wskazana podstawa w tej sprawie nie wystąpiła. Zarzut sformułowany przez stronę, iż przedmiotowy wyrok NSA został wydany na podstawie dokumentu podrobionego lub przerobionego, za który strona wnosząca skargę o wznowienie uważa Regulamin odbywania aplikacji adwokackiej wydanym przez Naczelną Radę Adwokacką, czyli przez organ, w jej ocenie, pozbawiony takich kompetencji. Zdaniem skarżącej organizacji zawodowej jaką jest Naczelna Rada Adwokacka nie można zaliczyć do centralnych organów państwowych.
W związku z powyższym, zdaniem skarżącej można jednoznacznie stwierdzić, że Naczelna Rada Adwokacka nie została upoważniona przez ustrojodawcę do wydania aktów normatywnych, czyli aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Zdaniem wnoszącej skargę: "Tym samym dokument (regulamin odbywania aplikacji adwokackiej – uchwała nr [...] Naczelnej Rady Adwokackiej z [...] listopada 2011 r.) będący podstawą orzeczenia a nie pochodzący od kompetentnego organu jest dokumentem fałszywym. Regulamin odbywania aplikacji adwokackiej pozbawiony jest mocy obowiązującej i nie może stanowić podstawy prawnej jakiegokolwiek orzeczenia."
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazany Regulamin, w świetle cytowanych wyżej wypowiedzi doktryny i judykatury, nie może być uznany za "dokument podrobiony", ani za "dokument przerobiony", a tym samym sfałszowany. Co do kwestii możliwości wydania takiego Regulaminu przez NRA i jego charakteru prawnego – zagadnienie to było przedmiotem rozważań w tej sprawie w wyroku NSA, którego dotyczy skarga o wznowienie. Fakt, iż wnosząca skargę nie podziela poglądu NSA wyrażonego w tymże wyroku, nie może być podstawą uwzględnienia skargi o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem NSA. Na marginesie należy także zaakcentować, iż przedmiotowy wyrok NSA został wydany w oparciu o przepisy ustawy Prawo o adwokaturze, natomiast Regulamin został wydany w oparciu o delegację ustawową wynikającą z treści art. 58 pkt 12 lit. b) tejże ustawy.
Skarga o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie podlega oddaleniu, w oparciu o art. 282 § 2 p.p.s.a., z uwagi na brak ustawowych podstaw do wznowienia postępowania sądowego. Subiektywne przekonanie strony o podrobieniu czy przerobieniu dokumentu nie stanowi podstawy wznowieniowej, o której mowa w art.273 § 1 pkt 1) p.p.s.a.