Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 885/17

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 24 listopada 2016 r. o sygn. akt III SA/Wr 609/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (zwany dalej WSA, bądź Sądem I instancji) oddalił skargę K. C. (zwanego dalej stroną, bądź przewoźnikiem) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] listopada 2015 r. w Ś. przy ul. [...] przeprowadzono kontrolę drogową pojazdu przewoźnika marki Mercedes - Benz o numerze rejestracyjnym [...], ustalając i dokumentując w protokole, że kierowca:

1. - wykonywał regularny przewóz osób na podstawie zezwolenia nr [...], realizując kurs na linii S. – Ś. w imieniu i na rzecz przewoźnika, prowadzącego w tym zakresie działalność gospodarczą;
2. - zmienił trasę przejazdu i jechał drogą wojewódzką nr [...] do S., a następnie w Ś. jechał ul. [...] i ul. [...],
3. - nie okazał aktualnej zgody Starosty Ś. na wykonywanie przez przewoźnika przejazdu ww. trasą.

Mając na uwadze powyższe Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 3.000 zł.

W złożonym odwołaniu przewoźnik wskazał na naruszenie art. 10 § 1, art. 77 § 1 K.p.a. oraz prawa materialnego – poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, a także uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. W uzasadnieniu powołano się na okoliczność, że remont drogi nie zakończył się w terminie, a Starostwo Powiatowe i Urząd Miejski nie poinformowały strony o przedłużeniu remontu. Uprzednio strona uzyskała zgodę na odstąpienie od warunków zezwolenia, której udzielono do dnia [...] października 2015 r., następnie uzyskano kolejną decyzję w tym zakresie – z dnia [...] listopada 2015 r. – kiedy nie upłynął jeszcze okres 14 dni ustawowych od ustania pierwszej decyzji.

Natomiast zgodnie z art. 22b ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. 2013 r. poz. 1414 ze zm.), zwana dalej u.t.d., zgłoszenia zmiany danych, o których mowa w art. 22 tej ustawy, przewoźnik jest obowiązany dokonać w ciągu 14 dni od dnia ich powstania.

Główny Inspektor Transportu Drogowego, utrzymując w mocy zakwestionowaną decyzję, powołał się na materiał dowodowy i stwierdził, że strona w dniu kontroli wykonywała przewóz regularny niezgodnie z warunkami określonymi w udzielonym jej zezwoleniu na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym nr [...] oraz rozkładem jazdy stanowiącym jego załącznik. Podkreślono, że kierowca okazał do kontroli tylko decyzję Starosty Powiatowego w Ś. z dnia [...] sierpnia 2015 r., którą strona uzyskała zgodę na odstąpienie od warunków ww. zezwolenia na czas określony, tj. do dnia [...] października 2015 r. Natomiast rezygnując z realizacji części linii na odcinku z miejscowości Ś. do M. przewoźnik naruszył warunki zezwolenia udzielonego przewoźnikowi.

Odnosząc się do art. 20a ust. 1 u.t.d. wskazano, że przepis ten, dając przewoźnikowi możliwość odstąpienia od warunków zezwolenia, dotyczy sytuacji uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, przykładowo wymieniając roboty drogowe. Jednak w przypadku gdy okoliczności uniemożliwiające wykonywanie przewozów trwają dłużej niż 14 dni, przewoźnik nie może wykonywać przewozów niezgodnie z zezwoleniem, jeżeli nie uzyska zgody organu właściwego w sprawach zezwoleń na odstąpienie od warunków określonych w zezwoleniu, co jednoznacznie wynika z art. 20a ust. 2 u.t.d. Wskazana decyzja wydawana jest na wniosek przedsiębiorcy. W niniejszej sprawie strona uzyskała zgodę na odstąpienie od warunków określonych w zezwoleniu nr [...] udzieloną decyzją Starosty Powiatowego w Ś. z dnia [...] sierpnia 2015 r., ale była to zgoda udzielona na czas określony, tj. do dnia [...] października 2015 r. Ponieważ taka decyzja jest wydawana na wniosek przedsiębiorcy, to obowiązkiem skarżącego było ustalić czy roboty drogowe zakończyły się i czy nie powinien uzyskać kolejnej decyzji uprawniającej go do odstąpienia od warunków ww. zezwolenia. Tymczasem strona takich ustaleń nie poczyniła i w dniu kontroli wykonywała przewóz osób trasą inną niż określona w zezwoleniu nr [...].

Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano, że art. 22b ust. 1 u.t.d. dotyczy zgłaszania zmian nowopowstałych. W niniejszej sprawie nie była to zmiana nowa, lecz istniejąca już od kilku miesięcy, ponieważ roboty drogowe wykonywane na trasie przejazdu skarżącego trwały od kilku miesięcy i termin ich zakończenia została zaplanowany na dzień [...] października 2015 r., co wynika z zaświadczenia Urzędu Miejskiego w Ś. z dnia [...] czerwca 2015 r. Zatem skarżący był zobowiązany dowiedzieć się czy remont drogi został zakończony, bowiem to on jako przedsiębiorca ponosi odpowiedzialność za realizację przewozów zgodnie z warunkami określonymi w posiadanych zezwoleniach.

Skargę do WSA wniósł przewoźnik, zarzucając organowi odwoławczemu wydanie decyzji z naruszeniem:

1. 1) art. 156 § 1 K.p.a., bowiem wydano decyzje bez wszczęcia postępowania w sprawie, a organ odwoławczy tych wad prawnych nie skorygował i pozostawił taką decyzję w obrocie prawnym;
2. 2) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie norm prawnych - niewłaściwą subsumpcję stanu faktycznego do stanu prawnego, poprzez przyjęcie, że to przedsiębiorca swoim zaniedbaniem naruszył przepis sankcjonowany z Ip. 2.2.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym;
3. 3) prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię przepisów art. 92 ust. 1 u.t.d., skutkującą dokonaniem niewłaściwej oceny stanu faktycznego oraz naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na wynik postępowania, poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 K.p.a.) poprzez niewyjaśnienie zgłaszanych okoliczności i oddalenie wniosków o przesłuchanie przedsiębiorcy;
4. 4) norm K.p.a., w tym w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, poprzez brak staranności organu w podejmowaniu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;
5. 5) art. 77 i art. 78 § 1 K.p.a. poprzez niezbadanie sprawy pod względem faktycznym i prawnym, rozpatrzenie sprawy na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz uchylanie się organu I instancji od ustalenia całokształtu okoliczności faktycznych, decydujących o statusie kontrolowanego przedsiębiorcy, wykonującego regularny przewóz osób, powodów, dla których zmienił trasę przejazdu i nie okazał aktualnej decyzji Starosty Ś. o zmianie przebiegu trasy;
6. 6) art. 7 i art. 77 K.p.a., bowiem zasadnicza w tej sprawie kwestia spełnienia przesłanek faktycznych prowadzących do ukarania przedsiębiorcy z załącznika nr 3 do u.t.d. została zbadana wadliwie, a odmowa zastosowania art. 92c u.t.d. zawiera wątpliwe i niewystarczające przesłanki.

Mając na względzie powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, ewentualnie o uchylenie w całości tych rozstrzygnięć oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji, oddalając skargę, odniósł się do materialnoprawnej podstawy wydanych rozstrzygnięć (art. 18 ust. 1, art. 18b ust. 1 pkt 7, art. 18b ust. 2 pkt 5 i art. 20 ust. 1 u.t.d.), potwierdzając że kierowca przewoźnika, rezygnując z realizacji części linii na odcinku z miejscowości Ś. do M. naruszył warunki zezwolenia udzielonego skarżącemu, nie posiadając decyzji o odstępstwie od warunków udzielonego zezwolenia. Odnosząc się do zarzutów strony o wystąpieniu powodów uzasadniających odstępstwo od ustalonej trasy przejazdu (przedłużający się remont drogi) i w konsekwencji zaistnieniu sytuacji wyłączającej możliwość zastosowania kary w sprawie WSA przytoczył treść art. 20a ust. 1 i 2 u.t.d. Zauważono zarazem, że z uwagi na to, że przeszkody w przewozie trwały dłużej niż 14 dni, skarżący uzyskał zgodę na odstąpienie od warunków określonych w zezwoleniu z dnia [...] sierpnia 2015 r. – ale była to zgoda udzielona na czas określony, tj. do dnia [...] października 2015 r. Natomiast kontrola stwierdzająca naruszenie warunków zezwolenia miała miejsce w dniu [...] listopada 2015r. - już po upływie czasu określonego w decyzji zezwalającej na odstąpienie od warunków zezwolenia nr [...].

Sąd I instancji stwierdził, że skoro decyzja wydawana w trybie art.20a u.t.d. wydawana jest na wniosek przedsiębiorcy, to obowiązkiem skarżącego było ustalić, czy roboty drogowe zakończyły się i czy nie powinien uzyskać kolejnej decyzji zezwalającej na odstąpienie od warunków ww. zezwolenia. W świetle tej regulacji przyjęto, że w związku z przedłużającym się remontem drogi (a niewątpliwie strona wiedziała o tym fakcie wykonując codziennie przewozy na tej trasie po [...] października 2015 r.) skarżący winien był złożyć wniosek o odstępstwo od warunków określonych w zezwoleniu w związku z niemożliwością wykonywania przewozów zgodnie z obowiązującym i określonym w zezwoleniu przebiegiem linii komunikacyjnej.

W konsekwencji skarżący, jako przedsiębiorca przewozowy, nie dochował odpowiedniej staranności, wykonując codzienne przewozy regularne osób na przedmiotowej linii komunikacyjnej, nie podjął odpowiednich działań w reakcji na zauważoną przedłużający się remont drogi. Od upływu ważności posiadanej zgody, do dnia kontroli minęło dziewięć dni. Tym samym WSA uznał, że nie można w tym stanie powoływać się na okoliczność, że stosowne organy nie powiadomiły strony o przedłużeniu remontu. Zaakceptowano zarazem stanowisko organu odwoławczego, że okoliczności dotyczące przewidywanego czasu wydania zgody na odstępstwie pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiocie nałożonej kary. Z akt wynika bowiem, że skarżący złożył kolejny wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie zgody na odstąpienia od warunków określonych w zezwoleniu w dniu [...] listopada 2015 r. i go uzyskał w następnym dniu. Podzielić również stanowisko organu, że w sprawie nie ma zastosowania art. 22b ust. 1 u.t.d., podkreślając że zgłoszenie zmiany danych, o jakim mowa w tej regulacji dotyczy zmian nowopowstałych, w znaczeniu zaistnienia po raz pierwszy i utrudniających przestrzeganie warunków zezwolenia z tych samym przyczyn – w sprawie zmiany trasy przejazdu z uwagi na remont drogi.

Natomiast z akt wynika, że w sprawie zmiana trasy przejazdu nie była nową, lecz istniejącą już od kilku miesięcy okolicznością, gdyż roboty drogowe wykonywane na trasie przejazdu skarżącego trwały od kilku miesięcy i termin ich zakończenia została zaplanowany na dzień [...] października 2015 r., co wynika z zaświadczenia Urzędu Miejskiego w Ś. z dnia [...] czerwca 2015 r. W tym stanie skarżący, jako odpowiedzialny za przestrzeganie warunków zezwolenia, winień dowiedzieć się czy remont drogi zostanie zakończony w terminie i wrócić na poprzednią trasę przejazdu, a jeżeli nie, wystąpić o stosowną zgodę na odstępstwo od warunków zezwolenia. Tymczasem skarżący realizował nadal przewóz (po utracie ważności posiadanej zgody na odstępstwo), po zmienionej trasie przejazdu, a więc wiedział, że remont nie został zakończony – a mimo to nie wystąpił o uzyskanie stosownej zgody na odstępstwo od warunków zezwolenia.

Zdaniem WSA okoliczności sprawy wskazują zatem, że w stosunku do skarżącego nie miał zastosowania art. 92c u.t.d., przy czym ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że do naruszenia obowiązujących regulacji u.t.d. doszło na skutek zaniedbania swoich spraw przez skarżącego. O stosowną zgodę skarżący wystąpił bowiem dopiero w dniu [...] listopada 2015 r., chociaż poprzednia utraciło ważność [...] października 2015 r. Tym samym, wbrew zarzutom skargi, organy działały zgodnie z wymogami z art. 7, art. 8 art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., wszystkie istotne dla końcowego rozstrzygnięcia okoliczności zostały prawidłowo ustalone, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi z art. 107 § 3 K.p.a.

Skargę kasacyjną wywiódł przewoźnik, zarzucając WSA naruszenie:

1. I. przepisów prawa materialnego, tj.:
2. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w związku z art. 20a § 1 u.t.d. poprzez bezpodstawne uznanie, w oparciu o powyższym przepis, pomimo zaistnienia od dnia [...] listopada 2015r. nowych okoliczności, niezależnych od przedsiębiorcy, uniemożliwiających mu wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem przewozów, a to polegających na niezachowaniu terminu przez Urząd Miasta w Ś. oddania do użytku trasy przejazdu, określonego w pozwoleniu z dnia [...] stycznia 2013 r., że w dniu kontroli przedmiotowy pojazd wykonywał przewóz osób z naruszeniem 14-dniowego terminu określonego w art. 20a u.t.d.;
3. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 20a § 1 u.t.d. poprzez nieprawidłową wykładnię ww. przepisu, zgodnie z którą, w oparciu o ww. przepis, przed upływem ważności terminu pozwolenia na odstępstwo z dnia [...] sierpnia 2015 r.. a więc przed datą [...] października 2015 r., obowiązkiem przewoźnika było ustalenie czy roboty budowlane zakończyły się;
4. 3) art. 145 § 1 pkt 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 22b u.t.d., polegające na jego niezastosowaniu, w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie wobec nowych okoliczności; zaistniałych od dnia [...] listopada 2015r., tj. zmianie danych o których mowa w art. 22, w ustawowym terminie 14 dni przewoźnik prawidłowo złożył do organu wniosek o odstępstwo od pierwotnej decyzji zakreślającej trasę przejazdu;
5. 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 22b u.t.d., polegające na jego niezastosowaniu w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie zaistniałe okoliczności i ujawnione dowody wskazują, że przewoźnik nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których skarżący nie mógł przewidzieć;
6. II. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:
7. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. i w związku z art. 92c § 1 u.t.d. poprzez zaniechanie uchylenia decyzji organów obu instancji w całości, pomimo że okoliczności sprawy i zebrane dowody wskazują na to, że skarżący nie miał wpływu na powstałe naruszenia, a nastąpiło ono na skutek okoliczności, których skarżący nie mógł przewidzieć;
8. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. w związku z art. 75 § 1, art. 78 § 1 w związku z art. 77 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia decyzji organów obu instancji w całości, pomimo że postępowanie poprzedzające wydanie tych decyzji było dotknięte naruszeniem przepisów art. 77 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia wszystkich dostępnych i zawnioskowanych dowodów, jak również ze względu na istotne rozbieżności w zgromadzonym przez organy materialne dowodowym, co w konsekwencji skutkowało niewyjaśnieniem okoliczności sprawy istotnych z punktu widzenia art. 20a ust. 1 i art. 92c § 1 u.t.d.;
9. 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 w związku z art. 81 K.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia decyzji organów obu instancji w całości, pomimo że postępowania poprzedzające wydanie tych decyzji było dotknięte naruszeniem art. 10 § 1 w związku z art. 81 K.p.a. polegającym na zaniechaniu umożliwienia skarżącemu przed wydaniem decyzji przez organ I instancji możliwości zapoznania się z całością zebranego w sprawie materiału dowodowego, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów materiałów i zgłoszonych żądań i wniosku dowodowych, co w konsekwencji stało na przeszkodzie w myśl art. 81 K.p.a. uznaniu za udowodniony fakt naruszenia trasy przejazdu przez kierowcę skarżącego.

Ponadto skarżący złożył wniosek o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z następujących dokumentów:

1. - zaświadczenia z Urzędu Miejskiego w Ś. z dnia [...] listopada 2015 r. - na okoliczność uzyskania przez skarżącego uzgodnienia dotyczącego udostępnionych przystanków, co poprzednia złożenia wniosku,
2. - umowy z dnia [...] października 2014 r. zawartej z Zarządem Województwa Dolnośląskiego na realizację regularnych przewozów na trasie S. – Ś. Mając na uwadze powyższe strona wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie tego orzeczenia oraz decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania w sprawie oraz zasądzenia kosztów postępowania na swoją rzecz

Na rozprawie pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. W rezultacie to sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r. o sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Przechodząc do złożonego środka zaskarżenia zaznaczyć trzeba, że wśród podniesionych zarzutów znalazło się naruszenie zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Mając na względzie, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania zasadniczo wiążą się w niniejszej sprawie z zarzutami naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione łączne odniesienie się do podniesionej w tym zakresie argumentacji.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, natomiast kontrolując wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił je jako zasadne.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że ustalony przez organy obu instancji stan faktyczny – przytoczony w uzasadnieniu WSA – był niesporny. Mianowicie w dniu kontroli ([...] listopada 2015 r.) pojazdem należącym do przedsiębiorstwa skarżącego kasacyjnie:

1. - wykonywano regularny przewóz osób na podstawie zezwolenia z dnia [...] stycznia 2013 r., realizując kurs na linii S. – Ś.;
2. - zmieniając ustaloną w rozkładzie jazdy, stanowiącym załącznik do ww. zezwolenia, trasę przejazdu;
3. - nie przedstawiając aktualnej na dzień kontroli zgody Starosty Ś. na wykonywanie przez przewoźnika przejazdu zmienioną trasą;

W toku prowadzonego postępowania w aktach sprawy zgromadzono następującą dokumentację:

1. - uprzednio uzyskaną zgodę Starosty Ś. z dnia [...] sierpnia 2015 r. na odstąpienie przez przewoźnika od warunków ww. zezwolenia z dnia [...] stycznia 2013 r.- udzieloną do dnia [...] października 2015 r.;
2. - zaświadczenie Urzędu Miejskiego w Ś. z dnia [...] czerwca 2015 r. o tym, że roboty drogowe wykonywane na pierwotnej trasie przejazdu skarżącego trwały od kilku miesięcy, a termin ich zakończenia została zaplanowany na dzień [...] października 2015 r.;

Zasadniczo to właśnie w oparciu o wyszczególniony powyżej materiał dowodowy organy oraz Sąd I instancji przyjęły zasadność nałożenia na skarżącego kary w wysokości 3.000 zł za naruszenie warunków określonych w udzielonym zezwoleniu dotyczącym ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków.

Nie sposób jednak nie zauważyć – w kontekście zarzutów zgłoszonych skardze kasacyjnej, że w aktach sprawy znajdują się również:

1. - uzyskane przez przewoźnika zaświadczenie Urzędu Miejskiego w Ś. z dnia [...] listopada 2015 r. o tym, że inwestycja, polegająca na przebudowie ul. [...], zostanie zakończona dopiero w terminie przewidywanym na dzień [...] listopada 2015 r.;
2. - decyzję Starosty Ś. z dnia [...] listopada 2015 r. o kolejnym odstąpieniu od warunków określonych w ww. zezwoleniu z dnia [...] stycznia 2013 r. polegającym na zmianie trasy linii komunikacyjnej i wprowadzeniu przystanków zastępczych.

Zaakcentowania przy tym wymaga, że w uzasadnieniu ostatniej z wymienionych decyzji wskazano:

1. - po pierwsze, że przewoźnik złożył wniosek o odstępstwo już w dniu [...] listopada 2015 r. (a zatem w dniu kontroli) z powodu trwającego remontu odcinka drogi wojewódzkiej nr [...] w Ś., stanowiącej odcinek trasy jego linii komunikacyjnej;
2. - po drugie, na brak możliwości odprawy pasażerskiej na przystankach zastępczych zlokalizowanych przy drogach będących drogami objazdowymi, a mianowicie "Ś., ul. [...]" i "Ś., ul. [...]",
3. - przy czym w podstawie prawnej organ powołał się na art. 20a ust. 1 i 2 u.t.d. oraz art. 155 K.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Wyjaśnienie powyższych okoliczności – dotyczących przedłużającego się remontu (wobec którego przewoźnik zmuszony był nadal korzystać z objazdów pomimo wygaśnięcia czasu odstępstwa przewidzianego w pierwszej decyzji Starosty Ś. z dnia [...] sierpnia 2015 r. do dnia [...] października 2015 r.) – miało istotny wpływ na wynik sprawy ze względu na treść przytoczonych poniżej szczegółowych regulacji u.t.d. – których naruszenie trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej.

Mianowicie zgodnie z art. 20a u.t.d.:

1. - warunków określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18 (w tym na wykonywanie przewozów regularnych) nie stosuje się w przypadku wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, w szczególności awarii sieci, robót drogowych, lub blokad drogowych (ust. 1);
2. - w przypadku gdy okoliczności uniemożliwiające wykonywanie przewozów, o których mowa w ust. 1, trwają dłużej niż 14 dni, organ właściwy w sprawach zezwoleń, na wniosek przedsiębiorcy, wydaje decyzję w sprawie odstępstwa od warunków określonych w zezwoleniu (ust. 2).

Z kolei stosownie do art. 22b u.t.d.:

1. - przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać w formie pisemnej, w postaci papierowej lub w postaci elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 22, nie później niż 14 dni od dnia ich powstania (ust. 1);
2. - jeżeli zmiany, o których mowa w ust. 1, obejmują dane zawarte w zezwoleniu, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę zezwolenia (ust. 2).

W rezultacie oś sporu w niniejszej sprawie dotyczy wykładni użytego w cyt. art. 20a ust. 1 u.t.d. sformułowania "wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy". Skarżący kasacyjnie, negując legalność nałożonej kary za wykonywanie przewozu regularnego niezgodnie z warunkami zezwolenia oraz rozkładu jazdy, konsekwentnie twierdzi, że okoliczności takie wystąpiły i dopełnił w 14-dniowym terminie z art. 22b ust. 1 u.t.d. czynności zgłoszenia, niezbędnej do uzyskania zmiany zezwolenia – której to argumentacji nie podzielają ani organy, ani Sąd I instancji.

W tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, cyt.: "zgodzić się należy z organem odwoławczym, że okoliczności dotyczące przewidywanego czasu wydania zgody na odstępstwie pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiocie nałożonej kary. Z akt wynika, że skarżący złożył kolejny wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie zgody na odstąpienia od warunków określonych w zezwoleniu w dniu [...] listopada 2015 r. i go uzyskał w następnym dniu". Co się zaś tyczy trybu z art. art. 22b u.t.d., to Sąd I instancji stwierdził, że "niewątpliwie to zgłoszenie dotyczy zmian nowopowstałych, w znaczeniu zaistnienia po raz pierwszy i utrudniających przestrzeganie warunków zezwolenia z tych samym przyczyn – w sprawie zmiany trasy przejazdu z uwagi na remont drogi. Jak wynika z akt, w sprawie zmiana trasy przejazdu nie była nową, lecz istniejącą już od kilku miesięcy okolicznością. Roboty drogowe wykonywane na trasie przejazdu skarżącego trwały od kilku miesięcy i termin ich zakończenia została zaplanowany na dzień [...] października 2015 r., co wynika z zaświadczenia Urzędu Miejskiego w Ś. z dnia [...] czerwca 2015 r. W tym stanie skarżący, jako odpowiedzialny za przestrzeganie warunków zezwolenia, winień dowiedzieć się czy remont drogi zostanie zakończony w terminie i wrócić na poprzednią trasę przejazdu. Jeżeli nie, wystąpić o stosowną zgodę na odstępstwo od warunków zezwolenia".

Powyższej wykładni przepisów art. 20a ust. 1 i 2 i art. 22b ust. 1 i 2 u.t.d. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie – w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej – nie podziela. Jakkolwiek nie sposób zanegować faktu, że przewoźnik w niniejszej sprawie wykonywał przewóz regularny osób z naruszeniem warunków udzielonego pierwotnie zezwolenia i rozkładu jazdy, to brak podstaw by nałożyć nań z tego tytułu karę pieniężną, o której rozstrzygnęły organy obu instancji. Wynika to z prostego zestawienia kluczowych w niniejszej sprawie dat i treści cyt. regulacji u.t.d. Mianowicie, jakkolwiek w dniu [...] października 2015 r. ważność swą straciła decyzja z dnia z dnia [...] sierpnia 2015 r., modyfikująca pierwotne zezwolenie (poprzez udzielenie zgody na odstępstwo w zakresie zmiany trasy linii komunikacyjnej i wprowadzenia przystanków zastępczych), to przewoźnik miał jeszcze 14 dni na ponowne zgłoszenie organowi zmiany danych w tym samym zakresie (art. 20a ust. 1).

Nie budzi bowiem wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przedłużający się remont fragmentu dotychczasowej linii komunikacyjnej – co do którego przewoźnik uzyskał uprzednio pisemne zapewnienie właściwego organu w formie zaświadczenia, że skończy się już w dniu [...] października 2015 r. – stanowi "niezależną od przedsiębiorcy okoliczność uniemożliwiającą wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów" w rozumieniu art. 20a ust. 1 u.t.d. – zwłaszcza że ustawodawca wymienia w tym zakresie przykładowo właśnie "roboty drogowe". Trafny jest zatem wyrażony w skardze kasacyjnej pogląd, że wykonywanie przewozów z uwagi na dłuższy niż pierwotnie zakładano remont drogi – tak jak w niniejszej sprawie – wbrew decyzji administracyjnej, zatwierdzającej przebieg trasy i przewozów przez okres 14 dni wiąże się z brakiem konsekwencji związanych z wymierzeniem kary pieniężnej z tego tytułu.

Przewoźnik słusznie również zwrócił uwagę, że opóźnienia w robotach budowlanych nie mógł sam przewidzieć i składając pierwszy wniosek o odstępstwo opierał się na oficjalnym stanowisku inwestora – a zatem działał z należytą i odpowiednią starannością. Skarżący nie mógł zarazem, jak trafnie podnosi, wystąpić o wydanie odstępstwa z "zapasem" o kolejne dni czy tygodnie, na wypadek opóźnienia. Należy przy tym podzielić stanowisko Sądu I instancji, że skarżący "winień dowiedzieć się czy remont drogi zostanie zakończony w terminie i wrócić na poprzednią trasę przejazdu. Jeżeli nie, wystąpić o stosowną zgodę na odstępstwo od warunków zezwolenia". Jednak w zaskarżonym orzeczeniu nie uwzględniono kluczowej dla zastosowania odpowiedzialności finansowej przewoźnika kwestii 14-dniowego terminu w tym przedmiocie (art. 22b ust. 1 u.t.d.) – który skarżący kasacyjnie zachował, składając stosowny wniosek o zgodę na ponowne odstępstwo w dniu [...] listopada 2015 r. (a więc w tym samym dniu, kiedy miała miejsce kontrola i zaledwie 9 dni po wygaśnięciu pierwszej zgody na odstępstwo), uzyskując następnie kolejną pozytywną decyzję z dnia [...] listopada 2015 r.

W rezultacie, jak trafnie zarzuca skarżący kasacyjnie, należało również zakwestionować stanowisko Sądu I instancji oraz organów o tym, że w omówionym wyżej stanie faktycznym i prawnym w stosunku do przewoźnika nie miał zastosowania art. 92c u.t.d. Jak wynika bowiem z ust. 1 pkt 1 tej regulacji nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się właśnie wtedy, gdy okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Na marginesie zauważyć trzeba (co również podniesiono w skardze kasacyjnej), że K. C., realizując przewozy na trasie S. – Ś., był związany nie tylko zakupionymi przez pasażerów biletami miesięcznymi, lecz również zawartą umową z Urzędem Marszałkowskim Województwa Dolnośląskiego z dnia [...].10.2014 r., realizując w jego imieniu postawione przed samorządem województwa ustawowe zadania w zakresie transportu publicznego. Skarżący nie mógł zatem zaprzestać wykonywania przewozów tylko ze względu na nie dotrzymanie przez podmiot trzeci - inwestora - terminu ukończenia prac drogowych.

Końcowo należy przywołać i podzielić stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2013 r. o sygn. akt I GSK 2080/11 o tym, że jakkolwiek – zważywszy na cele i założenia u.t.d. – konieczne jest zapewnienie efektywności tej regulacji i jej przestrzegania przez podmioty wykonujące przewóz drogowy, poprzez między innymi wprowadzenie skutecznych i odstraszających kar, to przy ich nakładaniu nie może towarzyszyć, niczym nieuzasadniony automatyzm.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok (pkt 1 orzeczenia) i rozpoznał skargę na podstawie art. 188 p.p.s.a.

Z uwagi na opisane powyżej nieprawidłowości Naczelny Sąd Administracyjny uchylił również wydane w niniejszej sprawie decyzje organów obu instancji – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c p.p.s.a. – o czym orzeczono w pkt 2 wyroku – zgodnie z żądaniem sformułowanym przez skarżącego kasacyjnie. Rozstrzygając sprawę ponownie organ, mając na względzie poczynione wyżej uwagi, przeprowadzi – kierując się treścią art. 153 ustawy p.p.s.a. – postępowanie wyjaśniające zgodne z wymogami K.p.a., z uwzględnieniem wszystkich wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego i wykładni przepisów u.t.d., zawartych w niniejszym uzasadnieniu i wyda odpowiednie rozstrzygnięcie.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono jak w pkt 3 na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.