Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 1161/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi K. K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej, że K. K. został objęty dobrowolnym ubezpieczeniem zdrowotnym w okresie od [...] lipca 2007 r. do dnia [...] lutego 2008 r., uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że K. K. pismem z dnia [...] lipca 2008 r. wystąpił do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia o wydanie decyzji dotyczącej objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym. Z akt sprawy wynika, że strona w dniu [...] lipca 2007 r. zawarła umowę dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego nr [...]. Ubezpieczony w § 3 umowy oświadczył, że nie podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z żadnego z tytułów wymienionych w art. 66 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) lub obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym i zgłasza wniosek o objęcie go dobrowolnym ubezpieczeniem zdrowotnym w Narodowym Funduszu Zdrowia wraz z członkami jego rodziny.
Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. stwierdził, że K. K. został objęty dobrowolnym ubezpieczeniem zdrowotnym w okresie od dnia [...] lipca 2007 r. do dnia [...] lutego 2008 r.
Następnie Dyrektor [...] OW NFZ pismem z dnia [...] stycznia 2011 r., wystąpił do Prezesa NFZ o weryfikację decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. z uwagi na fakt, że w okresie od dnia [...] kwietnia 2007 r. do [...] sierpnia 2007 r. strona podlegała ustawodawstwu [...] (z tytułu zawartej umowy o pracę), zatem nie mogła jednocześnie podlegać ustawodawstwu polskiemu z tytułu zawartej umowy dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego. Umowa dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego z dnia [...] lipca 2007 r. została zawarta na podstawie nieprawdziwego oświadczenia pełnomocnika strony, jakoby nie podlegała ona obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu.
Dyrektor [...] OW NFZ pismem z dnia [...] marca 2011 r. poinformował pełnomocnika strony, że uchyla się od skutków prawnych oświadczenia woli - umowy dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego z dnia [...] lipca 2007 r. - jako złożonego pod wpływem błędu, co do treści czynności prawnej. Błąd polegał na przyjęciu, że strona nie podlegała obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu, gdy tymczasem w okresie od dnia [...] lipca 2007 r. do dnia [...] sierpnia 2007 r., strona podlegała obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu w [...].
W konsekwencji Prezes NFZ decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], stwierdził nieważność decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2008 r.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona podniosła, że po wypadku, który miał miejsce w lipcu 2007 r. w [...], obawiając się o koszty leczenia za granicą, zgłoszono stronę do dobrowolnego ubezpieczenia. Matka strony była przekonana, że jej syn nie ma żadnego ubezpieczenia ani w Polsce, ani na terenie [...], przy czym nie mogła tego z nim skonsultować, bowiem pozostawał nieprzytomny przez okres 6 tygodni. Podpisała wówczas, jak zaznaczyła, umowę zawierającą oświadczenie co do tego, że jej syn nie jest ubezpieczony. Zdaniem strony, w chwili gdy nie obejmowało jej [...] ubezpieczenie, powinna zostać objęta ubezpieczeniem opłacanym w Polsce. Z tego powodu uznano wykonalność decyzji o dobrowolnym ubezpieczeniu zdrowotnym, przyjmując, że można ją było wykonać po ustaniu ubezpieczenia w [...]. Jej zdaniem, Prezes NFZ powinien był uznać nieważność decyzji co najwyżej w części obejmującej zakres czasowy, w którym strona podlegałaby podwójnemu ubezpieczeniu.
Decyzją z dnia [...] października 2012 r. Prezes NFZ utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2011 r., podnosząc, że decyzja dotycząca objęcia dobrowolnym ubezpieczeniem zdrowotnym, wydana w związku z umową dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego, została zawarta na skutek wprowadzenia Narodowego Funduszu Zdrowia w błąd. W ocenie organu, po spełnieniu warunków uchylenia się od skutków złożonego oświadczenia woli i złożeniu wymaganego prawem oświadczenia, możliwe było stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., ponieważ skutek oświadczenia złożonego w trybie art. 84 k.c. jest skutkiem ex tunc, tj. na datę zawarcia umowy.
K. K. złożył na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 20 czerwca 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2685/12 uchylił zaskarżoną decyzję, podnosząc m.in., że organy obu instancji nie podały, dlaczego nie można podlegać jednocześnie przepisom o dobrowolnym ubezpieczeniu zdrowotnym i przepisom o obowiązkowym ubezpieczeniu zdrowotnym, czym naruszyły art. 107 § 3 k.p.a. Organy nie sprecyzowały również, dlaczego w ich ocenie decyzja z dnia [...] lipca 2008 r. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Ponadto Sąd stwierdził, że organ winien rozważyć możliwość częściowego stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. jedynie w zakresie, w którym nastąpił "zbieg ubezpieczeń obowiązkowego i zdrowotnego".
Ponownie rozpatrując wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2011 r.
W uzasadnieniu organ stwierdził, że w sprawie ma zastosowanie art. 13 ust. 2 lit. a) rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz.U.UE.L z 1971 r. Nr 149, s. 2 ze zm.), oraz art. 15 ust. 2 zdanie 1. Organ zauważył, że decyzja dotycząca objęcia dobrowolnym ubezpieczeniem zdrowotnym - wydana w związku z umową dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego - została zawarta na skutek wprowadzenia Narodowego Funduszu Zdrowia w błąd, tym samym dyrektor [...] OW NFZ uchylił się od skutków złożonego oświadczenia woli w tym zakresie na zasadach określonych w art. 84 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Po spełnieniu warunków uchylenia się od skutków złożonego oświadczenia woli i złożeniu wymaganego prawem oświadczenia, możliwe było stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., ponieważ skutek oświadczenia złożonego w trybie art. 84 k.c. jest skutkiem ex tunc, tj. na datę zawarcia umowy.
Podjęcie pracy w innym państwie członkowskim tj. uzyskanie tytułu do ubezpieczenia w postaci zatrudnienia, spowodowało utratę statusu ubezpieczonego jako osoby objętej dobrowolnym ubezpieczeniem zdrowotnym. Ponowne nabycie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej jako osoby objętej dobrowolnym ubezpieczeniem zdrowotnym wymagało ponownego zawarcie umowy o dobrowolnym ubezpieczeniu zdrowotnym.
Na powyższą decyzję K. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 18 grudnia 2014 r., wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podkreślił, że zarówno organ, jak i Sąd na podstawie art. 153 p.p.s.a. pozostawały związane oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2013 r. W zaskarżonej decyzji organ, odnosząc się do kwestii niewykonalności decyzji z dnia [...] lipca 2008 r., stwierdził jedynie, że decyzja dotycząca objęcia dobrowolnym ubezpieczeniem zdrowotnym - wydana w związku z umową dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego - została zawarta na skutek wprowadzenia Narodowego Funduszu Zdrowia w błąd i po spełnieniu warunków uchylenia się od skutków złożonego oświadczenia woli i złożeniu wymaganego prawem oświadczenia, możliwe było stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., ponieważ skutek oświadczenia złożonego w trybie art. 84 k.c. jest skutkiem ex tunc, tj. na datę zawarcia umowy.
W ocenie Sądu I instancji, twierdzenia Prezesa NFZ są wysoce niewystarczające. Stanowią one ponadto powtórzenie argumentacji przedstawionej przez organ w decyzji z dnia [...] października 2012 r., uchylonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 czerwca 2013 r. Oznacza to, że organ nie zastosował się do wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 20 czerwca 2013 r., co samo już powoduje konieczność uchylenia rozstrzygnięcia organu.
Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia złożył od wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 1161/14 skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.
Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i uchyleniu zaskarżonej decyzji w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym sformułowane ustalenia wyroku w zakresie:
- I. zarzutu dotyczącego niesprecyzowania przez organy obu instancji, dlaczego decyzja wydana na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. była niewykonalna w dniu jej wydania, pomimo tego, że w zaskarżonej decyzji organ ustalił, iż decyzja organu I instancji o objęciu dobrowolnym ubezpieczeniem zdrowotnym została wydana w oparciu o umowę o dobrowolne ubezpieczenie zdrowotne, zawartą pod wpływem błędu, a Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ skutecznie uchylił się od skutków oświadczenia woli na zasadach określonych w art. 84 kodeksu cywilnego, a ponadto w sprawie organ ustalił ponad wszelką wątpliwość, że K. K. podlegał w zakresie ubezpieczenia zdrowotnego, ustawodawstwu [...] - z tytułu zawartej w [...] umowy o pracę - wobec czego nie mógł jednocześnie podlegać w tym zakresie ustawodawstwu polskiemu z tytułu zawartej umowy ubezpieczenia zdrowotnego, a także
- II. zarzutu dotyczącego niewystarczającego uzasadnienia zasadności stwierdzenia nieważności decyzji, pomimo tego, że w sprawie ustalono ponad wszelką wątpliwość, że umowa dobrowolnego ubezpieczenia K. K. została zawarta pod wpływem błędu, a Dyrektor Oddziału skutecznie uchylił się od skutków prawnych złożonego oświadczenia woli, wobec czego czynność, która była podstawą wydania decyzji, nie miała charakteru wiążącego już w chwili jej podjęcia ze skutkiem niewykonalności decyzji już w chwili jej podjęcia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że gdyby Dyrektor Oddziału nie został wprowadzony w błąd przez matkę ubezpieczonego, co do okoliczności ubezpieczenia syna z tytułu podjęcia pracy w [...], umowa dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego nie mogła być z mocy samego prawa i nie zostałaby zawarta. W ocenie organu, ponowne nabycie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej osoby objętej dobrowolnym ubezpieczeniem zdrowotnym wymagało ponownego zawarcie umowy dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego. Dlatego konstrukcja stwierdzenia częściowej nieważności decyzji nie mogła być zastosowana.
Skarżący nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie została uwzględniona.
Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji uchylił decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2014 r. z powodu naruszenia art. 153 p.p.s.a., a więc niewykonania przez organ ocen i wskazań co do dalszego postępowania zawartych we wcześniejszym wyroku w tej sprawie z dnia 20 czerwca 2013 r. VI SA/Wa 2685/12.
W tym wyroku Sąd I instancji zalecił organowi szczegółowe wyjaśnienie, dlaczego przyjął, że decyzja z dnia [...] lipca 2008 r. stwierdzająca, że K. K. został objęty dobrowolnym ubezpieczeniem zdrowotnym była niewykonalna w chwili jej wydania i jej niewykonalność ma trwały charakter. Sąd mając na względzie niejednolitość poglądów w kwestii niewykonalności decyzji stanowiącej przesłankę stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. oczekiwał argumentów przemawiających za przyjęciem tej właśnie podstawy stwierdzenia nieważności, a nie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wątpliwości dotyczące tej kwestii Sąd wiązał z następstwami uchylenia się przez organ od skutków swego oświadczenia woli o zawarciu z K. K. umowy o dobrowolnym ubezpieczeniu zdrowotnym. Zdaniem Sądu konieczne było również rozważenie możliwości częściowego stwierdzenia nieważności tej decyzji, w zakresie, w którym nastąpił zbieg ubezpieczeń obowiązkowego i dobrowolnego.
W zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku Sąd zasadnie podkreślił, że oceny i wskazania sformułowane na podstawie art. 153 p.p.s.a. mają dla organu charakter bezwzględnie wiążący, co oznacza, że po pierwsze – w rozstrzygnięciu wydanym po ponownym rozpatrzeniu sprawy nie jest dopuszczalna polemika z tymi wskazaniami, po drugie zaś samo niewykonanie tych wskazań daje podstawę do wzruszenia zaskarżonej decyzji.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku prawidłowo ocenił, że organ ponownie rozpoznając sprawę nie wypełnił wskazań Sądu zawartych w wyroku z dnia 20 czerwca 2013 r., a więc dopuścił się naruszenia art. 153 p.p.s.a. Organ nie wyjaśnił, dlaczego przyjął, że decyzja z dnia [...] lipca 2008 r. była dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Jest to kwestia istotna, jeżeli weźmie się pod uwagę sekwencję zdarzeń w tej sprawie. Z akt sprawy wynika, że K. K. pracował (był ubezpieczony) w [...] w okresie od [...] kwietnia 2007 r. do [...] sierpnia 2007 r. Umowę dobrowolnego ubezpieczenia w Polsce zawarł w czasie ubezpieczenia w [...] – [...] lipca 2007 r. Decyzja stwierdzająca objęcie go ubezpieczeniem w Polsce, uznana przez organ za nieważną na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., została wydana [...] lipca 2008 r., a więc po ustaniu ubezpieczenia obowiązkowego w [...].
Organ podjął w istocie polemikę ze wskazaniami Sądu co do konieczności rozważenia możliwości częściowego stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 2008 r., jedynie w zakresie, w którym nastąpił zbieg ubezpieczeń obowiązkowego (w [...]) i dobrowolnego (w Polsce). W dodatki użył argumentów nieprawdziwych. Stwierdził bowiem, że (w tym przypadku) podjęcie pracy w innym państwie członkowskim, tj. uzyskanie tytułu do ubezpieczenia w postaci zatrudnienia, spowodowało utratę statusu ubezpieczonego jako osoby objętej dobrowolnym ubezpieczeniem zdrowotnym (ubezpieczeniem w Polsce).
Należy w związku z tym jeszcze raz przypomnieć, że akta sprawy informują, iż K. K. wpierw podjął pracę w [...] ([...] kwietnia 2007 r.), później dopiero zawarł umowę dobrowolnego ubezpieczenia w Polsce ([...] lipca 2007 r.) Ze względu na kolejność tych zdarzeń nie mógł utracić statusu ubezpieczonego w Polsce wskutek podjęcia pracy w [...]. Poza tym organ nie wskazał żadnych przepisów prawnych, z których wynikałoby, że skutkiem zbiegu ubezpieczenia obowiązkowego w [...] i ubezpieczenia dobrowolnego w Polsce jest automatyczna (z mocy prawa) utrata jednego z tych tytułów ubezpieczenia. Czym innym jest bowiem sama niedopuszczalność łączenia takich dwóch tytułów ubezpieczenia, czym innym zaś skutki tego łączenia. Zdaniem NSA takich skutków nie określa przywołany w decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. i w skardze kasacyjnej art. 13 ust. 2 lit. a rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/17 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie.
Wynika z niego jedynie zasada podlegania jednemu ubezpieczeniu – ubezpieczeniu obowiązkowemu. Ten przepis wspólnotowy nie może być, co oczywiste uznany za prawną podstawę uznania, że kolidująca z nim, zawarta w Polsce umowa dobrowolnego ubezpieczenia społecznego staje się automatycznie, z mocy prawa nieważna.
Poza wyżej podniesionymi argumentami, świadczącymi o tym, że organ zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. naruszył art. 153 p.p.s.a., należy podkreślić, że skarga kasacyjna nie może być uwzględniona z innego jeszcze, istotnego powodu. W skardze kasacyjnej nie postawiono bowiem zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a. Nie ulega natomiast wątpliwości, że Sąd oparł zaskarżony wyrok na zarzucenie niewykonania przez organ wskazań co do dalszego postępowania czyli na zarzucie naruszenia art. 153 p.p.s.a.
Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.