Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia [..] listopada 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa [..], Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę [..] Spółki z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [..] marca 2010 r., nr [..], w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia.
W dniu [..] października 2009 r. w W. dokonano kontroli pojazdu marki [..] o nr rej. [..], którym kierował A. R. Kierowca okazał kontrolującym m.in. wypis z licencji nr [..] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, udzielonej [..] Sp. z o.o. W trakcie kontroli stwierdzono, że pojazd wyposażony był w drogomierz marki [..] połączony z kasą fiskalną zarejestrowaną na [..] Sp. z o.o. Na dachu pojazdu został umieszczony baner z napisem [..]. Natomiast na boku pojazdu umieszczone były napisy [..] oraz [..]. Okoliczności te udokumentowano za pomocą zdjęć. Potwierdził je również kierowca kontrolowanego pojazdu, przesłuchany w charakterze świadka, który zeznał również, że jest zatrudniony przez [..] Sp. z o.o. na umowę zlecenie. Kontrolujący wykonał także połączenie telefoniczne pod numer umieszczony na pojeździe i potwierdził możliwość zamówienia pod tym numerem usługi przewozu osób. Decyzją z dnia [..] lutego 2010 r. [..] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w W., na podstawie art. 56 pkt 1, art. 92 ust. 1 i ust. 4, w zw. z art. 18 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j. t. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) – dalej jako u.t.d. - oraz lp. 2.9 pkt 1, 2, 3 załącznika do tej ustawy, nałożył na [..] Sp. z o.o. z siedzibą w W. karę pieniężną w kwocie [..] zł za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych, umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy oraz umieszczania lub używania w pojeździe taksometru.
[..] Sp. z o.o. złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji.
Decyzją z dnia [..] marca 2010 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej jako "k.p.a.") oraz art. 18 ust. 5 lit. a), b) i c), art. 92 ust. 1 i 4 u.t.d. oraz lp. 2.9 pkt 1, 2 i 3 załącznika do u.t.d., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy wskazał, że nie wyłącza odpowiedzialności strony okoliczność, iż w pojeździe zamontowany był drogomierz a nie taksometr, bowiem urządzenia te pełnią takie same funkcje. Z kolei adres internetowy [..] jest niewątpliwie oznaczeniem zawierającym w sobie numer telefonu, pod którym można zamówić usługę przewozu osób. Organ wskazał również, że celem uregulowania zawartego art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. (zakazującego umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych) jest, aby pojazdy nie wyróżniały się względem pozostałych oraz aby sposób oznakowania pojazdu nie wpływał na możliwość jego zatrzymania w celu zawarcia umowy przewozu.
[..] Sp. z o.o. wiosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Transportu
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że nakładając na skarżącą spółkę karę pieniężną w wysokości [..] zł, organy Inspekcji Transportu Drogowego, powołując się na zebrane w toku postępowania dowody, prawidłowo uznały, że w dniu kontroli skarżąca spółka wykonywała przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazów: umieszczania lub używania w pojeździe taksometru, umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych, co wyczerpało znamiona naruszenia określonego w art. 18 ust. 5 lit. a - c u.t.d.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że odpowiedniej licencji, zgodnie z art. 6 ust. 1 u.t.d., wymaga wykonywanie transportu drogowego taksówką, której to licencji udziela się przedsiębiorcy, po spełnieniu warunków podanych w tym przepisie.
Według ustaleń organów Inspekcji dokonanych w niniejszym postępowaniu, skarżąca spółka posiadała licencję uprawniającą ją do wykonywania krajowego transportu drogowego osób, której stosownym wypisem legitymował się podczas kontroli kierujący pojazdem. Licencja ta niewątpliwie nie spełniała warunków określonych w art. 6 ust. 4 u.t.d. dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Zdaniem Sądu należy podkreślić, iż ustawodawca wyraźnie wskazał w art. 5 ust. 1 u.t.d., iż na wykonywanie transportu drogowego wymagana jest odpowiednia licencja, do otrzymania której przedsiębiorca musi spełniać konkretne warunki, inne dla licencji na przewozy okazjonalne oraz inne dla licencji "taksówkowej" (art. 6 u.t.d.). Skutkiem tej regulacji zostały ograniczone uprawnienia dla przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą na podstawie licencji uprawniającej do przewozów okazjonalnych w stosunku do przedsiębiorców wykonujących przewozy osób na podstawie licencji "taksówkowej", co znalazło jednoznaczny wyraz w dyspozycji przepisu art. 12 ust. 1b u.t.d., według którego licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką.
Konsekwencją zróżnicowania przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką było wprowadzenie w ustawie o transporcie drogowym ograniczeń zawartych w art. 18 ust. 5 lit. a –c, zgodnie z którym przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się: a) umieszczania i używania w pojeździe taksometru, b) umieszczania w pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, a także, c) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Zdaniem Sądu uznać należy, iż dokonując w lipcu 2005 r. nowelizacji kwestionowanych przepisów, ustawodawca kierował się niewątpliwie potrzebą wyraźnego odróżnienia pojazdów nie będących taksówką od taksówek, a zarazem potrzebą stosownej ochrony pracujących na rynku licencjonowanych przewoźników taksówkowych, działających w oparciu o licencje wydane na podstawie art. 6 ust. 1 u.t.d., przed nieuczciwą konkurencją ze strony podmiotów funkcjonujących bez licencji taksówkarskiej i wykonujących przewozy osób w sposób okazjonalny na podstawie posiadanych ogólnych licencji na wykonywanie transportu drogowego osób, wydanych na podstawie art. 5 ust. 1 u.t.d., który to przepis, co wymaga podkreślenie, daje temu licencjobiorcy prawo wykonywania działalności na terenie całej Polski, w przeciwieństwie do uprawnionego z licencji "taksówkowej".
Sąd podkreślił, że konsument korzystający z przewozu nie może być wprowadzany w błąd i musi mieć pewność, że wchodząc do samochodu oznaczonego jak taksówka, korzysta z usług przedsiębiorcy, który ma stosowną licencję na transport drogowy osób taksówką. Sąd wskazał, że art. 18 ust. 5 u.t.d. ma na celu przeciwdziałanie wprowadzaniu w błąd potencjalnych klientów, którzy mogą uważać, że odbywają podróż taksówką, gdy w istocie jest to podróż pojazdem, który nie posiada standardów wymaganych dla taksówki, zaś kierujący pojazdem nie ma kwalifikacji wymaganych przy transporcie drogowym taksówką. Żeby uniknąć takich pomyłek, na dachu pojazdu nie może znajdować się jakiekolwiek oznakowanie charakterystyczne dla taksówki. I w ten właśnie sposób należy rozumieć pojęcie "inne urządzenie techniczne". Może być to więc każde inne urządzenie służące do identyfikacji pojazdu jako wykonującego transport drogowy taksówką.
W rozpoznawanej sprawie – co wynika jednoznacznie z ustaleń organu – urządzenie z ww. napisem i numerem telefonu, znajdujące się na dachu kontrolowanego pojazdu, do złudzenia przypomina tego typu oznakowanie umieszczane na dachach taksówek. W tych okolicznościach Sąd nie podzielił twierdzeń skarżącego, że użyte w przepisie art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. określenie "inne urządzenie techniczne" oznacza urządzenie służące do wykonywania określonych czynności lub ułatwienia pracy. Takie rozumienie omawianego pojęcia w ocenie Sądu wypaczałoby sens wprowadzonych w 2005 r. regulacji. Powyższe uwagi, odnoszące się do umieszczenia mylących oznaczeń, dotyczą także umieszczonych na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy.
Sąd pierwszej instancji powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 grudnia 2009 r. (sygn. akt II GSK 235/09), w którym Sąd wskazał, że nazwa, adres i telefon nie muszą występować łącznie. Wystarczy, że występują jedno lub niektóre z nich, z tym że umieszczone na pojeździe oznaczenia nazwy i telefonu wiązać się powinny z przedsiębiorcą, który wykonuje przewóz okazjonalny. Posługiwanie się przedmiotowym numerem telefonu nie musi oznaczać, że rejestracja określonego numeru telefonicznego musi być dokonana na rzecz podmiotu wykonującego przewozy okazjonalne z naruszeniem ustawowych zakazów. Wystarczy, że uwidoczniony na pojeździe numer umożliwia pozyskanie klientów przez skontrolowany podmiot wykonujący przewóz okazjonalny.
Sąd powołał się na orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2009 r. (sygn. akt II GSK 180/09), gdzie Sąd wskazał, że przepis art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. nie może być rozumiany w ten sposób, że do naruszenia zawartego w nim zakazu dochodzi tylko wtedy, gdy nazwa przedsiębiorcy umieszczona na pojeździe jest tożsama z firmą, pod jaką przedsiębiorca figuruje we właściwym rejestrze. W przepisie tym ustawodawca nie posłużył się bowiem pojęciem "firma", lecz pojęciem "nazwa", która może być nadana przez przedsiębiorcę wyodrębnionym składnikom majątkowym i różnić się od jego firmy.
W związku z tym umieszczenie przez skarżącą na boku pojazdu nazwy zawierającej element [...], stanowiący część firmy skarżącej spółki – [...] Sp. z o.o." stanowi naruszenie zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. b u.t.d. W przypadku kary za naruszenie zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru, Sąd uznał stanowisko organu za uzasadnione. W kontrolowanym pojeździe, co jest poza sporem, zamontowany był i używany drogomierz połączony przewodem elektrycznym z kasą fiskalną. Taksometr służy do obliczania należności za przebytą długość drogi. Należność tę można również obliczyć, stosując drogomierz, czyli urządzenie służące do pomiaru odległości pokonanej przez pojazd, połączone z kasą fiskalną.
Sąd wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest już pogląd, że drogomierz połączony z kasą fiskalną jest urządzeniem równoważnym z taksometrem w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d., gdyż urządzenie to służy temu samemu celowi, co taksometr, a więc dla wyliczenia należności za wykonywany taksówką przewóz osób, na co wymagana jest stosowna licencja, której skarżąca nie posiadała (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 13 maja 2009 r. sygn. akt II GSK 911/08, z 16 grudnia 2009 r. sygn. akt II GSK 202/09 i inne).
Reasumując, Sąd uznał, że niesporne okoliczności faktyczne sprawy upoważniały organ Transportu Drogowego obu instancji do zastosowania sankcji przewidzianej za naruszenie zakazów przewidzianych przepisem art. 18 ust. 5 u.t.d. II
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [..] Sp. z o.o. Zaskarżyła to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."):
naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, to jest
- 1. art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 77 w związku z art. 107 k.p.a. w związku z "art. 151 § 1 pkt 1 lit. c)" p.p.s.a. – poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że organy administracji obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, zaś zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy jest wystarczający do przyjęcia, iż:
- a) umieszczony na pojeździe ciąg cyfr i liter stanowi numer telefonu przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [..].,
- b) umieszczony na pojeździe napis [..] stanowi oznaczenie ukaranego przedsiębiorcy,
- c) umieszczony na dachu pojazdu baner reklamowy stanowił lampę lub urządzenie techniczne,
- d) zamontowanie i używanie w pojeździe drogomierza i połączenie go z kasą fiskalną jest jednoznaczne z zamontowaniem i używaniem taksometru, podczas gdy powyższe okoliczności nie wynikają ze zgromadzonego materiału dowodowego, zaś błędne ustalenia w tym zakresie skutkowały uznaniem, iż wskazane okoliczności stanowią delikt administracyjny określony w art. 18 ust. 5 lit. a), b) i c) u.t.d.;
naruszenie prawa materialnego, to jest:
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. w związku z art. 2, art. 8 i art. 22 Konstytucji RP – poprzez zastosowanie do wyjaśnienia pojęć ustawowych wykładni celowościowo-funkcjonalnej, w sposób niezgodny z zamiarem i celem ustawodawcy, wbrew konstytucyjnej zasadzie wolności gospodarczej, wprowadzającego zmiany w 2005 r. do ustawy o transporcie drogowym i bez wskazania przyczyny, dlaczego nie zastosowano innego rodzaju wykładni, co skutkowało:
- - niewyjaśnieniem stronie zasadności przesłanek przy załatwianiu sprawy,
- - uwzględnieniem interesu społecznego jednej grupy zawodowej przy rozstrzyganiu indywidualnej sprawy o nałożenie kary pieniężnej, co powoduje znaczące obniżenie zaufania do organów Państwa,
- - stosowaniem wykładni rozszerzającej pojęć zdefiniowanych w art. 18 ust. 5 u.t.d., a wyrażających zakaz administracyjny, co skutkuje niepewnością wykładni prawa i brakiem możliwości dostosowania przez obywatela do zmian interpretacji pojęć zawartych w treści normy prawnej,
- 3. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 92 ust. 1 i ust. 2 ustawy o transporcie drogowym w zw. z art. 62 kpa w zw. z art. 145 § 1 ust. 1c) p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie i nie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z decyzją organu I instancji, wobec naruszenia przepisów postępowania, błędu w ustaleniach faktycznych i niewłaściwej subsumpcj,
- 4. art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. – poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że z ustalonego materiału dowodowego w sprawie wynika, iż umieszczony na pojeździe ciąg cyfr i liter stanowi numer telefonu oraz oznaczenie przedsiębiorcy i w związku z powyższym wypełnia hipotezę powołanej normy prawnej,
- 5. art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. – poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że z ustalonego materiału dowodowego w sprawie wynika, iż umieszczony na dachu pojazdu baner reklamowy stanowi urządzenie techniczne i w związku z powyższym wypełnia hipotezę wskazanej normy prawnej,
- 6. art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. – poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że z ustalonego materiału dowodowego w sprawie wynika, iż w pojeździe został umieszczony taksometr, zaś urządzenie zwane drogomierzem jest urządzeniem tożsamym i w związku z powyższym wypełnia hipotezę wskazanej normy prawnej.
W uzasadnieniu wnosząca skargę kasacyjną zawarła argumenty na poparcie powyższych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie rozważań wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą środek zaskarżenia, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Wniesiony w niniejszej sprawie środek odwoławczy zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego.
Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutów naruszenia prawa procesowego.
Kasator w kolejnych punktach tego zarzutu kwestionuje ocenę prawną niespornego w gruncie rzeczy stanu faktycznego i poczynionych przez organ ustaleń. W sprawie nie jest bowiem sporne co znajdowało się na dachu pojazdu, jakie napisy były na jego bokach oraz jakie urządzenie służyło do obliczania należności za przejazd ani też fakt, że skarżący wykonywał przewóz okazjonalny osób kontrolowanym pojazdem i nie miał licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Przedmiotem sporu jest natomiast kwalifikacja prawna niespornych ustaleń i zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. a), lit. b) i lit. c) u.t.d. w stanie faktycznym sprawy niniejszej. W ramach omawianego zarzutu kasator nie kwestionuje zakresu postępowania dowodowego i poczynionych ustaleń ani też nie wyjaśnia, na czym polegało naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. Wywody kasatora w istocie nie zmierzają do zakwestionowania wyników postępowania dowodowego i poczynionych ustaleń, a jedynie kwestionują zastosowanie prawa materialnego w niewadliwie ustalonym stanie faktycznym. Wszystkie zastrzeżenia kasatora co do zastosowania prawa materialnego w niewadliwie ustalonym stanie faktycznym zostaną ocenione niżej w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego.
Zatem uznać należy, że postawiony Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. i w związku z art. 151 p.p.s.a. jest nieuzasadniony. Wskazanie w treści zarzutu, jako naruszonego, art. 151 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (który to przepis nie istnieje) Naczelny Sąd Administracyjny traktuje jako zwykłą omyłkę pisarską.
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. został przez kasatora sprecyzowany bardzo lakonicznie. Tak sformułowany zarzut musi być uznany za nieusprawiedliwiony. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku zajął wyraźne stanowisko w kwestii przyczyn uznania, że znajdujący się na dachu kontrolowanego pojazdu baner jest urządzeniem technicznym i umieszczenie go właśnie w tym miejscu jest objęte zakazem z art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Dodać można jedynie, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić podstawę uchylenia wyroku oddalającego skargę tylko wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera obligatoryjnych elementów i przez to orzeczenie sądu pierwszej instancji nie poddaje się kontroli. W sprawie niniejszej omawiany zarzut kasacyjny jest więc nieusprawiedliwiony.
W tym stanie rzeczy wszystkie zarzuty procesowe są nieusprawiedliwione.
Przechodząc do oceny zarzutów materialnoprawnych Naczelny Sąd Administracyjny najpierw ocenił zarzut nr 2 skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a. oraz w związku z art. 2, art. 8 i art. 22 Konstytucji RP.
Podkreślić należy, że na gruncie ustawy o transporcie drogowym obowiązują odmienne zasady wykonywania przewozów okazjonalnych pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą (pojazdem niebędącym taksówką) i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Konsekwencją odmienności charakteru powyższych przewozów osób jest wprowadzony art. 18 ust. 5 u.t.d. zakaz umieszczania i używania taksometru oraz umieszczania na pojeździe oświetlenia i oznakowania charakterystycznego dla taksówki w przypadku, gdy pojazdem do 9 osób łącznie z kierowcą wykonywany jest przewóz okazjonalny w transporcie drogowym.
Ratio legis wprowadzenia zakazów, określonych w art. 18 ust. 5 u.t.d., było wyeliminowanie przypadków wykonywania transportu drogowego pojazdem upodobnionym do taksówki i omijania restrykcyjnych przepisów dotyczących uzyskiwania licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką (por. uzasadnienie do projektu ustawy, druk sejmowy nr 3930). Wprowadzenie ścisłego rozróżnienia transportu drogowego taksówką od transportu drogowego okazjonalnego (w omawianym znaczeniu) polega na wyraźnym rozróżnieniu oznaczenia pojazdów, którymi mogą być wykonywane te dwa rodzaje przewozów.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zastosowanie wskazanej wyżej wykładni celowościowo – funkcjonalnej nie narusza konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej. Z zasady wolności gospodarczej, rekonstruowanej na podstawie regulacji konstytucyjnej i ustawowej (ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej – tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447, ze zm.) wynika, że jej zakresem objęta jest również sfera wolności wyboru formy prowadzenia działalności gospodarczej oraz jej zakresu i przedmiotu. Z ustawy o transporcie drogowym wynika, że ustawodawca daje przedsiębiorcy prawo podejmowania i wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego osób na podstawie licencji, o której mowa w art. 5 u.t.d. albo na podstawie licencji określonej w art. 6 u.t.d. Z faktu zróżnicowania zasad i form podejmowania oraz prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na przewozie osób, w tym z faktu ustanowienia na gruncie art. 18 ust. 5 u.t.d. ograniczeń adresowanych do przewoźników świadczących usługi przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym, stanowiących konsekwencję odmiennie określonych przez ustawodawcę warunków transportu drogowego taksówką wykonywanego na podstawie licencji, o której mowa w art. 6 u.t.d., nie można zatem zasadnie wywodzić naruszenia wskazanych wyżej zasad konstytucyjnych.
Wybór formy podejmowania i prowadzenia działalności polegającej na przewozie osób następuje bowiem z zachowaniem zasady pełnej wolności i swobody. Przepisy ustawy o transporcie drogowym stwarzają również warunki racjonalizacji decyzji o wyborze określonej formy działalności polegającej na przewozie osób, precyzyjnie wskazując (w kontekście zróżnicowania tych form) również konsekwencje decyzji o wyborze jednej z nich. Powyższe prowadzi więc do wniosku, że prawodawca tworzy równe dla wszystkich przedsiębiorców reguły prowadzenia przedmiotowej działalności gospodarczej (zob. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 1561/10). Oznacza to, że nie jest trafny zarzut nr 2, wskazujący na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a. oraz w związku z art. 2, art. 8 i art. 22 Konstytucji RP.
Następnie Naczelny Sąd Administracyjny przystąpił do oceny zarzutów nr 3, 4 i 5 dotyczących błędnej wykładni prawa materialnego, to jest błędnej wykładni art. 18 ust. 5 lit. a), b) i c) u.t.d., bowiem tylko prawidłowe rozumienie pojęć użytych w powołanych przepisach pozwala ustalić, czy były one prawidłowo zastosowane.
Przepisy te stanowią, że przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się umieszczania i używania w pojeździe taksometru, umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, a także umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Wprowadzając omawiane zakazy ustawodawca posłużył się pojęciami "taksometr; nazwa, adres oraz telefon przedsiębiorcy; lampa lub inne urządzenie techniczne" nie definiując tych pojęć.
Nie ma racji strona skarżąca twierdząc, że użyte w art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. pojęcie taksometru obejmuje tylko takie urządzenie, które odpowiada "definicji legalnej taksometru", znajdującej się w "przepisach prawa", których jednak autor skargi kasacyjnej nie wskazuje. Ustawa o transporcie drogowym nie zawiera takiej definicji, natomiast stosując wykładnię celowościową przyjąć należy, że pod pojęciem "taksometr" użytym w art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. należy rozumieć takie urządzenie techniczne, które służy obliczeniu według ustalonej taryfy należności za przejazd. Wobec tego wykładnia wspomnianego przepisu przyjęta przez Sąd pierwszej instancji była prawidłowa.
Sąd pierwszej instancji prawidłowo również zinterpretował użyte w art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. pojęcia "nazwa, adres oraz telefon przedsiębiorcy". Dla należytego rozumienia istotnego dla sprawy niniejszej zwrotu "telefon przedsiębiorcy", należy przypomnieć cel wprowadzenia zakazów określonych w art. 18 ust. 5 u.t.d. Jak już wskazano, zakazy te wprowadzono, z jednej strony, dla zapewnienia skutecznej ochrony przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką przed konkurencją ze strony przedsiębiorców niemających stosownej licencji oraz, z drugiej strony, dla ochrony pasażerów przed wprowadzeniem w błąd co do rodzaju wykonywanego przewozu. Stosując ten rodzaj wykładni uznać należy, że nie ma znaczenia prawnego, czy numer telefonu umieszczony na pojeździe jest zarejestrowany na przedsiębiorcę wykonującego przewóz okazjonalny, czy też na innego przedsiębiorcę, w tym także prowadzącego przewóz osób taksówką.
Istotne jest, czy umieszczony na pojeździe ciąg cyfr (także wkomponowanych w adres internetowy) stanowi numer telefonu, pod którym można zamówić usługę przewozu okazjonalnego osób wykonywaną przez przedsiębiorcę pojazdem opatrzonym tym numerem. Chodzi zatem o każdy numer telefonu, pod którym można zamówić usługę przewozu osób wykonywaną przez przedsiębiorcę, który nie ma licencji na wykonywanie przewozu taksówką.
Umieszczanie na pojeździe numeru telefonu, pod którym można zamówić usługę przewozu osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą jest przywilejem przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką na podstawie posiadanej stosownej licencji. Takie oznakowanie auta jest natomiast zakazane dla wszystkich innych przedsiębiorców wykonujących okazjonalny przewóz osób.
Zakaz objęty art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. zostaje naruszony w przypadku umieszczenia na pojeździe nawet jednego ze wskazanych w tym przepisie elementów (nazwa, adres, telefon), gdyż tylko takie rozumienie omawianego przepisu czyni zadość celowi, dla którego przepis ten został wprowadzony. Zwrócić należy uwagę, że ustawodawca posłużył się określeniem nazwa a nie firma, zatem nie musi to być nazwa pod którą przedsiębiorca prowadzi działalność gospodarczą. Zakaz obejmuje umieszczanie na pojeździe wszelkiej nazwy przedsiębiorcy, choćby była to tylko nazwa powszechnie używana, nie natomiast nazwa np. wpisana do rejestru. W konsekwencji za bezzasadny należy uznać także zarzut w zakresie wskazującym na błędną wykładnię art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d.
Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut w zakresie błędnej wykładni art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Przy interpretacji użytych w tym przepisie pojęć "lamp lub innych urządzeń technicznych" umieszczonych na dachu pojazdu wskazówek dla wykładni użytych zwrotów również należy poszukiwać w wykładni celowościowej wprowadzenia zakazów zdefiniowanych w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Zakazy te wprowadzono w celu uniemożliwienia szczególnego wyróżniania się pojazdów objętych zakazem poprzez umieszczenie na ich dachach lamp i urządzeń technicznych. Jak wskazano wyżej, zakaz wprowadzono dla ochrony pasażerów przed wprowadzeniem w błąd co do rodzaju wykonywanego przewozu, a także dla ochrony przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką przed konkurencją ze strony przedsiębiorców niemających stosownej licencji. Ustawodawca nie zdefiniował określenia urządzeń technicznych objętych zakazem.
Uznać zatem należy, że w ramach zakazu objętego art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. niedopuszczalne jest umieszczanie na dachu pojazdu wszelkich urządzeń technicznych, które mogą przyciągnąć uwagę potencjalnych klientów do tak wyposażonego pojazdu i w ten sposób czynią go konkurencyjnym wobec taksówki, a jednocześnie mogą spowodować błąd u klienteli co do rodzaju pojazdu i charakteru przewozu.
W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty błędnej wykładni prawa materialnego za nieusprawiedliwione.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.
O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 209 p.p.s.a. w związku z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.