Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 listopada 2017r., sygn. akt VI SA/Wa 2048/17, w sprawie ze skargi T. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] sierpnia 2014r., nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym:
Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] sierpnia 2014r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm., nazywany dalej: "k.p.a."), art. 2 ust. 35a, art. 64 ust. 1, 2, art. 64d, art. 140aa ust. 1, 3, 4, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c), ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012r. poz. 1137 ze zm., nazywanej dalej: "p.r.d."), art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013r. poz. 260 ze zm., nazywanej dalej: "u.d.p.") po rozpatrzeniu odwołania T. S. utrzymał w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] maja 2014r., nr [...], o nałożeniu na Stronę kary pieniężnej w wysokości 15.000 złotych.
W dniu 26 lutego 2014r. w miejscowości Waryś na drodze powiatowej nr 1340K zatrzymano do kontroli dwuosiowy pojazd marki [...] o nr rej. [...] wraz z trzyosiową naczepą marki [...] o nr rej. [...], którym wykonywano przejazd na trasie [...] w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy T. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] (nazywanego dalej: "Strona", "Skarżący"). Podczas kontroli stwierdzono, że ww. zespół pojazdów, poruszając się po drodze powiatowej nr 1340K przekroczył dopuszczalny nacisk (8 t) na pojedynczej osi napędowej oraz dopuszczalną masę całkowitą. Kontrola drogowa nie wykazała przekroczenia żadnych innych norm wykonywania transportu drogowego. Przebieg kontroli utrwalono protokołem nr [...] z [...] lutego 2014r.
W związku ze stwierdzonym naruszeniem Małopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] maja 2014r. nałożył na Skarżącego karę pieniężną w wysokości 15.000 złotych.
Skarżący od decyzji organu I instancji wniósł odwołanie.
GITD, wydając przywołaną wyżej decyzję z [...] sierpnia 2014r., po rozpoznaniu zarzutów odwołania stwierdził, że kara pieniężna została nałożona zgodnie z prawem i że strona postępowania administracyjnego została ustalona prawidłowo, gdyż stosownie do treści art. 140aa ust. 3 pkt 1 p.r.d., jest nią podmiot, który wykonywał kontrolowany przejazd.
Organ odwoławczy nie dopatrzył się także przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego, na podstawie 140aa ust. 4 p.r.d. W jego ocenie Strona nie dostarczyła takich dowodów, z których wynikałoby wyłączenie jej odpowiedzialności za brak zezwolenia, w oparciu o regulację art. 140aa ust. 4 p.r.d.
GITD wskazał, że obowiązki, które związane były z wykonywanym przejazdem wynikały z mocy powszechnie obowiązujących przepisów prawa i obowiązywały wszystkich uczestników transportu drogowego. W przypadku przewoźników obowiązki te określają sposób przewożenia ładunku, warunki techniczne pojazdu i związane z nimi parametry normatywne pojazdu, warunki związane z uzyskaniem określonej kategorii zezwolenia, kwestie podzielności ładunku i wynikającą z tego faktu możliwość uzyskania określonej kategorii zezwolenia, dopuszczalnych nacisków osi przewidzianych dla danej drogi oraz masy całkowitej pojazdu. Podkreślił, że podczas przeprowadzonej kontroli stwierdzono, iż przedmiotowy zespół pojazdów poruszając się po drodze powiatowej nr 1340K przekroczył dopuszczalny nacisk na pojedynczej osi napędowej o 4,51 t względem dopuszczalnych 8 t, tj. przekroczenie o 56,37% oraz dopuszczalną masę całkowitą o 2,4 t względem dopuszczalnych 401, tj. przekroczenie o 5,71%. Kontrola drogowa nie wykazała przekroczenia żadnych innych parametrów, które pozostawały w dopuszczalnej normie.
Pojazd został zważony przy pomocy wagi samochodowej do ważenia pojazdów w ruchu typu Scalex 14-01-20/R o nr fabr. 200310, która w dniu kontroli legitymowała się ważnym świadectwem legalizacji ponownej wydanym przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w Tarnowie z przewidzianym terminem ważności do 30 kwietnia 2015r. Kierowca został również poinformowany o sposobie przeprowadzania pomiarów oraz o przysługujących mu uprawnieniach. W ocenie GITD pomiędzy zachowaniem strony, a stwierdzonym naruszeniem istniał normalny i bezpośredni związek przyczynowy.
GITD wskazał, że podmiot wykonujący przejazd przed jego rozpoczęciem powinien zbadać, czy pojazd odpowiada obowiązującym normom transportu drogowego. Pojazd po załadunku towaru powinien być pojazdem normatywnym. Jeśli przewoźnik ma trudności z takim rozmieszczeniem ładunku, który nie będzie powodował przekroczenia nacisków osi, winien rozważyć możliwość zmniejszenia ilości przewożonego towaru. Nie kto inny bowiem, ale właśnie podmiot wykonujący przejazd jest odpowiedzialny za ewentualne naruszenia tych regulacji.
GITD stwierdził, że organ I instancji stwierdził prawidłowo wykonywanie przewozu pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII. Skoro dopuszczalny nacisk na pojedynczej osi napędowej wyniósł 12,51 t, a więc był wyższy od dopuszczalnych 11,5 t, to możliwym (jak i jedynym) było zakwalifikowanie go do tej kategorii zezwoleń. Przekroczenie nacisku na oś pojedynczą o 56,37% spowodowało wymierzenie najwyższej kary pieniężnej w wysokości 15000 złotych.
W skardze z 22 września 2014r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję GITD z [...] sierpnia 2014r. Skarżący wniósł o jej uchylenie wraz z decyzją ją poprzedzającą oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie:
- 1) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez pobieżne przeanalizowanie materiału dowodowego i w związku z tym błędne ustalenie stanu faktycznego oraz wydanie na tej podstawie decyzji administracyjnej. W szczególności Skarżący wskazał na nieprawidłowe ustalenia w zakresie dopuszczalnej masy całkowitej kontrolowanego zespołu pojazdów, wynikające z nieuwzględnienia danych z pierwszej rejestracji pojazdów za granicą,
- 2) art. 75 § 1, art 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wszystkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dowodów, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, nieocenienie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zostały udowodnione, co spowodowało ukaranie przewoźnika w sposób nieuzasadniony oraz akceptację powyższego przez organ odwoławczy,
- 3) art 140aa ust 4 pkt 1 i pkt 2 p.r.d. poprzez nieuwzględnienie okoliczności świadczących o dochowaniu należytej staranności w realizacji czynności związanych z wykonywanym przewozem oraz braku wpływu na powstanie naruszenia. W tym zakresie Skarżący podkreślił fakt ważenia przedmiotowego zespołu pojazdów przed dokonaniem spornego przejazdu i braku przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej, co wynika z otrzymanego dokumentu WZ, znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy,
- 4) art 107 § 1 k.p.a. poprzez brak wskazania powodów, dla których organy administracji nie uwzględniły dowodów mających kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy,
- 5) art. 140ab ust 1 pkt 2 p.r.d. poprzez błędną wykładnię i bezprawne zastosowanie sankcji w wysokości 15.000 zł w odniesieniu do pojazdu nienormatywnego przewożącego ładunek podzielny,
- 6) art 6 i art. 7 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ I instancji odpowiednich działań, które miałyby na celu prawidłowe wyjaśnienie stanu faktycznego oraz rozstrzygnięcia sprawy, jak również brak jakichkolwiek działań na rzecz słusznego interesu obywateli, poprzez nałożenie kary przewidzianej za naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu pojazdem nienormatywnym ładunku niepodzielnego i akceptację powyższego przez organ II Instancji;
- 7) art 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, mimo iż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;
- 8) art. 2 i art 7 Konstytucji RP poprzez złamanie generalnych zasad k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa określonych w ustawie Prawo o ruchu drogowym i innych aktach prawnych wymienionych powyżej, w zakresie pominięcia dowodów świadczących o braku podstaw do wydania skarżonej decyzji administracyjnej, a także błędne zastosowanie sankcji administracyjnej w odniesieniu do stwierdzonego stanu faktycznego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 maja 2015r., sygn. akt VI SA/Wa 3573/14, uchylił zaskarżoną decyzję wraz z decyzją ją poprzedzającą. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podał, że wyniki ważenia przed dokonaniem spornego przejazdu wskazywały na brak przekroczenia dmc pojazdu, co było podstawowym warunkiem stwierdzenia przez przewoźnika normatywności pojazdu członowego, gdyż ze względu na rodzaj przewożonego towaru (ładunek sypki), potencjalne przekroczenie dopuszczalnego nacisku osi pojazdu, w związku dyspozycją art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d., nie miało większego znaczenia dla wyniku sprawy.
Mając na uwadze, iż przekroczenie dmc pojazdów wykazane w trakcie kontroli drogowej wyniosło 0,4 t., a więc wielkość graniczną dla ładunku o tak dużej masie, organ powinien przeprowadzić na tyle wnikliwe postępowanie dowodowe, aby nie budziło wątpliwości, iż do tego przekroczenia nie tylko doszło, ale także nie wystąpiły przesłanki uniknięcia przez przewoźnika odpowiedzialności, o których mowa w art. 140aa ust. 4 pkt 1 -2 p.r.d. Zarzuty Skarżącego naruszenia w tym zakresie przepisów postępowania Sąd uznał więc za zasadne.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 czerwca 2017r., sygn. akt II GSK 2767/15, po rozpatrzeniu zarzutów skargi kasacyjnej GITD, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 maja 2015r. i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Zdaniem NSA, stanowisko Sądu pierwszej instancji dotyczące błędnego przyjęcia przez GITD innej, niż w protokole kontroli, wielkości dmc pojazdu należało uznać za co najmniej przedwczesne, wymagające pogłębionej analizy stanu prawnego, poprzedzone szczegółową kontrolą stanu faktycznego wskazanego przez organ odwoławczy. NSA podkreślił, że zdaniem GITD w rozpoznawanej sprawie nie znajduje zastosowania § 57 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, stanowiący wyjątek od reguły wyrażonej w § 3 ust. 1 pkt 3a ww. rozporządzenia, że dopuszczalna masa całkowita, w przypadku dwuosiowego ciągnika siodłowego i trzyosiowej naczepy - z zastrzeżeniem ust. 2-13 - nie może przekraczać 40 t. W myśl § 57 ust. 3 rozporządzenia dla wyżej wskazanych pojazdów zarejestrowanych po raz pierwszy przed dniem 13 marca 2003r. dopuszczalna masa całkowita wynosi 42 t. Dalej GITD ustalił, że zarówno pojazd marki [...], jak również naczepa marki [...] zostały zarejesrtowane po tej dacie i przyjął, że dmc pojazdu, kierowanego w dniu kontroli przez Skarżącego wynosiła 40 t, co w konsekwencji stanowiło podstawę do ustalenia, że nastąpiło przekroczenie dcm o 2,4 t.
Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji całkowicie pominął - mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy - powyższe rozważania GITD. WSA powinien odnieść się do nich merytorycznie, badając prawidłowość wyżej wskazanego stanowiska, a nie przyjmować a priori za właściwe ustalenia wynikające z protokołu kontroli, co w okolicznościach rozpoznawanej sprawy było działaniem niewłaściwym.
NSA podkreślił, że dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy ustalenie rzeczywistej dmc będzie miało decydujące znaczenie, bowiem wiąże się z zagadnieniami dotyczącymi zakresu odpowiedzialności za dokonane naruszenie norm transportu drogowego, w tym istnienia przesłanek egzoneracyjnych, wykluczających odpowiedzialność przewoźnika określonych w art. 140aa ust. 4 p.r.d.
NSA w uzasadnieniu wyroku zauważył, że jeśli by zaakceptować stanowisko GITD, że w rozpoznawanej sprawie dla zespołu pojazdów dmc wynosiło 40 t, to należałoby przyjąć, że już w chwili załadunku towaru sypkiego dmc zespołu pojazdów została przekroczona, a w konsekwencji wymagałoby to weryfikacji poglądu Sądu pierwszej instancji dotyczącego granicznego przekroczenia dmc zespołu pojazdów. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynikało również, że WSA, kierując się niewielkim przekroczeniem dmc i tym, że bezpośrednio po załadunku dmc zespołu pojazdów nie była przekroczona, w ogóle powziął wątpliwości co do prawidłowości dokonanych przez organy ustaleń związanych z faktycznym przekroczeniem dmc przez zespół pojazdów, kierowany w dniu kontroli przez Skarżącego. Jeśli by w toku ponownego rozpoznawania sprawy WSA skutecznie zakwestionował powyższe ustalenia, to zaszłaby nie tylko potrzeba zbadania przesłanek wyłączających odpowiedzialność Skarżącego na podstawie art. 140aa ust. 4 pkt 1 p.r.d., ale konieczność przeprowadzenia rozważań na temat przesłanki egzoneracyjnej, o których mowa w art. 140 aa ust. 4 pkt 2 p.r.d.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy doszedł do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa, i uchylił zaskarżoną decyzję. Podstawę orzeczenia Sądu I instancji stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a.,
Sąd I instancji przywołał art. 190 i 134 § 1 p.p.s.a., a następnie stwierdził, że § 57 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2013r., poz. 951 z późn. zm.), stanowiący wyjątek od reguły wyrażonej w § 3 ust. 1 pkt 3a tego rozporządzenia, ma zastosowanie w niniejszej sprawie ze względu na to, że pierwsza rejestracja zarówno naczepy, jak i ciągnika samochodowego stanowiących zatrzymany do kontroli drogowej zespół pojazdów, miała miejsce przed 13 marca 2003r. i że dopuszczalna masa całkowita tego pojazdu wynosi 42 tony. Z dokumentu WZ dotyczącego powyższego zespołu pojazdów, którego kopia znajduje się w aktach sprawy, wynika, że jego masa całkowita wynosiła 41,94 t. Ponadto kierowca zatrzymanego do kontroli zespołu pojazdów, będący zarazem Stroną postępowania zeznał do protokołu przesłuchania strony, w dniu kontroli, że przed wyjazdem po załadunku pojazd wraz z ładunkiem był ważony, waga wskazała tak jak na okazanym dokumencie, tj. 41940 kg. Strona zeznała że była obecna przy załadunku.
Powyższe oznacza, że Strona wyjechała od załadowcy w przekonaniu o normatywności zespołu pojazdów co do jego masy całkowitej, przy zachowaniu należytej staranności w wykonaniu przejazdu, Strona bowiem uczestnicząc w ważeniu pojazdu upewniła się co do jego rzeczywistej masy. Z tych względów rozbieżność, jaka została ujawniona w wyniku ważenia pojazdu podczas kontroli drogowej, pomiędzy masą wynikającą z dokumentu WZ a masą ważenia w trakcie kontroli drogowej – 42400 kg, w ocenie Sądu I instancji, wymagała od organów dokonania dodatkowych ustaleń co do zachowania przez Stronę należytej staranności przy wykonaniu spornego przejazdu. Organy powinny co najmniej podjąć działania w celu ustalenia u załadowcy, czy ważenie spornego zespołu pojazdów rzeczywiście się odbyło i czy Strona rzeczywiście w nim uczestniczyła.
Sąd I instancji przywołał następnie art. 140aa ust. 4 pkt 1 lit. a i b oraz pkt 2 p.r.d. i wskazał, że Strona mając przekonanie o normatywności pojazdu w zakresie masy całkowitej pojazdu i przewożąc ładunek sypki, mogła pozostawać w przeświadczeniu, że nie będzie pociągnięta do odpowiedzialności za ewentualne przekroczenie dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi.
W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził, że GITD naruszył w niniejszej sprawie § 57 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, poprzez jego niezastosowanie. W konsekwencji niezastosowania tego przepisu i błędnego przyjęcia na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, że dopuszczalna masa całkowita zespołu pojazdów w niniejszej sprawie wynosiła 40 t, GITD naruszył również art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w związku z tym że nie zebrał w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w kwestii dochowania należytej staranności przez Stronę przy dokonywaniu spornego przejazdu oraz braku wpływu na nienormatywność zespołu pojazdu w zakresie jego rzeczywistej masy całkowitej.
Uznanie przez GITD, że Strona ponosi odpowiedzialność za przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej zespołu pojazdów wykracza poza granice swobodnej oceny dowodów, opiera się ona bowiem na błędnie ustalonym stanie faktycznym co do wysokości przekroczenia dopuszczalnej macy całkowitej zespołu pojazdów, co też wynikało z błędnego niezastosowania § 57 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia. Powyższe naruszenie przepisów postępowania, zdaniem Sądu I instancji, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w przypadku ustalenia, że Strona dochowała należytej staranności oraz nie miała wpływu na nienormatywność zespołu pojazdów w zakresie jego rzeczywistej masy całkowitej, to w związku z brzmieniem art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d., zastosowanie w sprawie miałby art. 140aa ust. 4 pkt 1 lit. a i b p.r.d. w związku z zaistnieniem przesłanek egzoneracyjnych, wykluczających odpowiedzialność przewoźnika w niniejszej sprawie.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi strony, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jak również wnosząc o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:
- 1) naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ błędnie ustalając wartość przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej (dmc) pojazdu o 2,4 tony, podczas gdy z protokołu kontroli wynikało, że dmc pojazdu przekroczona została o 0,4 tony, naruszył wskazane przepisy k.p.a., podczas gdy wynik ważenia masy rzeczywistej 42,4 tony pojazdu został jednoznacznie ustalony i wskazywał na przekroczenie dmc pojazdu, zaś ewentualne rozbieżności pomiędzy wartościami przyjętymi w decyzji odwoławczej, a stwierdzonymi w protokole kontroli w zakresie wielkości przekroczenia dmc pojazdu, nie miały żadnego znaczenia ani dla kwalifikacji prawnej stwierdzonego naruszenia, dla wysokości nałożonej kary, ani też dla oceny zaistnienia przesłanek wyłączających odpowiedzialność skarżącego za przejazd pojazdem nienormatywnym, stąd też nie była to wadliwość mogąca skutkować uchyleniem przez Sąd I instancji decyzji organu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit- c) p.p.s.a. bowiem nie miała istotnego wpływu na wynik postępowania;
- 2) naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną ocenę okoliczności faktycznych sprawy oraz przyjęcie, że organ nie wyjaśnił okoliczności związanych z wyłączeniem odpowiedzialności skarżącego jako przewoźnika za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, podczas gdy stan faktyczny sprawy został ustalony należycie, a twierdzenia skarżącego i dowody znajdujące się w aktach sprawy nie wskazywały na to, iż skarżący dochował należytej staranności w wykonywaniu czynności związanych z przejazdem i nie miał wpływu na powstanie naruszenia, czemu organ dał wyraz w zaskarżonej decyzji, która zawierała uzasadnienie faktyczne i prawne w sposób logiczny, staranny i wyczerpujący wyjaśniające motywy zapadłego rozstrzygnięcia;
- 3) naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1, art. 141§ 4 p.p.s.a w związku z art 7. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ naruszył wskazane przepisy k.p.a., bowiem nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w związku z niezebraniem w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w kwestii dochowania należytej staranności przez stronę przy dokonywaniu spornego przejazdu oraz braku wpływu na nienormatywność pojazdu w zakresie jego rzeczywistej masy całkowitej, podczas gdy organ nie miał takiego obowiązku, gdyż to strona wywodząca z przepisu korzystne dla siebie skutki prawne powinna wykazać korzystne dla siebie okoliczności.
- 4) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d. poprzez przyjęcie, że norma określona w tym przepisie może znaleźć zastosowanie w odniesieniu do skarżącego, który w chwili kontroli wykonywał przewóz pojazdem przekraczającym dopuszczalną masę całkowitą (dmc);
- 5) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. art. 140 aa ust. 1 i ust. 4 pkt 1 lit a i b, art. 61 ust. 2 pkt 1 i art. 2 pkt 35a p.r.d. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji nieuwzględnienie przy ocenie niniejszej sprawy, że o nienormatywności pojazdu świadczy także przekroczenie dopuszczalnego nacisku osi napędowej na drogę o 4,51 tony, wobec czego uniknięcie odpowiedzialności przewoźnika za przejazd pojazdem nienormatywnym w oparciu o art. 140 aa ust. 4 pkt 1 p.r.d. wymaga wykazania przez przewoźnika dochowania należytej staranności również w zapobieganiu przekroczenia dopuszczalnego nacisku na oś pojazdu, czego skarżący w niniejszej sprawie nie wykazał.
Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że sprawa ta była przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego na skutek skargi kasacyjnej złożonej przez GITD od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 maja 2015r., sygn. akt VI SA/Wa 3573/14. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 czerwca 2017r., sygn. akt II GSK 2767/15, uchylił powyższy wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
Stosownie do art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 października 2010r., sygn. II GSK 808/09, sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może zatem dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny, niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej.
Powołany wyżej przepis art. 190 p.p.s.a. w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku sądu wyższej instancji.
Ratio legis tego unormowania sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy.
Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa może nastąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok SN z 9 lipca 1998r., I PKN 226/98, OSNAP 1999, nr 15, poz. 486), jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny (tak: H. Knysiak - Molczyk [w:] H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005).
Ponadto zauważyć należy, że wyroki NSA objęte są dyspozycją przepisu art. 153 p.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Na mocy tego przepisu sąd I instancji rozpoznając ponownie sprawę na skutek wyroku NSA związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tym wyroku. Użyte w przywołanym przepisie pojęcie "oceny prawnej" wykracza swym zakresem poza samą tylko "wykładnię prawa", gdyż zawiera się w nim nie tylko wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych, ale i sposobu ich stosowania (ewentualnie stwierdzenie niedopuszczalności ich zastosowania) w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt, zostało uznane za błędne.
Z kolei "wskazania co do dalszego postępowania" – stanowiąc z reguły konsekwencję oceny prawnej – dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uw. 2, 4 i 9 do art. 153).
Sąd I instancji orzekający w niniejszej sprawie związany był zatem wykładnią prawa i oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2017r., sygn. akt II GSK 2767/15.
Nie można oprzeć skargi kasacyjnej, wbrew zakazowi zawartemu w art. 190 zd. 2 p.p.s.a., na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie oznacza to jednak, że naruszenie tej normy spowoduje odrzucenie takiej skargi kasacyjnej na podstawie art. 178 lub 180 p.p.s.a. Badanie zgodności podstawy kasacyjnej z treścią wykładni zawartej w orzeczeniu sądu stanowi element merytorycznego rozpoznania sprawy. Jego wynikiem może być tylko – w razie dostrzeżenia zakazanej sprzeczności – oddalenie, a nie odrzucenie skargi kasacyjnej.
Zasada związania wykładnią ustaloną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny zachowuje bezpośrednią moc wiążącą w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, któremu sprawa została przekazana, natomiast względem samego Naczelnego Sądu Administracyjnego zasada ta ma pośrednią moc wiążącą. Naczelny Sąd Administracyjny bowiem, dokonując weryfikacji zarzutów skargi kasacyjnej od orzeczenia sądu administracyjnego wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy, nie może uwzględnić skargi kasacyjnej – nawet jeśli w jego ocenie zawiera ona usprawiedliwione podstawy – jeżeli sformułowane w niej zarzuty naruszają stanowisko interpretacyjne zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu wydanym na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. albo zmierzają do podważenia tego stanowiska (zob. wyrok NSA z 6.12.2017r., II OSK 1030/16, LEX nr 2429322). Dlatego obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną w sprawie, która była wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia przez ten sąd, jest najpierw ustalenie, czy uzasadnienie wcześniejszego orzeczenia zawiera wykładnię prawa i jakich norm prawnych ona dotyczy, oraz ocena zarzutów skargi kasacyjnej przez pryzmat tej wykładni.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 czerwca 2017r., sygn. akt II GSK 2767/15, dokonał wykładni art. 140aa ust. 4 pkt 1 i 2 p.r.d. i wskazał, że w przypadku zakwestionowania dokonanych przez organy ustaleń związanych z faktycznym przekroczeniem dmc przez zespół pojazdów kierowany w dniu kontroli przez skarżącego, zaszłaby nie tylko potrzeba zbadania przesłanek wyłączających odpowiedzialność skarżącego na podstawie art. 140aa ust. 4 pkt 1 p.r.d., ale konieczność przeprowadzenia rozważań na temat przesłanki egzoneracyjnej, o których mowa w art. 140 aa ust. 4 pkt 2 p.r.d. Wynika stąd, że kwestia rzeczywistej dmc ma decydujące znaczenie dla odpowiedzialności przewoźnika, zaś kwestia przekroczenia dopuszczalnego nacisku na oś (osie) pojazdu staje się prawnie znacząca, jeżeli została przekroczona dmc oraz nie wystąpiły przesłanki wyłączające odpowiedzialność skarżącego na podstawie art. 140aa ust. 4 pkt 1 p.r.d.
Sąd I instancji dokonując merytorycznej kontroli stanowiska GITD co do dmc zespołu pojazdów stwierdził, że organ błędnie przyjął, że dmc zespołu pojazdów wynosi 40 t, a nie 42 t. Ponadto wskazał, że z dokumentu WZ dotyczącego powyższego zespołu pojazdów, jak również z zeznań kierowcy zatrzymanego do kontroli zespołu pojazdów wynika, że waga pojazdu wraz z ładunkiem przed wyjazdem nie przekroczyła 42 t. Mieściła się zatem w granicach dopuszczalnej masy całkowitej tego zespołu pojazdów.
Skoro Skarżący przedłożył dowody dotyczące dochowania należytej staranności przez Stronę przy dokonywaniu spornego przejazdu oraz braku wpływu na nienormatywność zespołu pojazdu w zakresie jego rzeczywistej masy całkowitej, to obowiązkiem organu było zweryfikowanie twierdzeń Strony w tym zakresie poprzez ustalenie, czy załadowca przedmiotowego zespołu pojazdów rzeczywiście dokonał jego ważenia oraz czy Strona uczestniczyła przy tym ważenia i czy miała możliwość odczytania wskazań wagi, która zgodnie z dokumentem WZ wskazała masę 41.940 kg. Organy nie dokonały jednak ustaleń w tym zakresie. Zasadnie zatem Sąd I instancji, mając na uwadze wykładnię przepisów prawa oraz wskazania dotyczące dalszego postępowania, zawarte w wyroku NSA z 27 czerwca 2017r., uznał, że GITD naruszył art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy.
Zarzuty skargi kasacyjnej oparte są natomiast na poglądzie, że pojazd jest nienormatywny zarówno wtedy, gdy przekracza dozwolone wymiary, jak i wtedy, gdy przekracza dozwoloną masę całkowitą lub nacisk na oś (osie) pojazdu albo gdy przekracza wszystkie wskazane parametry, zaś przewoźnik powołując się na dochowanie należytej staranności i brak wpływu na powstanie naruszenia winien wykazać, że podjął wszelkie możliwe czynności w celu zapobieżenia przejazdowi pojazdu nienormatywnego w odniesieniu do wszystkich powyższych parametrów. W konsekwencji brak podstaw, zdaniem skarżącego kasacyjnie, do twierdzenia o potrzebie dodatkowego postępowania wyjaśniającego mającego na celu wykazanie, czy zaistniały przesłanki egzoneracyjne wykluczające odpowiedzialność przewoźnika.
Powyższy pogląd skarżącego kasacyjnie jest sprzeczny z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 czerwca 2017r. Skoro Skarżący przewoził ładunek w postaci piasku nasypowego, to w chwili wyjazdu od załadowcy miał on prawo przypuszczać, że dochował należytej staranności biorąc wcześniej udział w ważeniu zespołu pojazdów i stwierdzając nieprzekroczenie dmc, mając na uwadze regulację zawartą w art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że w art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d. ustawodawca przewidział możliwość uwolnienia się przewoźnika od odpowiedzialności za przekroczenie nacisków na osie (przy nieprzekroczeniu dopuszczalnej masy całkowitej) tylko przy przewożeniu ładunków sypkich oraz drewna, bowiem przy przewozie tych towarów sytuacja w trakcie przewozu może być dynamiczna i przewoźnik nie ma na nią wpływu, co pozwala na zwolnienie go od odpowiedzialności.
Obowiązkiem organu było zaś w tym stanie rzeczy wyjaśnienie okoliczności ważenia pojazdu przez załadowcę oraz rozbieżności pomiędzy wagą pojazdu wraz z ładunkiem określoną przez załadowcę, a wagą pojazdu wraz z ładunkiem ustaloną podczas kontroli.
Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r., poz. 1804 ze zm.).