Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 października 2021 r., sygn. akt V SAB/Wa 16/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. I. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na bezczynność Głównego Inspektora Farmaceutycznego w sprawie z wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, stwierdził w pkt 1. tego wyroku, że Główny Inspektor Farmaceutyczny dopuścił się bezczynności w załatwieniu sprawy wszczętej wnioskiem o wznowienie postępowania; w jego pkt 2., że bezczynność, o której mowa w pkt 1 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3. oddalił skargę w pozostałym zakresie; zaś w pkt 4. zasądził od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz M. I. Sp. z o.o. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia 2 grudnia 2019 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny nałożył na M. I. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. karę pieniężną w wysokości 45.000 złotych za nieprzekazywanie do Zintegrowanego Systemu Monitorowania Obrotu Produktami Leczniczymi informacji o przeprowadzonych transakcjach, stanach magazynowych i przesunięciach magazynowych do innych hurtowni farmaceutycznych.
Pismem z dnia 4 marca 2020 r. Spółka wniosła o wznowienie postępowania, które toczyło się przed Głównym Inspektorem Farmaceutycznym i zakończyło wydaniem decyzji z dnia 2 grudnia 2019 r. Wniosek o wznowienie postępowania wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia 2 grudnia 2019 r. został nadany na adres GIF w placówce Poczty Polskiej S.A. w dniu 5 marca 2020 r. i wpłynął do Organu w dniu 11 marca 2020 r.
W związku z brakiem merytorycznego rozpoznania ww. wniosku i wszczęciem w dniu 11 stycznia 2021 r. postępowania egzekucyjnego wobec Spółki na podstawie tytułu wykonawczego nr 9/2020 z dnia 15 lipca 2020 r. wydanego przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego wystawionego na podstawie decyzji z dnia 2 grudnia 2020 r., Skarżąca w dniu 27 stycznia 2021 r. skierowała do Organu ponaglenie ze względu na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jak i w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2021 r., poz. 735; dalej jako: k.p.a.), a także ze względu na prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy tj. na bezczynność Głównego Inspektora Farmaceutycznego i jego przewlekłość w sprawie z ww. wniosku Skarżącej spółki.
Postanowieniem z dnia 10 lutego 2021 r., Organ wznowił na wniosek Spółki postępowanie zakończone decyzją z dnia 2 grudnia 2020 r., nie rozstrzygając w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji.
Wnioskiem z dnia 5 marca 2021 r. Spółka wniosła o uzupełnienie postanowienia o rozstrzygnięcie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia 2 grudnia 2019 r.
Postanowieniem z dnia 18 marca 2021 r., Organ odmówił wstrzymania wykonania decyzji z dnia 2 grudnia 2020 r.
Pismem z dnia 7 kwietnia 2021 r. Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 2 grudnia 2019 r., zakończonej postanowieniem GIF z dnia 18 marca 2021 r. Strona wniosła o uchylenie ww. postanowienia i wstrzymanie wykonania decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 2 grudnia 2019 r.
Strona skarżąca pismem z dnia 30 kwietnia 2021 r. wniosła skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Orzekając w sprawie Sąd I instancji uznał, że po stronie Organu wystąpiły przesłanki pozwalające stwierdzić bezczynność organu w prowadzeniu postępowania wskazując, że wniosek Spółki został przekazany do Organu w dniu 11 marca 2020 r., jednakże dopiero postanowieniem z dnia 10 lutego 2021 r. Organ wznowił na wniosek Spółki postępowanie zakończone decyzją z dnia 2 grudnia 2020 r., nie rozstrzygając w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Z kolei decyzja Organu I instancji została wydana dopiero w dniu 8 czerwca 2021 r., już po skierowaniu skargi na bezczynność do tut. Sądu.
Zdaniem Sądu Organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., nie zawiadomił w tym terminie strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podał przyczyny zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy Sąd uznał, że Organ nie wywiązał się z nałożonych na niego obowiązków, tym samym doszło w sprawie do bezczynności organu, o czym orzekł w pkt I. sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Oceniając, czy bezczynność organu miała charakter rażący Sąd I instancji wskazał, że nie doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania w zakresie obowiązków organu do szybkiego załatwienia sprawy i informowania strony o przebiegu postępowania. Termin do rozpoznania wniosku rozpoczął bieg od dnia 11 marca 2020 r., a Organ wydał postanowienie odnośnie do wznowienia postępowania w dniu 10 lutego 2021 r., które zostało doręczone Stronie w dniu 23 lutego 2021 r., nie rozstrzygając jednocześnie w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Z kolei decyzja Organu I instancji została wydana w dniu 8 czerwca 2021 r., już po wniesieniu skargi na bezczynność.
Jednakże Sąd wskazał, że wprowadzone w związku z pandemią COVID-19 w 2020 r. ograniczenia dotyczące funkcjonowania wszystkich urzędów administracji publicznej, niewątpliwie miały negatywny wpływ na szybkość postępowań prowadzonych przez organ.
Stan zagrożenia epidemicznego został wprowadzony 3 dni po otrzymaniu przez Organ wniosku Strony i - jak na to wskazał GIF w odpowiedzi na skargę - ze względu na nietypową sytuację związaną z epidemią wobec tego, że ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie zawieszenia biegu terminów m.in. w postępowaniach administracyjnych, urząd umożliwił pracownikom wykonywanie zadań w formie pracy zdalnej, a stan ten skutkował pojawiającymi się trudnościami m.in. w obiegu dokumentów.
Odnosząc się do żądania przyznania na rzecz strony sumy pieniężnej, Sąd uznał, że nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku i przyznania na rzecz strony sumy pieniężnej, jak też wymierzenia grzywny albowiem w uzasadnieniu skargi nie powołano żadnych szczególnych okoliczności dotyczących strony, uzasadniających przyznanie sumy pieniężnej, a wskazujących na doznanie jakiejkolwiek krzywdy bądź straty. Dodatkowo na dzień wydawania wyroku Organ orzekł o odmowie uchylenia decyzji z dnia 2 grudnia 2019 r. w drodze wznowienia postępowania. Również z uwagi na brak stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie było podstaw do wymierzenia grzywny.
W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy w terminie, przewlekłe i opieszałe prowadzenie postępowania administracyjnego, co doprowadziło w konsekwencji do wszczęcia egzekucji administracyjnej i narażenia Strony na konsekwencje finansowe poprzez niezasadne prowadzenie postępowania egzekucyjnego i zajęcie rachunku bankowego wraz z zajęciem środków pieniężnych przeznaczonych na prowadzenie przez Stronę działalności gospodarczej.
Ponadto Sąd wskazał, że Spółka nie złożyła odwołania od spornej decyzji z dnia 2 grudnia 2019 r., nakładającej na Spółkę kary pieniężnej, a tym samym stała się ona decyzją ostateczną i mogła stanowić podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego niezależnie od postępowania mającego na celu jej weryfikację w drodze wznowienia postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka zaskarżając ten wyrok w części odnoszącej się do jego pkt 2 oraz pkt 3 i wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w tej części oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie ewentualnie, o jego uchylenie w zaskarżonej części, rozpoznanie skargi i orzeczenie co do istoty sprawy przez NSA oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:
- I. na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. zwana dalej "p.p.s.a.") naruszenie:
- a. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137; dalej jako: "p.u.s.a.") w zw. z art. 3 § 2 pkt 9) w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 i 12 w zw. z art. 35 § 1 - 3 w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie wadliwej oceny stopnia bezczynności Organu i uznanie, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania w zakresie nadrzędnych obowiązków Organu do szybkiego załatwienia sprawy i informowania strony o przebiegu postępowania z uwagi na trudności organizacyjne Organu spowodowane wprowadzonymi ograniczeniami w związku z pandemią COVID-19 w 2020 r. dotyczącymi funkcjonowania urzędów administracji publicznej, podczas gdy prawidłowo przeprowadzona kontrola działalności Organu wykazałaby, że Organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, wszczętego wnioskiem Strony o wznowienie postępowania, aby skończyło się ono w rozsądnym terminie i bezczynność Organu wynikała wyłącznie z przyczyn subiektywnych obciążających Organ, tj. z jego biernej postawy (zaniechań) i jego złej woli sprowadzającej się do intencjonalnego przedłużania czynności w ww. postępowaniu, a nie utrudnień w funkcjonowaniu związanych z wprowadzonym stanem epidemii, co skutkowało błędnym stwierdzeniem bezczynności Organu jako mającej miejsce bez rażącego naruszenia prawa;
- b. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 9) w zw. z art. 149 § 2 w zw. z art. 149 § 1 i § 1a w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku Skarżącej o przyznanie od Organu sumy pieniężnej, ewentualnie orzeczenie o wymierzeniu Organowi grzywny i tym samym oddalenie skargi, pomimo tego że:
- i. z uwagi na trwającą i przedłużającą się bezczynność Organu i doprowadzenie do wszczęcia wobec Skarżącej egzekucji administracyjnej, co w konsekwencji naraziło Spółkę na negatywne konsekwencje finansowe i paraliż prowadzonej działalności gospodarczej poprzez niezasadne prowadzenie postępowania egzekucyjnego i zajęcie rachunku bankowego wraz z zajęciem środków pieniężnych przeznaczonych na prowadzoną przez Skarżącą działalność gospodarczą w sytuacji, gdy Organ już w dniu 11 marca 2020 r. uzyskał informacje o złożeniu przez Skarżącą wniosku o wznowienie postępowania i jego treści - zawierającego wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia 2 grudnia 2019 r.;
ii. przyznanie sumy pieniężnej Skarżącej i wymierzenie grzywny Organowi jest nie tylko dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, ale mającym także charakter kompensacyjny dla Skarżącej, którego celem jest naprawienie szkody doznanej przez stronę skarżącą wskutek niezałatwienia jej sprawy w terminie i niepodjęcia przez Organ jakichkolwiek czynności w postępowaniu wznowieniowym w czasie do tego przeznaczonym;
iii. ustawodawca co prawda nie powiązał wprost stwierdzenia rażącego naruszenia prawa z obowiązkiem przyznania od organu sumy pieniężnej, ale przyjmuje się jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych, że wystąpienie w sprawie okoliczności wskazujących, że nieterminowe załatwienie sprawy miało charakter kwalifikowany implikuje zastosowanie tych środków (tj. przyznanie sumy pieniężnej na rzecz, strony lub wymierzenie grzywny organowi), co także Sąd I instancji przyznał, stwierdzając jednocześnie, że środki te powinny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tj. przy zwłoce organu w załatwieniu sprawy mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa), a z uwagi na brak stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przez Organ nie było podstaw do wymierzenia grzywny w niniejszym postępowaniu, co skutkowało brakiem przyznania na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej żądanej od Organu lub wymierzeniem Organowi grzywny w adekwatnej wysokości w stosunku do stwierdzonego stanu bezczynności i jego konsekwencji dla strony skarżącej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych oraz o połączenie sprawy ze sprawą ze skargi kasacyjnej M. I.sp. z o.o. zs. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2021 r., sygn. akt V SAB/Wa 17/21, wydanego w sprawie ze skargi M. I. sp. z o.o. zs. w Ł. na przewlekłość Głównego Inspektora Farmaceutycznego w prowadzeniu postępowania administracyjnego, w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, ponieważ pozostają one ze sobą w związku, na podstawie art. 193 w zw. z art. 111 § 2 p.p.s.a.
W piśnie procesowym z dnia 8 sierpnia 2022 r., stanowiącym uzupełnienie odpowiedzi na skargę kasacyjną, Główny Inspektor Farmaceutyczny podniósł, że ostateczną decyzją z dnia 3 czerwca 2022 r. uchylił wydaną we wznowionym postępowaniu decyzję własną z dnia 8 czerwca 2021 r., którą odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 2 grudnia 2019 r. i umorzył postępowanie administracyjne w całości.
Z kolei, w piśmie procesowym z dnia 26 sierpnia 2022 r., strona skarżąca przedstawiła argumentację stanowiącą uzupełnienie uzasadnienia skargi kasacyjnej i stawianych w niej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując prawidłowość działania Głównego Inspektora Farmaceutycznego w sprawie z wniosku strony skarżącej o wznowienie postępowania administracyjnego stwierdził, że organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności w załatwieniu sprawy zainicjowanej wymienionym wnioskiem oraz, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (odpowiednio pkt 1 i pkt 2 zaskarżonego wyroku), co skutkowało oddaleniem skargi w pozostałym zakresie (pkt 3 zaskarżonego wyroku).
Natomiast ze skargi kasacyjnej oraz stawianych na jej gruncie zarzutów wynika, że z pozycji zarzutu naruszenia art. 1 § 2 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 9 w związku z art. 149 § 1a p.p.s.a. w związku z art. 7, art. i art. 12 k.p.a. oraz art. art. 35 § 1 – § 3 w związku z art. 37 § 1 k.p.a. (pkt I lit. a) petitum skargi kasacyjnej) strona skarżąca podważa zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w zakresie odnoszącym się do oceny, że przypisana organowi administracji bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zaś z pozycji zarzutu naruszenia art. 1 § 2 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 9 art. 149 § 2 w związku z art. 149 § 1 i § 1a w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. (pkt I lit. b) petitum skargi kasacyjnej) w zakresie odnoszącym się do braku przyznania od organu administracji na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, ewentualnie braku wymierzenia organowi administracji grzywny. Innymi słowy, skarga kasacyjna podważa zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w zakresie odnoszącym się do jego pkt 2 i pkt 3.
Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku uzasadniają twierdzenie, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Innymi słowy, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna trafnie i zasadnie podważa stanowiska Sądu I instancji z którego wynika, że rezultat kontroli zgodności z prawem działania organu administracji publicznej w sprawie z wniosku strony skarżącej o wznowienie postępowania administracyjnego nie uzasadniał oceny, że bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ani też oceny odnośnie do zasadności przyznania stronie skarżącej od organu administracji sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Tego rodzaju stanowisko Sądu I instancji nie jest bowiem prawidłowe.
Odnosząc się do pierwszej spośród spornych w sprawie kwestii trzeba w punkcie wyjścia podnieść, że w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. ocena odnośnie do zaistnienia stanu "bezczynności" aktualizuje się, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Wobec treści przywołanego przepisu prawa, rekonstrukcja stanu "bezczynności" – aby mogła być uznana za prawidłową – wymaga uwzględnienia, że organ administracji publicznej jest zobowiązany załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 i § 2 k.p.a.), zaś w sytuacjach wymagających przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie później niż w ciągu miesiąca, a w sprawach szczególnie skomplikowanych nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, natomiast w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.), a w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji jest zobowiązany zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki oraz wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 k.p.a.).
Jeżeli więc, przedmiotem skargi na bezczynność nie jest określony akt lub czynność organu, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 43; wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 57/13), to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99; W. Chróścielewski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt I FSK 1881/14, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2015, z. 12, poz. 116 oraz przywołana tam literatura przedmiotu).
Ocena odnośnie do bezczynności Głównego Inspektora Farmaceutycznego w sprawie z wniosku strony skarżącej o wznowienia postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia 2 grudnia 2019 r. wydaną w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za nieprzekazanie do Zintegrowanego Systemu Monitorowania Obrotu Produktami Leczniczymi informacji o przeprowadzonych transakcjach, stanach magazynowych i przesunięciach magazynowych do innych hurtowni farmaceutycznych, nie stanowi przedmiotu sporu w rozpatrywanej sprawie.
Sporna jest natomiast kwestia odnosząca się do oceny charakteru tej bezczynności, a mianowicie, czy miała ona charakter "zwykły" – jak przyjął Sąd I instancji – czy też "kwalifikowany", jak z kolei podnosi strona skarżąca.
Jakkolwiek, ani na gruncie przywołanej powyżej regulacji prawnej, ani też na gruncie art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1a p.p.s.a.) ustawodawca nie zdefiniował pojęcia (terminu) "rażącego" charakteru bezczynności, co ma ten skutek, że każdorazowo to sąd administracyjny w sprawach ze skarg na bezczynność jest zobowiązany ad casum dokonać oceny stopnia stwierdzonej bezczynności postępowania, a mianowicie czy miała ona charakter "zwykły", czy też "bezczynności z rażącym naruszeniem prawa" oraz ocenę tą uzasadnić, trzeba stwierdzić, że zaprezentowana przez Sąd I instancji propozycja oceny charakteru, a co za tym idzie stopnia bezczynności organu administracji publicznej w sprawie z wniosku strony o wznowienie postępowania, nie jest prawidłowa.
Gdy chodzi bowiem o kwalifikowaną formę bezczynności organu administracji publicznej, o której mowa art. 149 § 1a p.p.s.a., za uzasadnione uznać należy stanowisko, że o ocenie, iż w danej sytuacji doszło do rażącego naruszenia prawa musi decydować okoliczność odnosząca się do czasu trwania postępowania (por. W. Chróścielewski, op. cit.).
Jakkolwiek bowiem, fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania sprawy stanowiąc naruszenie prawa, nie stanowi jeszcze sam w sobie przesłanki wnioskowania o rażącym charakterze tego naruszenia (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13), to jednak z całą pewnością czas trwania postępowania – jego długość – może mieć istotne znaczenie dla oceny odnośnie do rażącego charakteru bezczynności (por. wyrok NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). Zwłaszcza, gdy przekroczenie terminu załatwienia sprawy jest znaczne i niezaprzeczalne, a także oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki NSA z dnia: 10 kwietnia 2018 r., II OSK 1775/17; 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; 6 marca 2019 r., I OSK 2722/18), czy też, gdy działaniu organu administracji towarzyszy – wręcz jawny – brak woli załatwienia sprawy lub gdy organ ewidentnie nie stosuje się do przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 381/18), bądź gdy dochodzi do oczywistego lekceważenia wniosków strony czy też do celowego uchylania się organu od podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie (por. wyroki NSA z dnia: 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18; 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1802/19).
W tym też kontekście za nie bez znaczenia należy uznać i to, czy – jak podkreślił z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie sygn. akt II GSK 832/13 – organ podejmował czynności wymienione w art. 36 k.p.a. oraz czy ewentualne wyznaczenie nowych terminów załatwienia sprawy było usprawiedliwione konkretnymi, obiektywnymi przeszkodami uniemożliwiającymi terminowe zakończenie postępowania (zob. również wyroki NSA z dnia: 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/13; 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3059/12).
Z przedstawionym podejściem koresponduje pogląd, w świetle którego ocena odnośnie do kwalifikowanej formy bezczynności, a mianowicie z rażącym naruszeniem prawa, z oczywistych względów musi zakładać koniunkcję dwóch przesłanek, to jest naruszenia normatywnego wzorca działania oraz braku realizacji wartości prawem chronionych (por. Z. Cieślak, Decyzja administracyjna a rażące naruszenie prawa, "Glosa" 1995, nr 2, s. 5 i n.), co w sprawach ze skarg na bezczynność należałoby odpowiednio odnosić do oceny naruszenia określonego w art. 12 k.p.a. normatywnego wzorca działania organu w relacji do wynikającego z tego naruszenia stopnia naruszenia takich wartości prawem chronionych, jakimi są zasada zaufania do państwa i jego organów oraz – co trzeba podkreślić – zasada pewności prawa i zasada pewności wydania rozstrzygnięcia.
W tym też kontekście trzeba podnieść, że nie jest też tak, że zasada, o której mowa w art. 7 k.p.a., gdy chodzi o jej znaczenie, ma pierwszeństwo przed zasadą wyrażoną w art. 12 § 1 k.p.a., z której wynika, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwrot "działać w sprawie wnikliwie i szybko", którym ustawodawca operuje na gruncie art. 12 § 1 k.p.a. uzasadnia bowiem twierdzenie, iż wolą ustawodawcy było niedwuznaczne wskazanie na potrzebę równoważenia względów pragmatycznych ze standardami rzetelnego procesu, przede wszystkim zaś zasadami praworządności i dochodzenia prawdy obiektywnej (por. Z. Kmieciak, art. 12 k.p.a. w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz (red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak) lex 2019).
W świetle powyższego za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że między wymienionymi kodeksowymi zasadami nie ma kolizji. Zasada szybkości postępowania nie niweczy bowiem, ani zasady legalizmu, ani też zasady prawdy obiektywnej, których prawidłowa realizacja nie zwalnia z obowiązku prowadzenia postępowania w sposób sprawny, racjonalny, rzetelny i efektywny. Wymienione dyrektywy powinny być więc uwzględniane w równym stopniu, a realizacja jednej z nich nie może skutkować nieuzasadnionym uszczerbkiem dla drugiej. Zwłaszcza gdy podkreślić, że utrzymywanie strony postępowania administracyjnego przez długi czas w niepewności odnośnie do jej sytuacji prawnej, z całą pewnością nie służy ochronie i gwarancji przysługujących jej (konkretnych) praw, z którymi – co należy podkreślić – skorelowane są przecież konkretne obowiązki organu administracji orzekającego o tych prawach (zob. w tej mierze również wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 916/15).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione argumenty nakazują podważyć zasadność – a co za tym idzie i trafność – stanowiska prezentowanego w analizowanym zakresie w zaskarżonego wyroku, a mianowicie, że bezczynność Głównego Inspektora Farmaceutycznego w sprawie z wniosku o wznowienie postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Zwłaszcza, że tezy Sądu I instancji w żadnym stopniu, ani też zakresie nie uzasadnia argument ze znaczenia konsekwencji mających – zdaniem tego Sądu – wynikać z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – zgodnie z którym (ust. 1 pkt 6), w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres, i który z dniem 16 maja 2020 r. został uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 – które to konsekwencje w związku z art. 68 ust. 7 przywołanej ustawy nowelizującej skutkowały tym, że bieg terminów procesowych został zawieszony na okres od dnia 31 marca 2020 r. do dnia 23 maja 2020 r. (por. s. 9 uzasadniania zaskarżonego wyroku).
W korespondencji bowiem do argumentów odnoszących się do kryteriów oraz przesłanek oceny odnośnie do kwalifikowanego charakteru bezczynności organu administracji, które osadzone są na gruncie znaczenia elementu czasu – długości – trwania postępowania administracyjnego w relacji do wyznaczonego przepisami prawa obowiązku działania organu administracji oraz obowiązku załatwienia sprawy administracyjnej, trzeba stwierdzić, że okres od dnia 31 marca 2020 r. do dnia 23 maja 2020 r. – w tym nawet gdy uwzględnić ust. 11 art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r., który został uchylonych przywołaną ustawą nowelizującą z dnia 14 maja 2020 r. – nie może usprawiedliwiać oceny (a co za tym idzie stanowić swoistego rodzaju alibi) odnośnie do braku rażącego charakteru bezczynności organu administracji.
Zwłaszcza, gdy podkreślić, że czas trwania postępowania z wniosku strony skarżącej o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 2 grudnia 2019 r. wydaną w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za nieprzekazanie do Zintegrowanego Systemu Monitorowania Obrotu Produktami Leczniczymi informacji o przeprowadzonych transakcjach, stanach magazynowych i przesunięciach magazynowych do innych hurtowni farmaceutycznych stanowił wielokrotność wymienionego okresu.
W rozpatrywanej sprawie nie jest bowiem sporne, że wniosek strony skarżącej z dnia 4 marca 2020 r. wpłynął do organu administracji w dniu 11 marca 2020 r., ze skutkiem o którym mowa w art. 61 § 3 k.p.a.
Nie jest także sporne, że – dopiero – postanowieniem z dnia 10 lutego 2021 r. (a więc niemal po upływie roku) organ administracji wznowił postępowanie w sprawie zakończonej wymienioną decyzją z dnia 2 grudnia 2019 r., co z całą pewnością – jak w pełni zasadnie należałoby również przyjąć – stanowiło konsekwencję wystąpienia przez stronę skarżącą w dniu 27 stycznia 2021 r. z ponagleniem na niezałatwienie sprawy w terminie, i co jednocześnie – a trzeba to również podkreślić – nie stanowiło przeszkody wszczęcia wobec strony skarżącej w dniu 11 stycznia 2021 r. postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 15 lipca 2020 r. oraz odmowy uwzględnienia postanowieniem z dnia 18 marca 2021 r. wniosku strony z dnia 5 marca 2021 r. o wstrzymanie wykonania decyzji, na podstawie której została nałożona kara pieniężna, a które to działania zostały podjęte po dniu 11 marca 2020 r. oraz, gdy chodzi o wystawienie tytułu wykonawczego i wszczęcie postępowania egzekucyjnego, przed dniem 10 lutego 2021 r. Co więcej, sprawa z wniosku strony o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia 2 grudnia 2019 r. została załatwiona nieostateczną decyzją z dnia 8 czerwca 2021 r., wydaną po wystąpieniu ze skargą na bezczynność Głównego Inspektora Farmaceutycznego (data wpływu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 10 maja 2021 r.), a więc po blisko roku i 3 miesiącach od wszczęcia postępowania, w którym – co nie mniej istotne – organ administracji publicznej (i abstrahując już nawet w relacji do przywołanych powyżej okoliczności od faktu wydania w dniu 10 maja 2021 r. postanowienia dowodowego oraz zawiadomienia z dnia 17 maja 2021 r. o zamiarze zakończenia postępowania) nie dopełniał także czynności, o którym mowa w art. 36 k.p.a.
W świetle powyższego – w tym zestawiając okres od dnia 31 marca 2020 r. do dnia 23 maja 2020 r. z okresem od dnia 11 marca 2020 do dnia 8 czerwca 2021 r. (a jeszcze ściślej rzecz ujmując do dnia 3 czerwca 2022 r., albowiem w tej dacie wydana została decyzja ostateczna w sprawie z wymienionego wniosku strony) – za uzasadniony należy uznać wniosek, że przekroczenie terminu załatwienia sprawy inicjowanej wnioskiem strony o wznowienie postępowania było znaczne i niezaprzeczalne, a także oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, albowiem takiego (w tym w relacji do przedmiotu sprawy inicjowanej wnioskiem strony) nie sposób jest upatrywać w argumencie odnoszącym się do czasu trwania okresu zawieszenia biegu terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych. Uwzględniając bowiem wskazany okres zawieszenia biegu terminów okazuje się, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 2 grudnia 2019 r. trwało ponad rok.
A jednocześnie nie sposób jest twierdzić – jak w ślad za organem przyjął to Sądu i instancji – że stan epidemii może (czy też mógłby) usprawiedliwiać bezczynność organu, a w konsekwencji stanowić przesłankę oceny odnośnie do braku rażącego charakteru tejże bezczynności. Tego rodzaju podejście nie może być uznane za prawidłowe jeżeli – jak wynika to z przedstawionych powyżej okoliczności towarzyszących "rozpatrywaniu" wniosku strony i "załatwianiu" sprawy inicjowanej tym wnioskiem – w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania organ administracji w istocie rzeczy nie podejmował żadnych czynności, co powoduje, że nie sposób jest tego ocenić inaczej, jak tylko, jako brak woli w załatwieniu sprawy oraz uchylanie się od załatwienia sprawy.
Wniosku przeciwnego nie może w tym względzie uzasadniać argument odnoszący się do specyfiki pracy zdalnej, czy też trudności związanych z obiegiem dokumentów (por s. 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Przyjęcie toku rozumowania Sądu I instancji prowadziłoby bowiem – czemu z oczywistych wręcz względów należy się sprzeciwić – do akceptacji braku działania (wręcz abdykacji) aparatu państwa i to w sytuacji, gdy stan epidemii – w czasie którego zadania organów administracji publicznej w zakresie odnoszącym się do załatwiania spraw indywidualnych, o których mowa w art. 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., nie uległy przecież zmianie – wobec towarzyszących mu wyzwań, tym bardziej wymagał i wymaga podejmowania stosownych działań w sferze organizacji wykonywania zadań publicznych, a mianowicie takich działań, które w relacji do obiektywnych trudności przeciwdziałałyby jednak temu, aby strony postępowań (obywatele, inne podmioty) nie doświadczały w większym stopniu niż jest to konieczne, utrudnień i niedogodności związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej, czemu z całą pewnością służyłaby również stosowna – i adekwatna do sytuacji – polityka komunikacji (w tym obejmująca swoim zakresem podejmowanie czynności, o których mowa w art. 36 k.p.a., a których w rozpatrywanej sprawie organ nie podejmował).
W związku z powyższym – i tym samym wobec usprawiedliwionych podstaw zarzutu z pkt I lit. a) petitum skargi kasacyjnej – należy więc podważyć prawidłowość oceny Sądu I instancji odnośnie do charakteru oraz stopnia bezczynności Głównego Inspektora Farmaceutycznego w sprawie z wniosku strony skarżącej o wznowienie postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia 2 grudnia 2019 r. wydaną w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za nieprzekazanie do Zintegrowanego Systemu Monitorowania Obrotu Produktami Leczniczymi informacji o przeprowadzonych transakcjach, stanach magazynowych i przesunięciach magazynowych do innych hurtowni farmaceutycznych.
Przedstawione argumenty – zwłaszcza, gdy zestawić je ze stanowiskiem prezentowanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (por. s 9 – 10) – przekonują o tym, że również w zakresie odnoszącym się do drugiej spośród spornych w sprawie kwestii – a mianowicie, przyznania stronie skarżącej od organu administracji sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., która stawiana jest na gruncie zarzutu z pkt I lit. b) petitum skargi kasacyjnej – strona skarżąca nie bez usprawiedliwionych racji podważa prawidłowość podejścia Sądu I instancji do oceny konsekwencji wiążących się z działaniem organu administracji w sprawie z wniosku o wznowienie postępowania.
Zwłaszcza, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku (s. 9 – 10), przyznaniu stronie sumy pieniężnej od organu administracji lub nałożeniu na ten organ grzywny, miałaby się sprzeciwiać – zdaniem Sądu I instancji – okoliczność odnosząca się trudności związanych z funkcjonowanie organów w czasie trwania pandemii COVID-19 oraz okoliczność braku rażącego charakteru stwierdzonej bezczynności. Wskazane okoliczności, w relacji do ocen formułowanych na ich podstawie – gdy chodzi o pierwszą z nich – oraz w relacji do przesłanek formułowania ocen – gdy chodzi o drugą z nich – w świetle wszystkich przedstawionych powyżej argumentów należy jednak podważyć. Podobnie, jak i należało podważyć – jako nieprzydatną z punktu widzenia istoty sprawy oraz oceny odnośnie do aktualizacji przesłanek stosowania art. 149 § 2 p.p.s.a., o czym mowa dalej – okoliczność odnoszącą się do braku odwołania się strony skarżącej od przywołanej decyzji z dnia 2 grudnia 2019 r. (s. 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).
Zwłaszcza, że w analizowanym zakresie Sąd I instancji nie skonfrontował również dat wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku o wznowienia postępowania zakończonego wymienioną decyzją (argument z art. 61 § 3 k.p.a.) z datą wszczęcia postępowania egzekucyjnego wobec strony.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, że instytucja sumy pieniężnej (podobnie, jak też instytucja grzywny), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., mają na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania i pełnią funkcję prewencyjną, co prowadzi do wniosku, że ich podstawowym celem jest zdyscyplinowanie organu i zapobieżenie w przyszłości tego rodzaju naruszeniom przez organ, przy czym w przypadku przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej zasądzona kwota pełni także funkcję kompensacyjną za czas nieuzasadnionego oczekiwania na działanie organu i poniesione w związku z tym konsekwencje braku należytego (terminowego) działania organu w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 862/20; podobnie zob. np. wyroki NSA dnia: 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1727/20; 30 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1442/20; 24 września 2020 r., sygn. akt I GSK 1172/20).
Podziela również pogląd, że stosowanie środków, o których mowa w przywołanym przepisie prawa, powinno następować z rozwagą oraz przy uwzględnieniu i zachowaniu obiektywnych kryteriów oceny, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, mogących nosić (czy też noszących) znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, przy jednoczesnym istnieniu uzasadnionej obawy, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki NSA z dnia: 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 124/21; 7 czerwca 2022 r., sygn. akt I FSK 447/22), a przy tym także i pogląd, z którego wynika, że stosowanie art. 149 § 2 p.p.s.a. zasadniczo – jakkolwiek nie tylko – pozostaje w funkcjonalnym związku ze stwierdzeniem, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por wyrok NSA z dnia 7 października 2021 r., sygn. akt I OSK 2817/20).
W związku z tym więc, że – co w korespondencji do powyższego trzeba podkreślić – należało podważyć ocenę Sądu I instancji odnośnie do braku kwalifikowanego charakteru stwierdzonej bezczynności organu administracji, należało podważyć stanowisko tego Sądu odnośnie do oceny pozostałych (potencjalnych) konsekwencji wiążących się z bezczynnością organu administracji w sprawie z wniosku o wznowienie postępowania, a mianowicie tych, które wynikają z art. 149 § 1 p.p.s.a.
W związku z tym więc, że zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za usprawiedliwione, co skutkowało uwzględnieniem skargi kasacyjnej, uchyleniem zaskarżonego wyroku w jego pkt 2 i pkt 3 oraz przekazaniem sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, Sąd ten będzie zobowiązany, przy uwzględnieniu przedstawionych ocen prawnych, do ponownego rozpoznania we wskazanym zakresie skargi M. I. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na bezczynność Głównego Inspektora Farmaceutycznego w sprawie z wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego oraz sporządzenia uzasadnienie wyroku wydanego w rezultacie ponownego rozpoznania tej skargi, w sposób uwzględniający wymogi wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a.
Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.