Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1226/17, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę P. Ł. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. Ł., zaskarżając orzeczenie w całości i domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji co do istoty sprawy oraz zasądzenia kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przypisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z zaakceptowaniem przez Sąd naruszenia przez organ ogólnych zasad, tj. art. 6, art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) polegającego na przeprowadzeniu czynności dowodowych w sposób całkowicie dowolny nie dopełniając wszelkich wymogów nałożonych na organy przez przepisy, takich jak:
- a. sporządzenie protokołu kontroli wbrew wymogom przepisu 68 k.p.a.,
- b. przeprowadzanie czynności po zakończonej kontroli traktując je jako czynności "w toku kontroli" i tym samym obejście przepisów k.p.a. poprzez powoływanie się na art. 73 ust. 1 pkt 4 u.t.d.,
- c. przesłuchanie skarżącego w charakterze świadka a nie strony, w sytuacji gdy nie zostały spełnione ku temu przesłanki (art. 86 k.p.a.), i tym samym doprowadzenie do sytuacji, w której skarżący został pozbawiony skutecznej możliwości działania w postępowaniu przez wzgląd na niezgodne z przepisami działania organu;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z naruszeniem przez organ art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegającym na:
- a. dowolnej a nie swobodnej ocenie materiału dowodowego polegającej na zaakceptowaniu dowodów pozyskanych przez organ z naruszeniem przepisów postępowania,
- b. przyjęciu jako wiarygodny dowodu w postaci protokołu kontroli sporządzonego niezgodnie z przepisami prawa,
- c. przyjęciu jako dowód pozwalający na ustalenie stanu faktycznego dowodu z przesłuchania świadka przeprowadzonego niezgodnie z przepisami prawa (art. 79 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 1 pkt 4 u.t.d.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy gdyż organ błędnie ustalił stan faktyczny w sprawie;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z naruszeniem przez organ art. 74 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1907 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.t.d.) w zw. z art. 68 § 1 k.p.a. polegające na sporządzeniu protokołu z kontroli, który nie odpowiada wymogom prawa i nie zawiera wszystkich istotnych elementów;
- 4. art. 73 ust. 1 pkt 4 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż stwierdzenie zawarte w przepisie "w toku kontroli" może być przez organ odczytywane w sposób całkowicie dowolny i odnosić się do przeprowadzenia czynności kontrolnych w tym samym dniu co kontrola a nie w trakcie kontroli (tj. zatrzymania) do czasu sporządzenia protokołu kontroli w celu obejścia obowiązków (min. powiadomienie strony o terminie przesłuchania świadka) dotyczących dokonywania przesłuchań świadków zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego,
- 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z naruszeniem przez organ art. 79 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 1 pkt 4 u.t.d. poprzez uniemożliwienie skarżącemu udziału w przesłuchaniu świadka i tym samym zadania stosownych pytań,
- 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z naruszeniem przez organ art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonego dowodu z przesłuchania w charakterze świadka T. N. w sytuacji gdy dowód ten stanowił podstawę ustaleń faktycznych decyzji.
Argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.
W związku z brakiem zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego sąd odwoławczy może odnieść się do kwestii prawa materialnego tylko w zakresie koniecznym ze względu na podniesione zarzuty procesowe. W konsekwencji Sąd II instancji jest związany, zarówno wykładnią przepisów prawa materialnego poczynioną przez Sąd I instancji, a zakres tego związania wytycza granice skuteczności wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej. Podkreślić jeszcze raz należy, że NSA nie ma uprawnień do precyzowania zarzutów kasacyjnych, czy też konstruowania ich za stronę skarżącą. Tym samym Sąd kasacyjny może dokonać oceny legalności zaskarżonych orzeczeń tylko przez pryzmat postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. (zob. wyrok NSA z 2020-07-16, I OSK 2999/19, wyrok NSA z 2018-07-19, I OSK 534/18 oraz wyrok NSA z 2017-11-07, I GSK 2273/15 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W związku z powyższym należy zauważyć, iż WSA słusznie przyznał rację organowi, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w chwili kontroli skarżący kasacyjnie wykonywał usługę okazjonalnego przewozu osób, w rozumieniu art. 4 pkt 11 u.t.d. Z omawianego przepisu wynika bowiem, że przewozem okazjonalnym jest przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że wykonywanie transportu drogowego, który obejmuje także przewóz okazjonalny, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji określonej w art. 5b ust. 1 pkt 1 i 2 u.t.d. Licencja ta nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką (art. 5b ust. 1 pkt 3 u.t.d.), a specjalnym rodzajem licencji, jest licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką, której udzielenie wymaga spełnienia przez przedsiębiorcę dodatkowych wymagań określonych w art. 6 u.t.d.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji oraz organy administracji, że w niniejszej sprawie przewóz był przewozem odpłatnym, co wynika wprost z zeznań świadka Pana T. N. W okolicznościach niniejszej sprawy nie ma też podstaw do kwestionowania jego zeznań. Za prawnie relewantne fakty podlegające ustaleniu w postępowaniu administracyjnym w sprawie nałożenia kary pieniężnej należy uznać wynikające z zeznań pasażera pojazdu okoliczności, że usługę przewozu zamówił telefonicznie, dzwoniąc pod numer telefonu [...] [...] [...] [...]. Po wykonanej usłudze przewozu kierowca zażądał od niego opłaty w wysokości 50 zł, ale odmówił wydania paragonu fiskalnego potwierdzającego wykonanie usługi, a ponadto kierowca żądał od pasażera uiszczenia opłaty także wówczas, gdy pasażer zgłosił się po odbiór telefonu pozostawionego w pojeździe podczas wykonywania usługi przewozu. Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja WSA, że strona w dniu kontroli wykonywała odpłatną usługę transportową, do której wykonania powinna posiadać stosowną licencję.
W tym kontekście należy zauważyć, iż większość zarzutów procesowych sprowadza się do twierdzenia, że Sąd I instancji nie dostrzegł, iż organ administracji naruszył reguły zawarte w przepisach art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 68 § 1, art. 77 § 1, art. 79 oraz art. 80 k.p.a. Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego.
Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącego kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego. Nieusprawiedliwione są zatem procesowe zarzuty kasacyjne. WSA, oddalając rozpatrywaną skargę, nie złamał wytykanych mu przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 68 § 1, art. 77 § 1, art. 79 oraz art. 80 k.p.a.
Nie można także zgodzić się z zarzutami skargi oraz skargi kasacyjnej podważającymi moc dowodową protokołu kontroli. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w pełni zasadnie przyjął, że sam fakt odmowy podpisania protokołu kontroli nie zmniejsza wartości dowodowej tego dokumentu, a z samego tylko faktu niepodpisania przez kierowcę protokołu kontroli nie można wywieść, że opisane tam zdarzenia nie miały miejsca. Należy także zgodzić, się ze stanowiskiem wielokrotnie już wyrażanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, że protokół taki może być podważony jedynie przez konkretny dowód, iż dane w nim zgromadzone są nieprawdziwe (np. uzasadnienie wyroku NSA z 25 stycznia 2019 r., II GSK 5223/16, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1062/09; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2008 r. II GSK 50/08, wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2008 r. II GSK 89/08 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Rację ma także Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, że skoro skarżący nie przedstawił dowodów, które mogłyby obalić wiarygodność tego dokumentu, podniesione zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W sprawie niniejszej skarżący w toku postępowania administracyjnego nie podniósł żadnych okoliczności, które mogłyby wskazywać, że stan rzeczy w momencie kontroli był odmienny, niż ustalony w protokole. Tożsame wyjaśnienia złożył przesłuchany w charakterze świadka pasażer na miejscu kontroli. W toku sprawy, a zwłaszcza podczas przesłuchania go - skarżący kasacyjnie miał możliwość dokładnego wyjaśnienia celu i rodzaju przejazdu, ale tego nie uczynił.
Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zatem stanowisko Sądu I instancji odnośnie braku podstaw do uwzględnienia zarzutu dotyczącego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. W przedmiotowej sprawie skarżący nie tylko nie wskazał związku przyczynowego pomiędzy ewentualnym naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. a rozstrzygnięciem sprawy, ale przede wszystkim nie wykazał jakich okoliczności nie mógł podnieść, albo jakich wniosków lub czynności procesowych nie mógł wykonać w związku ze wskazywanymi uchybieniami.
Aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zyskał również zarzut naruszenia art. 79 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 1 pkt 4 u.t.d.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w pełni zasadnie przyjął, że kontrolujący nie miał obowiązku informowania strony o przesłuchaniu świadka Pana T. N., ani przesłuchiwania go z udziałem strony, gdyż taki sposób przeprowadzenia tego dowodu przewiduje art. 73 ust. 1a ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a ustawy o transporcie drogowym, w toku kontroli można przesłuchiwać świadków i zasięgać opinii biegłych, a w przypadku, gdy w trakcie kontroli zostaną stwierdzone naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego, przesłuchanie świadka podczas kontroli może odbywać się bez udziału strony lub osoby przez nią wyznaczonej.
W ocenie NSA, na gruncie niniejszej sprawy nie ma wątpliwości, że przesłuchanie świadka, które nastąpiło w dniu kontroli było dokonywane w toku czynności kontrolnych wykonywanych w sprawie. Fakt ten był prawidłowo udokumentowany protokołem. Dodatkowo także przeprowadzenie kontroli był udokumentowane poprzez sporządzenie protokołu kontroli (art. 74 u.t.d.), który stanowi dowód przeprowadzenia postępowania kontrolnego i dowód dokonanych w nim ustaleń. Dopuszczenie dowodu z ponownego przesłuchania świadka w toku postępowania administracyjnego podlega regułom wynikającym z art. 75, art. 77 i art. 78 k.p.a., a więc nie powinno mieć miejsca w sytuacji, gdy przedmiotem dowodu są okoliczności już stwierdzone innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy.
Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, że zebrana w sprawie dokumentacja oraz utrwalone w protokole kontroli stwierdzenia kontrolującego funkcjonariusza Wydziału Ruchu Drogowego, wynikające z oględzin pojazdu, stanowią wystarczający materiał dowodowy dla wykazania naruszeń stwierdzonych w decyzji, bez konieczności potwierdzania ich innymi dowodami.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.