Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 października 2022r., sygn. akt V SA/Wa 4270/21, po rozpoznaniu skarg K. E. oraz P. P., przy udziale R., uchylił decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: GIF) z 22 czerwca 2021 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej i orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego na rzecz Stron.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Po przeprowadzonej [...] października 2018 r. w aptece ogólnodostępnej o nazwie [...] zlokalizowanej w [...] przy ul.[...], kontroli doraźnej wszczęto postępowanie administracyjne, o którym Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Kielcach (dalej: ŚWIF, Świętokrzyski WIF) zawiadomił Strony pismem z [...] listopada 2018 r. Z ustaleń kontroli wynikało, że w okresie od [...] stycznia 2018 r. do [...] października 2018 r. Strony dokonały:
W oparciu o powyższe ustalenia decyzją z 16 stycznia 2019 r. Świętokrzyski WIF, stwierdzając w jej pkt I, naruszenie przez Strony zakazu, o którym mowa w art. 71a ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2021r., poz. 974 ze zm.; dalej: u.p.f.) w zw. z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie wykazu substancji o działaniu psychoaktywnym oraz maksymalnego poziomu ich zawartości w produkcie leczniczym, stanowiącego ograniczenie w wydawaniu produktów leczniczych w ramach jednorazowej sprzedaży (Dz.U. z 2016 r., poz. 2189; dalej: rozporządzenie MZ z 16 grudnia 2016 r.) w pkt II nałożył na nich karę pieniężną [...] zł. W uzasadnieniu podał, że nałożona kara jest adekwatna do okoliczności i wielkości sprzedaży niezgodnej z prawem.
W odwołaniu obie Strony zaskarżyły ww. decyzję w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej (pkt II decyzji), zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, pominięcie w toku rozpoznawania sprawy okoliczności wskazujących na brak winy strony, tj.: awaria sytemu informatycznego; wysokość uzyskanego z tytułu sprzedaży dochodu; brak refundacji zakwestionowanego leku oraz brak szkody po stronie Skarbu Państwa.
Zaskarżoną decyzją GIF, na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 115 ust. 1 pkt 4, art. 129e ust. 1 i 2 w zw. z art. 71a ust. 2 u.p.f. i załącznika do rozporządzenia MZ z 16 grudnia 2016 r. oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 kwietnia 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735; dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy w zaskarżonej części ww. decyzję. Uznał, że nałożona kara pieniężna jest adekwatna do stwierdzonych naruszeń i została nałożona zgodnie z obowiązującymi przepisami. Podkreślił, że przy wymierzaniu kary uwzględniono dyrektywy jej wymiaru określone treścią art 129e ust. 2 u.p.f. Za pozostające bez wpływu na określenie wysokości kary uznał argumenty Stron dotyczące awarii systemu informatycznego, wysokości dochodu osiągniętego z tytułu sprzedaży jednego opakowania leku [...] oraz braku następstw zarówno materialnych, jak i niematerialnych związanych z zakwestionowaną sprzedażą. Akcentował GIF negatywne skutki, jakie niesie za sobą sprzedaż – z przekroczeniem limitów – leków zawierających w swoim składzie[...].
Powyższą decyzję Strony zaskarżyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc odrębne skargi.
Pismem [...] grudnia 2021 r. R. (dalej: R.) poinformował Sąd I instancji, że przystępuje do postępowania na prawach przysługujących prokuratorowi. W treści pisma argumentował, że w sprawie nieprawidłowo zastosowano art. 129e ust. 1 u.p.f., tj. niezgodnie z jego literalnym brzmieniem. Podkreślał, że zarówno w decyzji organu I instancji, jak i skarżonej decyzji nie wskazano, kto faktycznie dopuścił się stwierdzonych nieprawidłowości, tj. kto wydał produkty lecznicze wbrew ograniczeniom, o których mowa w art. 71a ust. 2 u.p.f. R. podkreślał, że przepis nie sankcjonuje postępowania podmiotu prowadzącego aptekę, lecz używając sformułowania "kto" odnosi się do osoby fizycznej. Jako dodatkowy argument wskazywał, że zgodnie z art. 16 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 28 października 2002 r. o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary (Dz.U. z 2018 r., poz. 703 ze zm.) podmiot zbiorowy podlega odpowiedzialności na podstawie ustawy, jeżeli osoba, o której mowa w art. 3, popełniła przestępstwo określone w art. 124-126, art. 127, art. 127a, art. 129, art. 129a, art. 130-132c i art. 132e u.p.f.
Uważał, że skoro art. 129e u.p.f. nie został wymieniony w treści cytowanego przepisu, to a contrario art. 129e ust. 1 odnosi się wyłącznie do odpowiedzialności osoby fizycznej wydającej lek i nie ma możliwości przeniesienia owej odpowiedzialności na podmiot prowadzący aptekę – a w sprawie na przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej.
Na rozprawie w dniu 5 października 2022 r. Sąd, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.), połączył obie skargi do wspólnego rozpoznania i łącznego rozstrzygnięcia pod sygn. akt V SA/Wa 4270/21.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargi za zasadne. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że narusza ona prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Podał, że Strony nie kwestionują ustalenia organu o naruszeniu przez nich art. 71a ust. 2, wskazują natomiast na nieproporcjonalność kary względem stwierdzonego naruszenia oraz zarzucają organowi nieprawidłową ocenę w tym zakresie. W opinii GIF zaś nałożona kara pieniężna jest adekwatna do naruszenia, a przy jej wymierzeniu kierowano się dyrektywami kary określonymi treścią art. 129e ust. 2 u.p.f.
Sąd I instancji nie podzielił stanowiska R. podnoszącego nieprawidłowe określenie adresata sankcji w obu decyzjach. Rozstrzygnięcia te zostały prawidłowo skierowane do Stron. Osoby te dysponują zezwoleniem na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w [...], przy ul. [...] oznaczonej szyldem [...], a działalność gospodarczą prowadzą w formie spółki cywilnej. Decyzja została skierowana do osób fizycznych, a nie spółki cywilnej. Strony więc, jako przedsiębiorcy prowadzący aptekę ogólnodostępną ponoszą pełną odpowiedzialność za prawidłowe funkcjonowanie apteki, w tym również za niezgodne z prawem wydanie produktów leczniczych zawierających w swym składzie [...]. Rolą przedsiębiorcy, prowadzącego aptekę jest takie zorganizowanie pracy apteki, aby w ramach podejmowanych (przez pracowników) czynności nie dochodziło do naruszenia prawa.
Sąd I instancji stwierdził, że zakres pojęciowy definicji "podmiotu zbiorowego" nie obejmuje spółek cywilnych, które nie stanowią jednostek organizacyjnych w rozumieniu art. 2 ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych. Spółka cywilna nie tworzy odrębnych struktur organizacyjnych, jest jedynie stosunkiem prawno-zobowiązaniowym, działającym na podstawie Kodeksu cywilnego, którego istotą jest dążenie do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego – art. 860 § 1 k.c. Spółka cywilna nie ma zdolności prawnej, w związku z czym nie może zostać uznana za jednostkę organizacyjną niemająca osobowości prawnej.
Sąd podzielił też stanowisko organu, że decyzja o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie ograniczeń wynikających z treści art. 71a ust. 2 u.p.f. jest decyzją związaną. W wypadku naruszenia prawa organ zobowiązany jest do nałożenia kary (art. 129e ust. 1 u.p.f.), natomiast przy ustaleniu jej wysokości uwzględnia w szczególności okres, stopień oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy, a także uprzednie naruszenie przepisów (art. 129e ust. 1 u.p.f.).
Z uzasadnienia decyzji wynikało, jakie okoliczności organ uwzględnił przy wymiarze kary, a jakie uznał za pozostające bez wpływu na jej wysokość: awaria systemu informatycznego, wysokość korzyści osiągniętych przez Strony z tytułu sprzedaży produktów leczniczych zawierających w składzie [...] w zakwestionowanym okresie, czy [...] Stron.
Sąd I instancji przyjął natomiast, że doszło do naruszenia art. 129e ust. 2 u.p.f. poprzez jego błędną wykładnię i ograniczenie dyrektyw wymiaru kary nakładanej za naruszenie art. 71a ust. 2 u.p.f. wyłącznie do treści tego przepisu z pominięciem okoliczności określonych treścią art. 189d k.p.a. tych, których przepis art. 129e ust. 2 u.p.f. nie przewiduje: stopienia przyczynienia się strony, na którą jest nakładana kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa; działań podjętych przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa; wysokości korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła; w przypadku osoby fizycznej - warunków osobistych strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana.
Sąd wyjaśnił, że w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu zastosowanie znajdują przepisy działu IVa – "Administracyjne kary pieniężne" (art. 189a 1 k.p.a.), która to regulacja nie ma samoistnego charakteru, gdyż stosuje się ją w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnych kar pieniężnych, przewidzianych w przepisach prawa materialnego. Wprowadzając dział IVa k.p.a., ustawodawca przewidział, że przepisy tego działu mają zastosowanie do wszystkich, zdefiniowanych administracyjnych kar pieniężnych, o ile brak jest konkretnych regulacji w przepisach odrębnych. Ustawodawca też wyraźnie wskazał w art. 189a § 2 k.p.a., jakie kwestie muszą zostać uregulowane w przepisach odrębnych, żeby wyłączone zostało stosowanie działu IVa k.p.a. Oznacza to, że uregulowanie jednej z ww. kwestii w przepisach odrębnych wyłącza stosowanie działu IVa k.p.a. Dla ustalenia czy dział ten ma zastosowanie w odniesieniu do danej administracyjnej kary pieniężnej konieczne jest stwierdzenie, czy konkretne rozwiązanie prawne wymienione enumeratywnie i rozłącznie w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a. zostało całościowo uregulowane w przepisach odrębnych.
Dla oceny kwestii możliwości zastosowania art. 189d § 1 pkt 1 k.p.a., określającego dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej w kontekście unormowań art. 129e ust. 2 u.p.f. nie jest wystarczające zastosowanie jedynie wykładni literalnej (językowej) tego przepisu, ale trzeba uwzględnić dyrektywy wykładni (systemowe, funkcjonalne), niezależnie od tego, czy uzyskano już wcześniej jednoznaczność interpretowanych zwrotów czy też nie. Wszystkie wskazane dyrektywy powinny być użyte, jeżeli chce się ustalić rzeczywiste znaczenie przepisu. Przyjęcie zasady pierwszeństwa wykładni językowej nie oznacza braku obowiązku przeprowadzenia wykładni kompleksowej.
Odnosząc powyższe do art. 129e ust. 2 u.p.f. WSA przyjął, że ustawodawca wyraźnie określił przesłanki wymiaru kary administracyjnej, ale użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności" wskazuje, że podany w nim katalog przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej ma charakter otwarty, jedynie przykładowy. Oznacza to, że ustawodawca dopuścił możliwość zastosowania przez właściwy organ jeszcze innych niż bezpośrednio wskazane w art. 129e ust. 2 u.p.f. dyrektyw wymiaru kary administracyjnej. Skoro w świetle wykładni funkcjonalnej i systemowej omawianych przepisów dopuszczalne jest posiłkowe szukanie dodatkowych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, to stanowiące dodatkowe uzupełnienie katalogu z art. 129e ust. 2 u.p.f. przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej mogą być także posiłkowo wywodzone m.in. z art. 189d k.p.a., czego dotyczy także jego pkt 7, że dla wymiaru kary znaczenie mogą mieć także warunki osobiste Stron. Przepisy działu IVa k.p.a. miałyby w tej sytuacji charakter komplementarny względem regulacji zawartej w przepisach ustawy Prawo farmaceutyczne.
Zatem, według Sądu, nakładając karę pieniężną w trybie przepisów u.p.f. (art. 129e ust. 2 u.p.f.) organ winien uwzględnić także inne okoliczności w takim zakresie, w jakim pozostają adekwatne do stanu faktycznego oraz prawnego danej sprawy, na co zwracała uwagę Strona w treści pisma z [...] marca 2021 r, co jednak organ pominął w zaskarżonej decyzji.
Odnosząc do zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego w zakresie prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.) i uzasadnienia podjętej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.), Sąd I instancji stwierdził naruszenie ww. regulacji, co dawało podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wskazał, że motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania organu, zrozumieć go i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek, którymi kierował się organ. Powyższego zabrakło w sprawie, gdyż argumentując zasadność nałożenia kary organ nie powinien ograniczyć się do stwierdzenia, że "wysokość kary stanowi odpowiedni wymiar do stwierdzonych naruszeń".
Ponadto, nie uwzględniając istotnych z punktu widzenia Stron okoliczności, mogących mieć wpływ na złagodzenie kary (awaria sytemu informatycznego, brak uprzedniego naruszenia prawa, pozytywna opinia izby aptekarskiej, natychmiastowe zaprzestanie naruszenia, brak celu zarobkowego) GIF nie mógł poprzestać wyłącznie na stwierdzeniu "nie zgadza się", "jest relewantne", "nie może być uwzględnione" nie podając motywów takiego działania. Dlatego, w opinii WSA, działanie GIF stanowiło jednocześnie naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.) oraz zasady przekonywania i proporcjonalności (art. 11 k.p.a.), gdyż GIF nie uzasadnił przekonywająco, że nałożona kara w istocie jest proporcjonalna do wagi stwierdzonych naruszeń.
Sąd I instancji doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego i procesowego, i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił ją.
Z wyrokiem nie zgodził się organ – GIF i wniósł skargę kasacyjną, w której zaskarżył orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) tj.:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 129e § 2 ust. 8 u.p.f. (Dz. U. z 2022 r. poz. 2301 ze zm.), poprzez uznanie, że art. 129e § 2 u.p.f. nie określa w sposób wyczerpujący przesłanek wymiaru kary administracyjnej za naruszenie art. 71a u.p.f.;
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 189a § 2 k.p.a. (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), poprzez przyjęcie, że kara przewidziana za naruszenia art. 71a u.p.f., nakładana winna być z uwzględnieniem art. 189d k.p.a.;
- 2. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) tj.:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji GIF w związku z uznaniem, że zaskarżona decyzja zawierała niewystarczające uzasadnienie;
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że GIF naruszył zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasady przekonywania i proporcjonalności, a w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji GIF;
- c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 202 § 2 p.p.s.a. poprzez zasądzenie od GIF zwrotu kosztów sądowych w podwójnej wysokości w sytuacji kiedy zwrot kosztów postępowania powinien nastąpić z uwzględnieniem zasady wyrażonej w art. 202 § 2 p.p.s.a. tj. solidarnie.
Wobec powyższych zarzutów organ wnosił o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., ewentualnie w przypadku stwierdzenia przez Sąd, że zachodzą przesłanki określone w art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy; zasądzenie od Stron na rzecz organu zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, wobec zrzeczenia się przez skarżącego kasacyjnie rozprawy.
Pełnomocnicy Stron złożyli w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu skargi kasacyjnej pisma nazwane "odpowiedzią na skargę kasacyjną", jednakże zarządzeniami Przewodniczącego Wydziału V WSA z 6 lutego 2023 r. zwrócone, z uwagi na brak oświadczenia o doręczeniu odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnikowi R. i pełnomocnikowi drugiej Strony, gdy chodzi o odpowiedź na skargę kasacyjną pełnomocnika K. E., a w przypadku odpowiedzi pełnomocnika P. P. o braku doręczenia pisma pełnomocnikowi R. Pełnomocnicy Stron ponownie wnieśli pisma, z żądaniem, uznania ich za odpowiedzi na skargę kasacyjną, gdyż uważali, że wywiązali się z obowiązku nałożonego przez przepis art. 66 § 1 p.p.s.a.
Stanowiska pełnomocników Stron nie można podzielić. Przede wszystkim przepis art. 66 § 1 p.p.s.a. wymaga, aby w treści pisma procesowego wniesionego do sądu zostało zamieszczone oświadczenie o doręczeniu odpisu pisma drugiej stronie albo o jego nadaniu przesyłką poleconą, gdyż skutkiem wniesienia pisma niezawierającego powyższego oświadczenia jest zwrot bez wzywania do usunięcia tego braku.
Takiego oświadczenia w kwestii nadania odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnikowi drugiej Strony i R. nie zawarto w tym piśmie.
Ponadto, gdy chodzi o pismo procesowe pełnomocnika P. P., miał wiedzę o przystąpieniu R. do sprawy już na etapie przed WSA, zwłaszcza że wszyscy pełnomocnicy uczestniczyli w rozprawie zdalnej przed Sądem I instancji.
Dlatego ponownie wniesione pisma przez pełnomocników Stron zostały uznane za pisma procesowe.
R. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej i oświadczył, że żąda przeprowadzenia rozprawy.
Obecni na rozprawie przed NSA pełnomocnicy: wnoszącego skargę kasacyjną organu –GIF oraz pełnomocnik- K. E. podtrzymali dotychczas prezentowane stanowiska.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Należy wyjaśnić, że istota sporu koncentruje się wokół kwestii, czy wobec użycia w art. 129e ust. 2 zd. drugie u.p.f. - regulującym przesłanki (okres, stopień, okoliczności naruszenia przepisów ustawy, a także uprzednie naruszenie przepisów) mające być uwzględniane przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej za wydawanie produktów leczniczych wbrew ograniczeniom, o których mowa w art. 71a ust 2 u.p.f. - określenia "w szczególności", organ ma obowiązek posiłkowo "dopełnić" te przesłanki o dyrektywy wskazane przez ustawodawcę w art. 189d k.p.a. w związku z art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. Sąd I instancji i Strony oraz R. uważają, że dyrektywy wymiaru kary pieniężnej nakładanej na podstawie art. 129e ust. 1 u.p.f., wymienione w ust. 2 art. 129e cyt. ustawy, powinny być dopełniane przez przesłanki wywodzone z art. 189d k.p.a. Natomiast GIF stoi na stanowisku, że regulacja art. 129e ust. 2 zd. drugie u.p.f. ma charakter kompleksowy, mimo że wyliczenie okoliczności, które organ musi wziąć pod uwagę przy wymiarze kary jest przykładowe i otwarte (pkt 1 lit. a) i b) petitum skargi kasacyjnej).
Skład orzekający NSA podziela opinię Skarżącego kasacyjnie organu.
Zdaniem składu orzekającego w spornej kwestii można odwołać się do argumentacji orzecznictwa NSA prezentowanej przy wykładni przepisu art. 129b ust. 2 zd. drugie u.p.f., regulującego dyrektywy wymiaru (tzw. przesłanki miarkowania) administracyjnej kary pieniężnej nakładanej za popełnienie deliktu administracyjnego, o którym mowa w art. 94a ust.1 u.p.f. Zgodnie z art. 129b ust. 2 zd. drugie u.p.f. przy wysokości kary uwzględnia się w szczególności okres, stopień oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy, a także uprzednie naruszenie przepisów. Przepis ten ma więc tożsame brzmienie co art. 129e ust. 2 zd. drugie u.p.f. (Przy ustalaniu wysokości kary uwzględnia się w szczególności okres, stopień oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy, a także uprzednie naruszenie przepisów.).
Oba przepisy umiejscowione zostały w tej samej ustawie – u.p.f., jej rozdziale 9 – Przepisy karne, kary pieniężne i przepis końcowy; nakładane są przez ten sam organ – wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego w formie decyzji o charakterze związanym (art. 129e ust.2 zd. pierwsze, art. 129b ust. 2 zd. pierwsze u.p.f.) za naruszenia zakazów przewidzianych w przepisach u.p.f.
Dlatego, w ocenie NSA, argumentacja co do relacji między zakresem art. 129b ust.2 zd. drugie u.p.f. i art. 189d k.p.a. pozostaje aktualna także w odniesieniu do wykładni art. 129e ust.2 zd. drugie u.p.f. w powiązaniu z art. 189d k.p.a.
Co do braku podstaw do stosowania art. 189d k.p.a. w zakresie dopełniania przesłankami w nim zawartymi regulacji art. 129b ust. 2 u.p.f. wypowiadał się NSA w wyrokach z: 4 października 2023 r., sygn. akt II GSK 824/2; 28 marca 2025 r., sygn. akt II GSK 1914/21; 23 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 520/23 (opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający podziela przedstawioną w nich argumentację.
Według powołanych orzeczeń NSA uzupełnienie regulacji odnoszącej się do administracyjnych kar pieniężnych w ustawach szczególnych o regulację k.p.a. będzie miało miejsce w sytuacji braku regulacji określonej instytucji prawnej w przepisach szczególnych (np.: miarkowania wymiaru kary, odstąpienia od nałożenia kary czy przedawnienia karalności). Tym samym przepisy działu IVa k.p.a. nie znajdą zastosowania, gdy dana instytucja prawna została przewidziana w szczególnych przepisach prawa materialnego. Przepis art. 129b ust. 2 u.p.f. formułuje dyrektywy wymiaru (tzw. przesłanki miarkowania) administracyjnej kary pieniężnej nakładanej za popełnienie sankcjonowanego nim deliktu administracyjnego (z art. 94a ust. 1 u.p.f.) wskazując, że przy wysokości kary uwzględnia się w szczególności okres, stopień oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy, a także uprzednie naruszenie przepisów. W tej sytuacji nie ma ani możliwości, ani potrzeby stosowania dyrektyw wymiaru (miarkowania) administracyjnej kary pieniężnej określonych w art. 189d k.p.a. i swoistego "uzupełniania" regulacji podstawowej.
Podstawowe znaczenie na etapie określania zakresu obowiązywania kodeksowych zasad nakładania, wymierzania i udzielania ulg w wykonaniu administracyjnych kar pieniężnych przypisać należy treści powołanego wyżej przepisu art. 189a § 2 k.p.a.: " w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:" (w pkt 1 mówiącego o przesłankach wymiaru administracyjnej kary pieniężnej). Na gruncie powołanego ostatnio przepisu chodzi o to, czy dany aspekt odpowiedzialności administracyjnej został w ogóle przez ustawodawcę w przepisach pozakodeksowych uregulowany. Z treści art. 189a § 2 k.p.a., obok zasadniczej jego funkcji, jaką jest oznaczenie pierwszeństwa stosowania przepisów odrębnych, można wywieść wniosek o normatywnej petryfikacji zastanego na dzień wejścia w życie (1 czerwca 2017 r.) ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) stanu prawnego w przedmiocie zasad nakładania i wymierzania administracyjnych kar pieniężnych oraz udzielania ulg w ich wykonaniu.
Kodeksowa reguła kolizyjna swym zakresem obejmuje każdy przepis odrębny normujący jedną z kodeksowych instytucji, o których mowa w art. 189d, 189f-189k, w tym także te przepisy, które obowiązywały w dniu wejścia w życie wspomnianej noweli (por. wyrok NSA w sprawie II GSK 824/20).
Nie ma przy tym znaczenia, że w art. 129b ust. 2 u.p.f. wyliczenie okoliczności, które organ musi wziąć pod uwagę przy wymiarze kary jest przykładowe i otwarte. Taki charakter tej regulacji prawnej sprawia, że organ rozpoznając konkretną sprawę może w sposób bardziej elastyczny podjeść do stanu faktycznego i okoliczności, które towarzyszyły popełnieniu deliktu administracyjnego opisanego w art. 94a ust. 1 u.p.f. Regulacja dyrektyw wymiaru administracyjnej kary pieniężnej w art. 129b ust. 2 u.p.f. ma charakter kompleksowy, a z uwagi na możliwość uwzględnienia przy tym wymiarze różnorodnych okoliczności stanu faktycznego regulacja ta jest nawet zakresowo szersza niż unormowanie art. 189d k.p.a. Z tego względu to ostatnie unormowanie nie znajduje zastosowania przy ustalaniu wysokości kary na podstawie art. 129b ust. 2 u.p.f.
Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy, wykładnia językowa, systemowa i celowościowa prowadzą do przyjęcia poglądu, że unormowanie art. 189d k.p.a. nie znajduje zastosowania przy ustalaniu kary pieniężnej na podstawie ary. 129e ust. 2 u.p.f., gdyż regulacja ta ma charakter kompleksowy.
Dlatego zarzut zgłoszony w pkt 1 lit. a) i b) petitum skargi kasacyjnej należało uznać za uzasadniony, gdyż wykładnia powołanych przepisów prawa materialnego dokonana przez WSA jest błędna.
Należy zauważyć, że na gruncie art. 33a ust. 4 ustawy z 2003 r. ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o ogólnym bezpieczeństwie produktów (Dz. U. z 2021r. poz. 222) w brzmieniu: "Wysokość kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1-3, ustala się, uwzględniając w szczególności stopień oraz okoliczności naruszenia obowiązków.", NSA wyrażał pogląd, że regulacja ta określa otwarty katalog przesłanek branych pod uwagę przy wymierzeniu kary pieniężnej, ale z tego powodu nie można wyprowadzić wniosku, że katalog ten może zostać uzupełniony o przesłanki przewidziane art. 189d k.p.a., nieuwzględnione przez cytowany przepis. Z przepisu art. 189 § 2 pkt 1 k.p.a. wynika wręcz, że daje on pierwszeństwo i wyłączność stosowania przepisów odrębnych. Takim przepisem odrębnym w zakresie przesłanek wymiaru kary jest art. 33a ust. 4 ww. ustawy, nawet wówczas, gdy określone przepisem art. 189d k.p.a. przesłanki wartościowania kary pieniężnej ujęte zostały szerzej, niż to uczynił ustawodawca w ustawie z 2003 r. o ogólnym bezpieczeństwie produktów (por. wyrok NSA z: 5 lutego 2025 r., sygn. akt II GSK 1407/24 i powołane w nim orzecznictwo).
W świetle przyjętej interpretacji art. 129e ust. 2 zd. drugie u.p.f. należało ocenić stanowisko Sądu I instancji co do decyzji GIF w zakresie wysokości nałożonej kary - przeprowadzonych przez organy Inspekcji Farmaceutycznej ustaleń faktycznych w tym zakresie i odniesienia ich do dyrektyw nałożenia kary. Opinii Sądu I instancji nie można zaaprobować. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawił i ocenił ustalenia odnoszące się do przesłanek nałożenia kary pieniężnej i ich wartościowania, a w rezultacie nałożonej kary pieniężnej. Uzasadnienie decyzji spełniało kryteria z art. 107 § 3 k.p.a. Organ wyczerpująco uzasadnił przyczyny nałożenia kary w wysokości [...] zł. Podkreślił, że naganne działanie Stron trwało przez okres ponad [...] miesięcy 2018 r. (do chwili kontroli rozpoczętej [...] października 2018 r.) i dotyczyło wydawania leków zawierających [...] o kategorii dostępności Rp czyli na receptę, a jego ilość i wielkość przekroczenia dopuszczalnej jednorazowej ilości [...] budziła wątpliwości co do celu nabywania tych produktów, czy było tylko w celach leczniczych.
Strony, jako właściciele apteki, posiadacze zezwolenia na jej prowadzenie, a dodatkowo P. P. jako kierownik apteki, wbrew nałożonym na niego przez art. 88 u.p.f. obowiązkom, wydając omawiane produkty lecznicze naruszały ograniczenia uregulowane w art. 71a ust. 2 u.p.f. (Wydawanie z aptek ogólnodostępnych i punktów aptecznych produktów leczniczych zawierających w składzie [...], określone w przepisach, posiadających kategorię dostępności "wydawane bez przepisu lekarza - OTC", w ramach jednorazowej sprzedaży, podlega ograniczeniu ze względu na maksymalny poziom zawartości w nich określonej [...] niezbędny do przeprowadzenia skutecznej terapii w dopuszczalnym okresie bezpiecznego leczenia dla jednej osoby, z wyłączeniem produktów leczniczych wydawanych z przepisu lekarza), nie rozważając przy tym, czy nabywane produkty (w tak dużej ilości i bez recepty, chociaż o kategorii dostępności Rp) w nie zostaną wykorzystane w celach pozamedycznych lub spowodują zagrożenie dla zdrowia i życia (ust. 3 art. 71a u.p.f.).
Organ powyższe okoliczności, jak i okoliczności zgłaszane przez Strony, np. awarię systemu informatycznego, która miała miejsce w 2016 r. i jeżeli trwała do chwili kontroli w 2018 r., to była okolicznością obciążającą, uwzględnił przy wymiarze kary pieniężnej, co wynikało z lektury całego uzasadnienia decyzji GIF. Sąd natomiast ocenę zagadnień dotyczących nałożonej kary w zaskarżonej decyzji ograniczył do jej s. 9, nie analizując wcześniejszej treści decyzji. Ocena całego uzasadnienia decyzji GIF nie potwierdza opinii WSA, że doszło do naruszenia przez organ art. 107 § 3 k.p.a. podczas uzasadniania wymiaru nałożonej kary. Organ przy tym wykazał nagromadzenie okoliczności obciążających, mających wpływ na wysokość kary i przeprowadził ich ocenę, a Strony ich nie podważyły. Wyjaśnił też, dlaczego nie uwzględnił argumentu Stron co do awarii systemu informatycznego w aptece, czy jakoby niewielkiej korzyści z procederu, podczas gdy wydawano bez recepty leki, które powinny być wydawane tylko na receptę, nie wspominając o zaprzestaniu naruszenia art. 71a ust. 2 u.p.f. wskutek przeprowadzenia kontroli, a nie na skutek dobrowolnych działań. Dlatego nie było zasadne twierdzenie WSA, że została naruszona zasada pogłębiania zaufania obywateli i zasada proporcjonalności, wynikające z art. 8 i art. 11 k.p.a.
W świetle powyższego uzasadnione okazały się także zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 i art. 8 oraz art. 11 k.p.a. zgłoszone w pkt 2 lit. a) i b) petitum skargi kasacyjnej.
Co do zarzutu zgłoszonego w pkt 2.lit.c) petitum skargi kasacyjnej, rozstrzygnięcie w wyroku o kosztach jest uzależnione od sposobu rozstrzygnięcia co do skargi kasacyjnej, jej uwzględnienie w całości (art. 185 § 1 p.p.s.a.) obejmuje także rozstrzygnięcie o kosztach, które z kolei jest uzależnione od sposobu rozstrzygnięcia skargi (art. 199 i art. 200 p.p.s.a.).
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu i podlega uchyleniu. Wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę i ją oddalił – na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstępując od zasądzenia ich zwrotu w całości, z uwagi na to, że powodem uchylenia zaskarżonego wyroku były uchybienia Sądu I instancji, zarówno co do wykładni art. 129e ust. 2 zd. drugie u.p.f., jak i błędnej oceny uzasadnienia decyzji GIF oraz mając na względzie[...].